扶貧攻堅情況交流

扶貧攻堅情況交流[2015]第5期江西省扶貧和移民辦公室2015年6月23日政策入人心脫貧有信心——贛南農(nóng)村貧困家庭對扶貧政策的期盼與建議為認真貫徹落實習近平總書記關于推進扶貧開發(fā)、精準扶貧、精準脫貧等一系列重要指示精神，落實省委“五年決戰(zhàn)、同步小康”的奮斗目標，近期，國家統(tǒng)計局江西調查總隊聯(lián)合贛州調查隊，在贛南地區(qū)組織開展了農(nóng)村貧困家庭扶貧政策意向調查。目的是切實了解精準扶貧等政策在貧困戶中的知曉度、滿意度、信心度，貧困戶對幫扶政策的期盼，并調查梳理了新形勢下精準扶貧政策實施的現(xiàn)實困難，在此基礎上，提出建議，為各級黨政和職能部門提供決策參考依據(jù)。一、調查樣本分布及特征描述（一）抽樣方式及樣本分布本次調查，覆蓋了上猶、寧都、于都、興國、會昌等11個貧困（羅霄山脈）縣和信豐、全南2個非貧困縣，共13個縣。從13個調查縣中隨機抽選了38個貧困村、390個農(nóng)村貧困戶作為調查樣本，從抽樣方式和樣本覆蓋廣度看，有較強的代表性。（二）調查樣本特征描述通過對樣本特征數(shù)據(jù)的觀察、梳理和排序，我們發(fā)現(xiàn)相對一般農(nóng)戶，農(nóng)村貧困戶主要有以下四大特征：一是勞動力偏少；二是文化程度低；三是家庭負擔重；四是因病因災、缺錢缺人致貧。前三大特征是致貧的最根本因素，第四個特征是致貧表征。1．勞動力偏少抽選調查戶中，平均每戶家庭人口4.13人，勞動力1.59人，戶均家庭勞動力占比為38%，而全省平均水平為65%，僅為全省平均水平的一半，其中每戶外出務工人員0.63人，而全省平均水平為0.85人。勞動力是家庭收入的主要獲得者和創(chuàng)造者，貧困戶勞動力偏少的狀況，決定了這部分家庭收入來源渠道過窄的困境。2．文化程度低家庭人口文化程度整體偏低，小學或以下文化程度人員近七成，占63.75%；初中文化程度只有弱三分之一，為29.78%；高中及以上文化程度極少，其中高中占4.77%；大專以上1.7%。文化程度低，意味著這部分勞動力缺乏競爭優(yōu)勢，從而導致獲得高收入的可能性大大降低。3．家庭負擔重如果把居民家庭收入和消費比著“開源”、“節(jié)流”兩個過程的話，則以上兩方面是從“開源”角度分析貧困戶收入獲取能力的，那么，從消費角度即家庭負擔看，貧困戶又呈現(xiàn)哪些特征呢？本次調查顯示，在調查對象中，平均每戶需要贍養(yǎng)0.41個70歲以上老人，需供養(yǎng)1.03個在校學生，需撫養(yǎng)0.69個患有重大疾病或慢性病的病人，由于家庭負擔總體偏重，導致這些家庭基本上處于入不敷出狀態(tài)，生存性消費比重高，發(fā)展和改善性消費比重偏低，其中：家庭支出中，43.41%用于基本生活保障，32.43%用于醫(yī)藥費，而用于其他各項支出的總費用不足四分之一。4．因病因災、缺錢缺人是致貧表征據(jù)調查，導致農(nóng)戶貧困的原因主要有四類：位居首位的是大病、久病致貧，占30.97%，現(xiàn)階段，大病、久病已成為致貧的第一誘因；從生產(chǎn)要素看，特別是由于資金、技術和勞動力缺乏競爭力，成為僅次于因病致貧后的第二和第三致貧因素。調查顯示，排在第二的是缺資金、技術致貧，占19.10%；排在第三是缺勞動力致貧，占17.80%；排在第四位的致貧因素是因殘、因禍、因災等突發(fā)事件，占15.48%。其他占16.65%。二、貧困戶對政策的認知與期盼通過座談會、問卷調查等形式我們了解到，貧困戶對扶貧政策呈現(xiàn)出高認知、高期盼的“雙高”態(tài)勢。（一）扶貧政策入人心1．政策知曉面達94.87%。在390戶調查對象中，有370戶貧困家庭表示知道正在或即將實施精準扶貧、結對幫扶政策，占94.87%。從傳播途徑來看，鄉(xiāng)村干部宣講是主要渠道，占55.13%；其次為扶貧或“三送”隊員宣講，占39.50%；報紙、電視等其他途徑宣傳占5.37%。2．政策滿意度達95.95%。在知曉政策的370戶貧困家庭中，有78.65%的家庭表示對政策“非常滿意”；17.30%的家庭表示“較滿意”；僅有3.24%的家庭表示“一般”；有0.81%的家庭表示“不滿意”。以上分析表明，幫扶政策已基本深入人心，且得到絕大多數(shù)貧困家庭的擁護和支持，這為順利推進精準扶貧、結對幫扶奠定了堅實的基礎。（二）政策效果振人心脫貧致富離不開信心的支撐。習近平總書記強調：“只要有信心，黃土變成金?！狈e極的心態(tài)，堅定的信心，是脫貧致富的有效內在動力。在調查中，絕大多數(shù)貧困家庭對政策效果表達了樂觀的看法。1．八成貧困戶對政策的脫貧效果充滿信心在調查中，當問到“如果幫扶政策、措施落實到位，通過您的努力是否有信心脫貧？”時，有79.23%的貧困家庭回答“有信心”，并認為只要扶貧政策落實到位，目前開展的精準扶貧、結對幫扶工作就會有成效；有17.95%家庭表示“不好說”，主要是覺得幫扶工作目前的效果還不是特別明顯，對幫扶政策的最后結果還有一些疑惑；僅有2.82%的家庭表示“沒有信心”，主要是極少數(shù)有重病患者的家庭。如信豐縣有一位常年患重病的老人（因病致貧戶），他說：現(xiàn)有的大病救助、新農(nóng)合等政策很好，但我病了這么多年，總也治不好，以后還要花很多錢，家庭負擔很重，新的幫扶政策能否有效，我心里沒底。2．65.69%的貧困戶認為3年內扶貧政策會大見成效貧困群眾在對政策脫貧效果充滿信心的同時，還對政策發(fā)揮效果的時間表達了自己的看法。據(jù)調查，認為政策3年會起作用，幫助貧困戶脫貧的占43.04%；認為2年起作用的占22.65%；認為5年才能發(fā)揮作用的占16.50%；認為需要4年的占11.65%。平均時間為3.3年。（三）幫扶對象有期盼在調查中，貧困戶對哪些方面急需幫扶、什么程度才算脫貧等問題，提出了自己的看法。1．幫扶需求各異當問及“目前您的家庭最需要哪方面的幫扶？”時，貧困戶表達了各自的意愿。一種是勞動力條件較好的貧困家庭表示需要提高“造血功能”幫扶：有21.54%農(nóng)戶需要“生產(chǎn)幫扶”，如幫扶毛竹、茶油等種植指導，幫扶蜜蜂、灰鵝、牛、水產(chǎn)等養(yǎng)殖指導；有9.74%的農(nóng)戶急需“就業(yè)幫扶”，希望得到引導，提高就業(yè)收入；有6.41%的農(nóng)戶急需“技術培訓”幫扶，想要提高生產(chǎn)效益；有4.87%希望得到小額貸款、創(chuàng)業(yè)指導等方面的幫扶。另一種是缺乏勞動力、或勞動力素質偏低的貧困家庭則表示急需“輸血”幫扶：有34.87%的貧困戶希望“增加政府補助”；14.10%的農(nóng)戶希望“物質幫扶解決溫飽”；有8.47%的家庭希望得到“子女教育”幫扶。2．脫貧心理預期不一當問及“年人均收入多少才算脫貧？”時，60.77%的貧困家庭將脫貧期望值定4000元以上，脫貧期望值定在2800-3000元、3000-3300元、3300-3700元、3700-4000元分別占10.0%、10.51%、11.03%和7.69%。三、扶貧政策實施過程中存在的現(xiàn)實困難經(jīng)過幾十年的努力和各階段的攻堅，全省扶貧工作取得了卓越成效，貧困人口數(shù)量明顯減少，貧困狀態(tài)顯著改觀。當前遺留下來的貧困問題相比以前更復雜，解決起來更困難，對扶貧政策實施提出更嚴峻的考驗。（一）貧困戶的自身條件束縛1．貧困戶多處偏遠落后區(qū)域，自救基礎較差貧困戶大多地處偏遠，基礎設施落后區(qū)域，村級經(jīng)濟基礎薄弱，公共服務水平較低，難以自救，不僅難依靠自身能力脫貧，有的甚至得完全依靠外力幫扶。如上猶縣塘坑村，當?shù)胤鲐氋Y源和能力十分有限，目前村干部工資和正常辦公費用完全靠轉移支付維持，還不用說有多余的資源幫扶貧困。2．貧困戶“造血功能”相對匱乏由于貧困戶普遍存在勞動力相對缺乏、勞動力文化程度偏低等現(xiàn)狀，家庭創(chuàng)收能力弱。貧困戶家庭收入來源中，高達23.63%的比重來源于政府救濟，只有37.89%和27.15%的收入是依靠家庭能力創(chuàng)收的務工收入和種植業(yè)收入，與普通農(nóng)戶相比差別較懸殊。同時由于家庭負擔重，貧困戶用于維持生存消費和治病的兩項支出就占到了消費支出的75.84%，嚴重地擠壓了生產(chǎn)投資和改善性消費，進而影響到家庭致富和發(fā)展。家底的薄弱不僅是脫貧的障礙，也影響著他們脫貧的信心，據(jù)調查，有46.15%的貧困家庭表示，在幫扶的過程中，最擔心“自身因素影響幫扶效果”。（二）實施扶貧政策面臨的挑戰(zhàn)1．政策實施過程中如何結合實際、靈活運用政策是一個考驗。在調查走訪中，不少幫扶隊員反映，在政策落實過程中，很多實際問題是政策中沒有現(xiàn)成答案，想要有明確細化的指示。如，幫扶的資金到底如何使用？一些大病或慢性病類的貧困家庭，尋醫(yī)問藥需要那么多錢，特別是有精神病患者之類的貧困家庭，基本無法脫貧，即使暫時脫貧了，返貧也是遲早的事，政府或組織兜底也不現(xiàn)實，這種情況怎么辦？等等。2．近期如何發(fā)揮政策作用，先易后難地幫助部分貧困戶先行脫貧是個考驗。大多扶貧政策，客觀上需假以時日才能見效，比如有些項目扶貧，不能在一年之內就明顯增加農(nóng)民收入，有些扶貧政策的見效期需要在二三年后才有效。那么在近一兩年內如何幫助那些處在貧困邊緣、容易脫貧的貧困戶先行脫貧，是當前第一階段的主要任務。3．政策實施過程中完全對接有困難。由于幫扶（三送）隊員來自各部門、各行業(yè)，能力和資源不盡相同，而幫扶對象致貧原因各異，需要幫扶的意愿也各不相同。因此，在幫扶與接受的過程中可能就難完全接軌，給的不一定想要，想要的可能給不了。如信豐縣三個貧困村的幫扶（三送）隊員就反映這種情況，產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，貧困戶更多的考慮自己會什么？自己現(xiàn)有的資源能做什么？自己缺乏什么從而需要什么？而干部則多考慮我有什么資源？我能帶來什么變化？從全村甚至全鎮(zhèn)的角度去考慮什么產(chǎn)業(yè)適合，然后怎樣引導貧困戶學技術、找資金等等。雙方各自考慮角度和范圍不同，造成對接過程中出現(xiàn)誤解，甚至影響扶貧政策實施效果。四、幾點建議推進精準扶貧、開展結對幫扶，是加快扶貧攻堅和振興發(fā)展的重要舉措，對于優(yōu)化整合扶貧資源，確保扶貧到村到戶到人，讓貧困群眾盡快脫貧致富具有重要幫助。把好政策、好舉措轉化為幫扶成效，關鍵在于落實。（一）嚴格貧困人口識別標準，加強動態(tài)監(jiān)測，把好貧困人口進出關當前，各地基本已完成貧困人口的識別工作，確定了幫扶對象。在下一步的幫扶過程中，如何動態(tài)監(jiān)測扶貧政策幫扶效果，量化貧困人口受政策幫扶的影響程度，測算脫貧的貧困人口，確定貧困人口數(shù)量將是今后一階段的最主要任務。1．嚴格標準，公正識別。精確識別幫扶對象，是實施精準扶貧的前提。貧困人口的測算標準，一般是在入戶調查的基礎上，按照農(nóng)民收入2736元（2013年貧困線）以下這一標準，通過科學、規(guī)范的方法，把誰是貧困人口識別出來。在此基礎上，也可以引入公示公告、群眾監(jiān)督、抽查檢驗等方式，來確定貧困人口。這些方法讓群眾有了話語權，村民成了裁判員和監(jiān)督員，體現(xiàn)了公平、公正的原則。2．動態(tài)監(jiān)測，跟蹤進程。貧困人口確定后，并非一成不變，而是隨著政策的實施，部分貧困人口必然會脫貧，如何在政策實施過程中，緊密跟蹤監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)這些脫貧的貧困人口，讓脫貧農(nóng)民順利退出貧困群體，既體現(xiàn)扶貧政策的效果，也有利政策更有效地覆蓋其他需要幫助的貧困人口。同時，在此過程中，動態(tài)監(jiān)測也可以發(fā)現(xiàn)新出現(xiàn)的貧困人口，并及時將之納入到貧困群體中來，享受到幫扶政策的扶持。有進有出、動態(tài)管理，才能使真正需要幫扶的人及時得到扶持。3．建立機制，規(guī)范進退。從“退出”來看，雖然有退出標準，如按照2736元貧困線的標準劃線，年人均收入達到貧困線以上的家庭就算脫貧。但仍有一些問題沒有解決：一是貧困線是否實行動態(tài)劃線，如果是，標準如何，均沒有一個明確解釋；二是與貧困戶的期望值有一定的差距，據(jù)調查測算貧困戶平均脫貧期望值為3770元，如果隨著農(nóng)民人均可支配收入增長而增長，2017年基本上可達到這個水平；三是暫時性的轉移性幫扶脫貧是否算真正脫貧，如果算，一旦離開了政府救濟又立刻返貧怎么辦？從“進入”來看，各縣均有貧困人口的核定數(shù)，這個數(shù)據(jù)統(tǒng)計調查部門根據(jù)居民收支調查數(shù)據(jù)推算所得，比較科學、準確地反應了各縣貧困人口規(guī)模、變化趨勢。但是，各縣將貧困人口分解到鄉(xiāng)、村時，在分解過程中很難嚴格按照統(tǒng)計調查方法操作，我們在調查中發(fā)現(xiàn)，有的村按農(nóng)民收入由低到高排序初步確定名單，再經(jīng)過評議、公示、上報審核，確定貧困人口名單。造成進入的貧困人口并不一定真正符合貧困標準。（二）打好“輸血”“造血”組合拳采取分步走，既要走好第一步，先易后難，幫助貧困邊緣的貧困戶先行脫貧是現(xiàn)階段的主要任務，也要兼顧長效扶貧機制，將扶貧與社會經(jīng)濟發(fā)展關聯(lián)起來。1．在扶貧全覆蓋的基礎上，有針對性地、短平快地幫助貧困程度較淺的貧困戶脫貧，減少貧困人口總量。2．創(chuàng)新扶貧模式。逐步建立扶貧保障機制，探索社會保障體系與扶貧幫扶相對接，將一些確實難以幫扶的老弱病殘戶納入扶貧保障體系中，實現(xiàn)社會養(yǎng)老與保障扶貧相結合，由政府或社會組織逐步代繳新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金、享受新型農(nóng)村合作醫(yī)療基本保障和大病保險保障，保障扶貧成效，防止返貧。3．完善扶貧長效機制。要統(tǒng)籌抓好救濟扶貧和開發(fā)扶貧，既“輸血”，更“造血”；既扶貧，更扶智；既保障貧困群眾基本生存，更要形成扶貧長效機制。整合各類資金，改變扶貧資金投放形式，將之前“直接投放”扶貧資金轉變?yōu)橹赂华剟?、銀行貸款貼息或是生產(chǎn)保險金等多種形式，創(chuàng)新金融扶貧機制，完善小額貸款機制，提高貧困人口的創(chuàng)業(yè)意識和創(chuàng)業(yè)能力。4．探索建立扶貧開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展機制。一是扶貧開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相互協(xié)調。尤其是產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)要與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。將扶貧開發(fā)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃中，以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。同時，扶貧措施要貫徹因地制宜、分類指導的原則，具有可操作性，確保真扶貧。二是基礎設施建設與扶貧工程相互協(xié)調。加大山村基礎設施幫扶力度，加快推進扶貧開發(fā)急需的交通、電力、水利等基礎施設項目建設，提升公共服務水平，為扶貧開發(fā)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。三是推進城鎮(zhèn)化建設與扶貧開發(fā)相互協(xié)調。加快推進“美麗鄉(xiāng)村”建設，深入實施中心村培育工程，把中心村建設與村莊整治、移民搬遷、農(nóng)房改造等工作有機結合起來，打造一批布局合理、環(huán)境優(yōu)美、生活舒適、文明和諧、自然人文特色彰顯的特色中心村和農(nóng)村新社區(qū)。（三）做好對接互動，加強政策實施的監(jiān)督1．建立完善結對幫扶與協(xié)作幫扶機制。扶貧政策實施過程中，干部不僅要面對面真心溝通，解除貧困戶的思想顧慮，還要手把手講政策、教方法、帶路徑，只有與群眾真正雙向互動了，幫扶才能取得更好的效果。在實際幫扶中，不僅要