新生代農(nóng)民工城市融入進(jìn)程及問題的社會(huì)學(xué)分析

新生代農(nóng)民工城市融入進(jìn)程及問題的社會(huì)學(xué)分析

C913；C915：A1004－3780（2010）03－0005－11在上世紀(jì)90年代末，筆者就認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工開始著更新?lián)Q代的變化趨勢(shì)，經(jīng)調(diào)查，于2001年率先提出了新生代農(nóng)村流動(dòng)人口的社會(huì)認(rèn)同和城市融入問題（王春光，2001），在這個(gè)人群中新生代農(nóng)民工占絕大多數(shù)，隨后又專注于對(duì)新生代農(nóng)民工的城市融入問題研究。一開始，筆者主要是從社會(huì)認(rèn)同的角度來分析這些新生代農(nóng)民工在城市社會(huì)的融入情況，理由是他們與第一代農(nóng)民工在生活閱歷、進(jìn)城動(dòng)機(jī)等方面很不相同，在經(jīng)歷了多年城市工作和生活的他們對(duì)家鄉(xiāng)和城市的認(rèn)同都發(fā)生了很大的變化：一方面對(duì)家鄉(xiāng)的認(rèn)同越來越淡漠，另一方面還沒有真正確立起對(duì)城市社會(huì)的認(rèn)同，相反在進(jìn)城前對(duì)城市抱有高期望的他們開始有了明顯的相對(duì)被剝奪感和不安感，他們進(jìn)入了社會(huì)認(rèn)同喪失和重構(gòu)的艱難境地。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)境況中，他們最有可能成為一群沒有認(rèn)同或認(rèn)同內(nèi)眷化的無“根”人群或漂泊者。筆者沒有想到“新生代農(nóng)民工”一經(jīng)提出，就引發(fā)了學(xué)術(shù)界和社會(huì)的廣泛關(guān)注和熱烈討論，以至于今年的中央一號(hào)文件將這個(gè)人群的城鎮(zhèn)化問題作為一個(gè)重要內(nèi)容提出來，這也說明中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題的重要性和緊迫性。自提出新生代農(nóng)民工的城市融入問題之后，筆者繼續(xù)對(duì)這個(gè)問題做更廣泛的調(diào)查和研究，從社會(huì)心理、日常生活行動(dòng)和制度等三個(gè)層面，將新生代農(nóng)民工的城市融入狀況概括為“半城市化”現(xiàn)象或問題。在對(duì)比中外城市化的基礎(chǔ)上，我們看到，農(nóng)村人口在城市化過程中要經(jīng)歷一代人左右時(shí)間的“半城市化”狀況，大部分國(guó)家成功地化解了“半城市化”問題，但是一些發(fā)展中國(guó)家（如巴西、印度等）不但沒有有效地化解這個(gè)問題，反而使其演變成另一個(gè)結(jié)構(gòu)性問題——“城市貧民窟”現(xiàn)象。目前我國(guó)城市正在經(jīng)歷快速的行政主導(dǎo)型改造和擴(kuò)張過程，暫且還沒有為這樣的問題轉(zhuǎn)換提供社會(huì)空間。我們希望的是，我國(guó)“半城市化”將沿著城市化比較成功的國(guó)家所經(jīng)歷的路徑演變，而不是相反。為此，需要從理論和實(shí)踐研究上進(jìn)一步深化對(duì)農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工的城市融入進(jìn)程問題的認(rèn)識(shí)，對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步深度的了解和分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施。一、農(nóng)民工群體的整體變遷：從流動(dòng)趨向移民在中國(guó)，迄今為止很少有研究者和政策決策者將農(nóng)民工稱之為移民，最多有個(gè)別研究者將他們稱為“鄉(xiāng)城遷移者”（陳映芳，2005）。這反映了整個(gè)社會(huì)尤其是城市社會(huì)從未將農(nóng)民工視為理所當(dāng)然的新移民，而只是將他們當(dāng)作城市社會(huì)的暫住者。但是，不可回避的是，在過去30年經(jīng)歷了時(shí)代更換后，新生代農(nóng)民工更多地表現(xiàn)出移民的意愿和行為，也有少數(shù)人實(shí)現(xiàn)了移民。從這個(gè)角度看，過去30年是農(nóng)民工從流動(dòng)開始向移民轉(zhuǎn)變的階段。我國(guó)政策對(duì)移民的界定是指，經(jīng)政府審批同意而永久改變居住地乃至身份的那些人。長(zhǎng)期以來，我國(guó)最大的移民群體是水庫(kù)移民，過去60年累計(jì)多達(dá)4000多萬人；還有一些異地扶貧移民和其他建設(shè)工程帶來的永久改變居住地的移民，等等。因此，從政策上看，農(nóng)民工則不是獲得政府審批同意其永久變更居住地的那些人。美國(guó)學(xué)者蘇黛瑞（Solinger，1999）認(rèn)為，“在中國(guó)人的觀念里，‘流動(dòng)人口’是由那些按官方的說法事實(shí)上沒有‘遷移’的人構(gòu)成的。……與世界上其他國(guó)家的移民過程不一樣，僅僅到另一個(gè)新轄區(qū)定居一段時(shí)間而改變了居住點(diǎn)，這本身不等同于中國(guó)所說的‘遷移’。一個(gè)人要‘遷移’，就需要官方同意改變其永久戶籍身份。因此，流動(dòng)人口就是那些由于沒有獲得官方批準(zhǔn)而被官方界定為‘臨時(shí)性變更居住地’的人”。①顯然，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，不是政策意義上的移民，而僅僅是為了賺錢或就業(yè)臨時(shí)改變居住地的人。但是社會(huì)現(xiàn)實(shí)已經(jīng)發(fā)生變化，事實(shí)性移民正在出現(xiàn)。農(nóng)民工群體正在經(jīng)歷著如下質(zhì)的演變：從過去的“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”、從“第一代”到“新生代”和“第二代”，以及從“暫住”到“常住”或“居住”的轉(zhuǎn)變，顯示出他們從“流動(dòng)”到“遷移”的移民意愿，彰顯了農(nóng)民工的“城市化”、“市民化”步伐和進(jìn)程。（一）從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”在我國(guó)歷史上，早有農(nóng)民工現(xiàn)象，他們大多是在農(nóng)閑季節(jié)外出打工的農(nóng)民，也有一些離開農(nóng)村到城市當(dāng)人力車夫、或去工廠當(dāng)工人等。史國(guó)衡先生在抗戰(zhàn)期間對(duì)農(nóng)村的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“看到不少的農(nóng)民離別家園，丟開土地，跑向都市里過活，而且知道其中有不少人進(jìn)入了內(nèi)地新式工廠?！雹诘?，當(dāng)時(shí)還沒有制度性的農(nóng)民身份規(guī)定，所以，他們與我們現(xiàn)在所說的農(nóng)民工還是有一些本質(zhì)的差別?，F(xiàn)在所說的農(nóng)民工，真正緣起于計(jì)劃時(shí)代社隊(duì)企業(yè)的發(fā)展，尤其是后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。費(fèi)孝通教授在對(duì)蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展的考察中驚喜地發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，使他看到了解決長(zhǎng)期困擾世界現(xiàn)代化的一個(gè)難題——即犧牲農(nóng)村為代價(jià)——的希望。它們以“離土不離鄉(xiāng)”的方式一方面推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，另一方面又帶動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化，滿足了農(nóng)民的非農(nóng)化需求。在這個(gè)過程中，大量農(nóng)村勞動(dòng)力居住在農(nóng)村，而在附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（其前身就是社隊(duì)企業(yè)）做工。1984年，張雨林教授將這個(gè)群體稱之為“農(nóng)民工”，從此這一稱呼就漸漸地被廣泛采用。“離土不離鄉(xiāng)”的做法大多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的地方，而我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)沒有像蘇南那樣有發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，因此沒法滿足農(nóng)村廣大勞動(dòng)力的非農(nóng)化需求。與此同時(shí)，上世紀(jì)70年代末推行的農(nóng)村改革，釋放出大量的農(nóng)村勞動(dòng)力有待轉(zhuǎn)移，特別是長(zhǎng)三角、珠三角等沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和三資企業(yè)蓬勃發(fā)展，造成當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的短缺，對(duì)其他地方的農(nóng)村勞動(dòng)力產(chǎn)生了巨大的吸引力，因此，農(nóng)村勞動(dòng)力“異地轉(zhuǎn)移”的“離土又離鄉(xiāng)”現(xiàn)象也就不可避免地出現(xiàn)。雖然就地轉(zhuǎn)移的“離土不離鄉(xiāng)”模式先于“離土又離鄉(xiāng)”模式，但是后者的出現(xiàn)并不意味著前者的退出；前者仍繼續(xù)存在，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。但是，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主吸引勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移的“離土不離鄉(xiāng)”的能力到上世紀(jì)90年代中期，漸漸地顯示出其局限性，在吸納了一億二千萬左右的農(nóng)村勞動(dòng)力之后，難以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。而“離土又離鄉(xiāng)”模式從80年代初開始出現(xiàn)后，就呈現(xiàn)出一發(fā)不可收拾的態(tài)勢(shì)，乃至到80年代后期表現(xiàn)出“民工潮”形式。卷入“民工潮”的外出務(wù)工人員都是“離土離鄉(xiāng)”人員，他們到沿海工業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)以及大城市尋找非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。剛開始，大量農(nóng)村勞動(dòng)力“離土離鄉(xiāng)”的異地轉(zhuǎn)移目標(biāo)是沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，如蘇南地區(qū)、珠三角地區(qū)、溫州地區(qū)和杭嘉湖地區(qū)、福建晉江地區(qū)等地，后來才有大量農(nóng)民工轉(zhuǎn)向城市，進(jìn)入90年代后到城市就業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)開始超過去發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)尋找就業(yè)的人數(shù)，也就是說城市成了吸納農(nóng)民工的主要場(chǎng)所。白南生、宋洪遠(yuǎn)等人1999年對(duì)安徽和四川的問卷抽樣調(diào)查顯示，“一半以上的外出者在中等以上城市就業(yè)（其中四分之一以上在省會(huì)城市就業(yè)），近四分之一在縣級(jí)城市就業(yè)，另外四分之一在建制鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村就業(yè)?！雹郯不蘸退拇ǘ际俏覈?guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商最多的幾個(gè)省份之一。2000年的全國(guó)人口普查也表明，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工占絕大多數(shù)。由此可見，離土進(jìn)城的農(nóng)民工成為主體，自然會(huì)帶來“市民化”問題。（二）從“第一代”到“新生代”和“第二代”當(dāng)然，并不是所有的農(nóng)民工都有“市民化”、城市化的要求，但是隨著大量農(nóng)民工進(jìn)城，特別是隨著時(shí)間的推移，越來越多出生于上世紀(jì)80年代及其以后的年輕人加入到農(nóng)民工行列，一個(gè)新生代的農(nóng)民工群體橫空出世，加上一批在城市出生的農(nóng)村流動(dòng)人口孩子成長(zhǎng)起來，城市化問題就顯得越來越突出。新生代農(nóng)民工和第二代農(nóng)民工與第一代農(nóng)民工在價(jià)值取向、受教育水平、生活經(jīng)歷和態(tài)度、家庭經(jīng)濟(jì)條件、城市認(rèn)同等方面有著明顯的差別和不同的表現(xiàn)，這些不同直接影響到他們與城市社會(huì)的關(guān)系。我們以前的研究表明，新生代農(nóng)民工不但年紀(jì)輕，而且缺乏務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)；對(duì)農(nóng)村的情感較少；受教育水平較高；絕大多數(shù)沒有結(jié)婚，因此也沒有家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，他們的父母也有了更好的經(jīng)濟(jì)條件；他們外出不只是為了打工賺錢，更重要的是為了改變生活，向往城市生活（王春光，2001）。新生代和第二代農(nóng)民工具有越來越強(qiáng)烈的市民化和城市化傾向，他們希望獲得城市居民的地位和身份，享受市民權(quán)利。2009年，我們的調(diào)查表明，66.1％的農(nóng)民工在30歲以下（含30歲），45％的農(nóng)民工在25歲以下，也就是說，66％的農(nóng)民工是在1978年中國(guó)實(shí)行改革開放之后出生，其中大部分是在1984年以后出生。顯然，在當(dāng)今的農(nóng)民工中，新生代已經(jīng)占主導(dǎo)地位了，因此我們?cè)谟懻摦?dāng)前農(nóng)民工的時(shí)候，顯然還以新生代農(nóng)民工為主體。這里之所以說，現(xiàn)在的農(nóng)民工還處在從第一代向新生代和第二代轉(zhuǎn)變的過程中，其含義就在于，從城市化角度看，他們還缺乏確定性，深陷矛盾狀態(tài)，搖擺在城鄉(xiāng)之間：既有可能像第一代那樣到了一定的年齡重新返回鄉(xiāng)村，又有可能會(huì)長(zhǎng)期留在城市。不管怎樣，他們現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村的依賴不那么強(qiáng)，而對(duì)城市也沒有建構(gòu)成強(qiáng)有力的社會(huì)認(rèn)同，更沒有形成確定的城市化預(yù)期。從這個(gè)層面上看，他們成了一個(gè)更具不確定性、更缺乏社會(huì)歸屬的鄉(xiāng)城遷移群體，他們是半城市化的主要人群。（三）從“暫住”到“常住”或“居住”隨著農(nóng)民工在城市的居住時(shí)間越來越長(zhǎng)，出現(xiàn)“長(zhǎng)期化”、“常住化”現(xiàn)象，在沿海一些城市，一部分農(nóng)民工“移民”傾向越來越明顯。按寧波市公安部門人員的介紹，有的已經(jīng)成為事實(shí)上的“移民”。按國(guó)家的政策規(guī)定，居住時(shí)間在半年以下的人口屬于臨時(shí)性暫住人口，半年以上居住的人口屬于“常住人口”?，F(xiàn)在，像深圳、上海乃至北京等城市開始將“暫住證”改為“居住證”，雖然只是一字之差，而且并沒有等同于市民權(quán)利，但是這種改變?cè)谝欢ǔ潭壬戏从沉宿r(nóng)民工在城市的“事實(shí)移民”現(xiàn)象。2008年4月，我們對(duì)進(jìn)入溫州市的農(nóng)民工的問卷調(diào)查表明，有個(gè)別農(nóng)民工在溫州居住的時(shí)間長(zhǎng)達(dá)360個(gè)月，即30年時(shí)間，也就是說他們于1978年就來到溫州打工，可以說大半生都在溫州度過。而農(nóng)民工在城市居住的平均時(shí)間為44.23個(gè)月，即3年半以上時(shí)間，而眾數(shù)是36個(gè)月，即3年時(shí)間，也就是說，絕大多數(shù)農(nóng)民工在溫州居住的時(shí)間在3年以上。3年時(shí)間雖然不是很長(zhǎng)，但是，與過去的臨時(shí)性務(wù)工不同的是，他們開始趨向穩(wěn)定就業(yè)，力圖在一個(gè)城市待更長(zhǎng)的時(shí)間。一些農(nóng)民工告訴我們說，在一個(gè)城市時(shí)間長(zhǎng)了，不僅有了一定的適應(yīng)，而且也熟悉了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)情況和信息，有了一些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因此，不愿輕易換到另一個(gè)新的城市去打工。我們對(duì)國(guó)外移民的調(diào)查研究顯示，凡是在一個(gè)地方待的時(shí)間越長(zhǎng)，移民想改變居住地的愿望就越低，因?yàn)楦淖兙幼〉厮冻龅呢?fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)就越高。這一點(diǎn)同樣適用于國(guó)內(nèi)的農(nóng)民工群體。常住化的一個(gè)最明顯表現(xiàn)就是攜家?guī)Э诘霓r(nóng)民工人數(shù)在增加。據(jù)浙江省教育廳的調(diào)查顯示，從2004年到2007年，流動(dòng)人口子女就學(xué)人數(shù)增長(zhǎng)很快，2005年比上年同比上升了12.07％，2006年同比上升了7.69％，2007年同比上升了21％；而杭州市流動(dòng)人口子女就學(xué)增長(zhǎng)更快，2004年同比上升27.7％，2005年同比上升19.9％，2006年同比上升20.6％，即從2003年的6.5萬外來務(wù)工子女上升到2006年12萬人，接近翻了一番。外來務(wù)工子女增加，意味著攜家?guī)Э诘默F(xiàn)象增加，有越來越多的農(nóng)民工是以家庭的形式進(jìn)入城市。我們課題組的問卷調(diào)查顯示，31％左右的農(nóng)民工跟他們的家人在他們打工的城鎮(zhèn)一起生活，而回答已婚的農(nóng)民工只占45％，由此可見，在已婚的農(nóng)民工中，只有14％的人沒有將家人帶出來，大部分還是與家人一起進(jìn)入打工的城鎮(zhèn)生活。與家人一起外出打工，會(huì)給他們帶來穩(wěn)定的生活支持，會(huì)使他們?cè)诹魅说氐木幼￠L(zhǎng)期化，變成“常住人口”甚至“事實(shí)移民”。二、新生代農(nóng)民工面臨的城市融入困境進(jìn)入新世紀(jì)后，國(guó)家的農(nóng)民工政策經(jīng)歷了不斷的調(diào)整，農(nóng)民工在城市生存的整體環(huán)境有了明顯的改善，他們有了更多的自由和發(fā)展機(jī)會(huì)。但是，之前國(guó)家還從沒有像2009年一號(hào)文件那樣明確地提出農(nóng)民工的城市化政策，這個(gè)一號(hào)文件要求放寬中小城市的戶籍限制，推進(jìn)80后、90后新生代農(nóng)民工的城市化，這是一項(xiàng)具有重要?dú)v史意義的政策轉(zhuǎn)變。但是，這樣的政策轉(zhuǎn)變是漸進(jìn)性的，沒有涉及到大城市戶籍限制的放開，而政策從提出到落實(shí)，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過程，會(huì)觸及到各個(gè)層面的不同解讀和發(fā)揮問題。政策演變雖然使農(nóng)民工看到了城市化的希望，但是卻不能馬上滿足他們的城市化要求。對(duì)新生代農(nóng)民工來說，更是如此，他們面臨著三方面的城市化張力：政策的“碎步化”調(diào)整與他們?cè)絹碓綇?qiáng)烈的城市化渴望和要求之間的張力；他們對(duì)城市化的向往與他們實(shí)現(xiàn)城市化的能力之間的張力；中央城市化政策與地方落實(shí)城市化措施之間的張力。（一）融入城市社會(huì)的機(jī)會(huì)公平問題什么樣的機(jī)會(huì)狀況才是公平的呢？最直白的解讀就是，在國(guó)家政策上，不論是城里人還是農(nóng)村人，不論是本地人還是外來的人，只要是本國(guó)公民，就享受同等的待遇或權(quán)利，當(dāng)然也承擔(dān)同等的義務(wù)。把這種看法上升到理論層面，最集中反映的就是公民權(quán)理論，而“公民身份是社會(huì)政策學(xué)的核心概念④?！彪m然公民這個(gè)概念是2000多年前希臘哲學(xué)家亞里士多德提出來的，帶有排斥婦女、兒童、奴隸和鄉(xiāng)下人的概念，但是到了20世紀(jì)，這個(gè)概念被上升到體現(xiàn)人類文明的一種標(biāo)志，其含義發(fā)生了很大的變化，T·H·馬歇爾認(rèn)為，“西方‘文明’社會(huì)在18世紀(jì)的首要任務(wù)不是改善社會(huì)環(huán)境，而是發(fā)展公民權(quán)利（civilrights），包括公民自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和法典?！雹菰谒磥?，進(jìn)入19世紀(jì)，又發(fā)展出政治權(quán)利（politicalrights），進(jìn)入20世紀(jì)，出現(xiàn)社會(huì)權(quán)利（socialrights），由此，公民身份的發(fā)展得以最終完成。他認(rèn)為，這些權(quán)利可以保證所有公民擁有“一種普遍富裕、有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的文明生活”。⑥雖然馬歇爾的線性公民身份進(jìn)化理論遭到各種批判，但是他闡述的公民身份內(nèi)涵卻受到廣泛的肯定，并且將公民身份與社會(huì)政策進(jìn)行了有效的鏈接，為現(xiàn)代社會(huì)政策制定提供了基本的理論平臺(tái)：“執(zhí)行社會(huì)政策是現(xiàn)代西方公民身份發(fā)展不可分割的一部分。這樣一來，社會(huì)層面和社會(huì)平等問題最終進(jìn)入了公民身份議程之中?！雹呔褪钦f，每個(gè)公民享有這些權(quán)利的公平機(jī)會(huì)。這就是我們?cè)谟懻撔律r(nóng)民工融入城市問題時(shí)的一個(gè)重要的理論支撐點(diǎn)。這里將馬歇爾的公民理論加以引申，用機(jī)會(huì)公平視角來理解，那么，所有的中國(guó)公民都應(yīng)享受平等的就業(yè)機(jī)會(huì)、居住機(jī)會(huì)、受教育機(jī)會(huì)、社會(huì)保障機(jī)會(huì)、社會(huì)參與機(jī)會(huì)、起碼的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基本生存安全等由國(guó)家社會(huì)政策提供的福利權(quán)利。對(duì)新生代農(nóng)民工而言，也不例外，具體到他們?cè)诔鞘械纳?、發(fā)展以及融入，最需要關(guān)注的是城市是否給予他們與城市其他人口同等的機(jī)會(huì)以及國(guó)家是否確保他們的公民身份。當(dāng)然對(duì)這些問題的研究和討論已經(jīng)比較多了。如陳映芳以“市民權(quán)”概念（“citizenship”或“urbancitizenship”，陳映芳以此概念指中國(guó)社會(huì)中擁有居住地城市戶籍的居民所享有的身份及相關(guān)權(quán)利）入手，考察了從農(nóng)村地區(qū)流入城市的遷移者在城市中的身份和權(quán)利問題，探討了這些鄉(xiāng)—城遷移人員成為“非市民”的制度背景和身份建構(gòu)機(jī)制（陳映芳，2005）。洪朝輝認(rèn)為，中國(guó)的農(nóng)民工在遷徙、居住、工作和求學(xué)等四大社會(huì)權(quán)利方面受到長(zhǎng)期的制度性歧視，他們自由和平等地離開農(nóng)村、定居城市、獲得就業(yè)、接受教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)遭到排斥和剝奪（洪朝輝，2007）。蘇黛瑞直接從公民權(quán)角度提出農(nóng)民工在城市的不平等地位，認(rèn)為，“只依靠市場(chǎng)本身是無法為外來人口的公民權(quán)問題提供成熟的或者永久性的解決方案的。”⑧（蘇黛瑞，1999）2006年國(guó)發(fā)5號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》雖沒有直接提到農(nóng)民工的公民權(quán)問題，但所列的具體內(nèi)容已經(jīng)折射出國(guó)家對(duì)解決這個(gè)問題的關(guān)注：“農(nóng)民工面臨的問題仍然十分突出。主要是：工資偏低，被拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重；勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，安全條件差；缺乏社會(huì)保障，職業(yè)病和工傷事故多；培訓(xùn)就業(yè)、子女上學(xué)、生活居住等方面也存在諸多困難，經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益得不到有效保障。這些問題引發(fā)了不少社會(huì)矛盾和糾紛。解決好這些問題，直接關(guān)系到維護(hù)社會(huì)公平正義，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定?！睘榇耍撐募岢隽颂岣咿r(nóng)民工工資、將農(nóng)民工納入社會(huì)保障和城市公共服務(wù)體系、確保農(nóng)民工子女享有平等的教育機(jī)會(huì)、深化戶籍制度改革等政策。這些都是針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)政策，涉及到就業(yè)、收入、社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、居住以及社會(huì)參與和政治參與等等領(lǐng)域。如果這些政策能真正落實(shí)下去，得到執(zhí)行，那么該文件的出臺(tái)確實(shí)具有里程碑的政策意義。在剛過去的十多年中，中國(guó)的社會(huì)政策并不是沒有改善，但是，卻不足以為新生代農(nóng)民工的城市融入提供最基本的公平機(jī)會(huì)支持，這在一定程度上弱化了新生代農(nóng)民工城市化的能力。對(duì)于新生代農(nóng)民工群體來說，他們跟老一代一樣，在城市打工，但是既不能“安居”，也沒法“樂業(yè)”。憑目前他們的收入水平，他們根本沒有能力在城市購(gòu)買住房，而且也沒有能力去租住像樣的房子。同樣，對(duì)于城市的低收入者來說，他們的收入水平也跟農(nóng)民工一樣，但是他們卻享受到政府提供的廉租房政策和房屋補(bǔ)貼福利等，而農(nóng)民工卻沒有這樣的待遇和權(quán)利。如果農(nóng)民工能享受到這樣的政策，那么他們即使收入低一些，也可以在城市穩(wěn)定地生活下去，至少可以“安居”。而今他們不但不能住上城市條件比較好一點(diǎn)的房子，而且他們?cè)诔鞘械木幼∵€經(jīng)常是不安穩(wěn)的，尤其是那些居住在城市低矮簡(jiǎn)陋的城中村房子、郊區(qū)農(nóng)民房子的人們，隨時(shí)都有可能因城市擴(kuò)張拆遷而不斷地搬家。我們碰到的不少農(nóng)民工向我們?cè)V苦說，在某地剛住得熟悉一點(diǎn)，就要搬家。一個(gè)年輕的農(nóng)民工在北京打工一年多，已經(jīng)搬了三次住處。他們?cè)诔鞘械木幼?quán)是得不到任何法律和政策的保障的。同樣，他們也沒有獲得相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)權(quán)利和保障，不能享受基本的就業(yè)福利。雖然從上世紀(jì)90年代中期開始，城市居民的就業(yè)安全受到國(guó)有企業(yè)改制的影響而降低，但是政府推出一系列政策，對(duì)受影響的市民進(jìn)行就業(yè)救濟(jì)、就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)工程等，在一定程度上降低了他們就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提升了他們的就業(yè)福利。從新世紀(jì)開始，國(guó)家在逐漸地完善對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)政策，從清理民工工資被拖欠問題到改善他們的就業(yè)環(huán)境等，這些政策均在試圖確保他們的就業(yè)權(quán)益。但是，在最近這次金融危機(jī)沖擊下，2009年曾有2000多萬農(nóng)民工失去工作，返回農(nóng)村，他們基本上沒有享受到城市居民那樣的就業(yè)政策待遇。農(nóng)民工在城市僅僅是獲得干活賺錢的機(jī)會(huì)，至于與就業(yè)相關(guān)的福利待遇，更不能與城市職工相提并論。即使是工資，農(nóng)民工還不能獲得完全兌現(xiàn)的保證，最近的調(diào)查顯示，仍有一部分農(nóng)民工曾1次，2次或多次被無故拖欠或克扣工資（其中8.85％和4.39％的農(nóng)民工分別認(rèn)為“1到2次”和“多次”被無故拖欠或克扣過工資）。當(dāng)然，還有不少農(nóng)民工沒有獲得同工同酬的待遇。與就業(yè)有關(guān)的第二個(gè)問題就是加班和休息問題。農(nóng)民工中只有56.19％的人享有8小時(shí)工作權(quán)利，有43.31％的人每天工作達(dá)9小時(shí)到14小時(shí)，還有少數(shù)人每天工作多達(dá)15小時(shí)以上，處于超強(qiáng)度勞動(dòng)狀態(tài)；至于節(jié)假日休息情況，調(diào)查顯示，2009年第三季每周休息2天的農(nóng)民工只占27.52％，不到三分之一；36.24％的人每周只休息1天時(shí)間；還有27.78％的農(nóng)民工每周很少有休息或沒有休息。更惡劣的是，還有24％左右的農(nóng)民工很少領(lǐng)到或基本上領(lǐng)不到加班工資，這不僅僅是同工不能同酬問題，而是權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害的問題。同時(shí)，大多數(shù)農(nóng)民工也不能享受企業(yè)提供的職業(yè)技能培訓(xùn)。有46.35％的農(nóng)民工沒有參加過任何職業(yè)技能培訓(xùn)，有50.88％參加過職業(yè)技能培訓(xùn)，剛超過一半；在接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工中，有8.08％的農(nóng)民工反映，他們的培訓(xùn)是由家鄉(xiāng)所在地政府提供的，5.76％的人反映他們的培訓(xùn)是由家鄉(xiāng)所在地的民辦機(jī)構(gòu)提供，有15.2％的民工享受到了進(jìn)城務(wù)工所在地政府提供培訓(xùn)的權(quán)利，還有7.31％的農(nóng)民工在進(jìn)城務(wù)工所在地參與民辦機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn)；尤其值得注意的是，23.5％接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工是自己掏錢買培訓(xùn)，只有2.65％的農(nóng)民工完全免費(fèi)享受政府提供的培訓(xùn)，還有16.68％的人自己掏一部分錢，而政府或單位也掏一部分錢，用于職業(yè)技能培訓(xùn)。我們的調(diào)查表明，農(nóng)民工以在流入地自費(fèi)參加職業(yè)培訓(xùn)為主，而政府和單位提供的免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)很有限，也無法與城市職工享受的職業(yè)培訓(xùn)相提并論。城市職工不但享受單位提供的各種免費(fèi)培訓(xùn)，而且還享受所在地街道、社區(qū)提供的各種培訓(xùn)，但農(nóng)民工就沒有這樣的待遇和權(quán)利。另一個(gè)頗受關(guān)注的問題是城市社會(huì)保障制度與農(nóng)民工的關(guān)系問題。從公民權(quán)理論來看，享受社會(huì)保障權(quán)利的水平是農(nóng)民工在城市社會(huì)融入程度的重要標(biāo)志之一，中央文件也明確要求把農(nóng)民工納入到城市社會(huì)保障制度中去。而現(xiàn)實(shí)又是怎樣的狀態(tài)呢？我們的調(diào)查，參加外來務(wù)工人員社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)民工達(dá)到51.24％，其中參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的達(dá)到53.04％，參加城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)的達(dá)到23.97％。在上世紀(jì)90年代，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度基本上還沒有向農(nóng)民工開放，而現(xiàn)在有超過半數(shù)的農(nóng)民工參與到城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，這表明農(nóng)民工在城市享受更多的權(quán)利。但是，還有將近一半的農(nóng)民工還沒有參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，尤其是三分之二以上的農(nóng)民工沒有參與到城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)。即使參加了城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，但不能確保他們能享受社會(huì)保險(xiǎn)的成果。農(nóng)民工具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，以前的社會(huì)保障制度不能確保農(nóng)民工的社會(huì)保障能隨著他們流動(dòng)而轉(zhuǎn)移，進(jìn)行異地轉(zhuǎn)移和接續(xù)，而最近國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)政策解決這個(gè)問題，但是是否有效，還難以確定。中國(guó)的社會(huì)保障制度是以區(qū)縣為單位，具有“碎片化”的特點(diǎn)，雖然有部分農(nóng)民工加入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制，但是由于這種“碎片化”特點(diǎn)以及他們的戶籍問題，因此，他們卻不能有效地在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間平等地享受社會(huì)保障。雖然大多數(shù)新生代農(nóng)民工還沒有結(jié)婚、生育，但是他們即將面臨結(jié)婚、生育問題，至少在他們?nèi)谌氤鞘羞@個(gè)問題上已經(jīng)考慮到這些問題。農(nóng)民工子女在城市的教育遭遇，顯然是他們不得不考慮的?！叭绻『⒔逃軌蚪鉀Q，我們都想在這邊安家，誰想兩地分居??？”這是農(nóng)民工們共同的心聲。我們的問卷調(diào)查顯示，子女真正享受免費(fèi)上城鎮(zhèn)公辦學(xué)校的農(nóng)民工只占4.81％，而子女繳費(fèi)上城鎮(zhèn)公辦學(xué)校的農(nóng)民工也不到10％，兩者之和不到15％，即使包括子女上城鎮(zhèn)民辦學(xué)校的農(nóng)民工，也只占21％左右，還有一些農(nóng)民工把部分子女留在家鄉(xiāng)上學(xué)，把部分子女帶在身邊上學(xué)。由此可見，只有三分之一的農(nóng)民工把子女帶在身邊上學(xué)，三分之二的農(nóng)民工將子女留在家鄉(xiāng)上學(xué)；而將子女帶在身邊上學(xué)并免費(fèi)接受義務(wù)教育的農(nóng)民工只占將子女帶在身邊上學(xué)的農(nóng)民工的八分之一。如果現(xiàn)行的城市教育體制不進(jìn)行徹底的改革，那么，子女教育問題將是農(nóng)民工融入城市、實(shí)行“市民化”的重大障礙之一。目前農(nóng)民工子女在城市面臨的是“上不起學(xué)”和“得不到好的教育”這樣兩個(gè)問題。新生代農(nóng)民工在這樣的社會(huì)狀況中越來越表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)和張力：越來越多的新生代農(nóng)民工對(duì)工作條件和環(huán)境的要求比對(duì)收入的要求更高，他們不愿意加班加點(diǎn)，更不愿意做勞動(dòng)強(qiáng)度大的工作；他們一方面追求更輕松的白領(lǐng)般的工作，另一方面由于技能有限而難以如愿，所以一邊是民工荒而另一邊是不少農(nóng)民工找工作難；與此同時(shí)，他們賺那么低的收入不足以滿足他們對(duì)城市生活的高追求，所以他們也加入到城市的“月光族”之中；他們看不到城市向他們打開接納的大門的希望，也擔(dān)心自己在城市生活的能力，等等。總之，當(dāng)新生代農(nóng)民工強(qiáng)烈地要求成為市民的時(shí)候，橫在他們面前的是機(jī)會(huì)的不平等。從政策上看，至少有五大“攔路虎”：首先，從國(guó)家目前的就業(yè)政策來看，并沒有將農(nóng)民工在城市找不到工作，作為“失業(yè)”來對(duì)待，沒有將他們納入城鎮(zhèn)失業(yè)率統(tǒng)計(jì)范圍，由此也沒有為他們提供相應(yīng)的失業(yè)和再就業(yè)政策和待遇。其次，農(nóng)民工在城市獲得了就業(yè)權(quán)和機(jī)會(huì)，但是，卻沒有獲得相應(yīng)的職業(yè)福利，包括休息權(quán)、就業(yè)保障權(quán)等。第三，他們雖然參與一些社會(huì)保障，但是由于社會(huì)保障的“碎片化”，他們無法享受到真正的方便和保障。第四，農(nóng)民工子女在城市還碰到這樣或那樣的公平教育障礙，尤其是在免費(fèi)義務(wù)教育方面，他們還是被當(dāng)成另類看待，有各種各樣或明或暗的制度性門檻。最后，城市還沒有為農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民同等的住房安全保障權(quán)利，不但城市廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房政策沒有覆蓋到農(nóng)民工，而且在城市拆遷政策方面根本沒有考慮到農(nóng)民工居住的穩(wěn)定利益問題，而只考慮城鎮(zhèn)居民的房屋產(chǎn)權(quán)利益，農(nóng)民工實(shí)際上在城市拆遷和重建中是最容易受到驅(qū)趕和不重視的群體。（二）社會(huì)政策文本與實(shí)踐的錯(cuò)位一方面我們看到現(xiàn)行社會(huì)政策還有不少障礙，對(duì)新生代農(nóng)民工的城市融入產(chǎn)生了消極的影響，另一方面，一些調(diào)整好的社會(huì)政策并沒有產(chǎn)生如決策者所預(yù)料的那么好的效果，即使一些推進(jìn)公平化的社會(huì)政策也并沒有得到真正的落實(shí)，造成農(nóng)民工實(shí)際能享受到的機(jī)會(huì)和權(quán)利，存在著政策文本規(guī)定與實(shí)踐之間的嚴(yán)重錯(cuò)位：不少規(guī)定停留在文本上，根本無法執(zhí)行，與此同時(shí)，還催生出不少規(guī)避行為和做法，抵消了社會(huì)政策的效力。就拿新修改的《勞動(dòng)合同法》來說，它對(duì)保護(hù)工人的權(quán)益來說，在條文的規(guī)定上有了很大的進(jìn)步，至少將農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工放在同等的勞動(dòng)主體上看待，但是在落實(shí)上面臨著地方政府、企業(yè)以及其他制度的相應(yīng)制掣。地方政府的相關(guān)部門因管理人員數(shù)量少而無法實(shí)行監(jiān)督《勞動(dòng)合同法》的落實(shí)情況。某沿海城市有400多萬外來打工者，而勞動(dòng)監(jiān)督部門卻只有4位管理人員，他們每天坐在辦公室連接投訴電話的工作都忙不過來，何況還要處理投訴的案件，他們反映：根本沒有時(shí)間去企業(yè)調(diào)查和監(jiān)督，如果不直接投訴到他們那里，案件就根本沒有機(jī)會(huì)獲得處理。顯然，如此薄弱的監(jiān)管力量確實(shí)無法適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前這個(gè)勞動(dòng)糾紛高發(fā)時(shí)期的監(jiān)管工作。而地方政府在GDP政績(jī)觀的指導(dǎo)下，實(shí)際上把《勞動(dòng)合同法》視為不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的法規(guī)，因此能規(guī)避就盡可能規(guī)避，不能規(guī)避的想辦法規(guī)避。就拿上面這個(gè)有400萬流動(dòng)人口的城市而言，當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)管理部門曾多次向市委和市政府申請(qǐng)?jiān)黾庸芾砣藛T編制和經(jīng)費(fèi)，但都沒有獲得回應(yīng)和支持，據(jù)勞動(dòng)管理部門負(fù)責(zé)人理解，如果增加他們的編制和經(jīng)費(fèi)，會(huì)不利于當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)發(fā)展。有研究表明，目前這種鄉(xiāng)城移民者管理體制對(duì)城市政府來說是利益最大的（陳映芳，2005）。至于大量中小企業(yè)，還沒有擺脫靠降低勞動(dòng)力成本盈利的機(jī)制，因此能不給勞動(dòng)者權(quán)益，就盡量不給，還處在將勞動(dòng)者視為主要的賺錢工具階段，還沒有考慮到如何將企業(yè)發(fā)展與確保勞動(dòng)者權(quán)益結(jié)合起來這樣全面發(fā)展的問題，更沒有考慮到對(duì)勞動(dòng)者的尊重是人類最高文明的價(jià)值要求。同樣，其他社會(huì)政策也有相似的遭遇。從2003年開始，國(guó)務(wù)院相關(guān)部委推出一系列農(nóng)民工技能培訓(xùn)政策。2003年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)由農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)保障部、教育部、科技部、建設(shè)部和財(cái)政部共同制定的《2003～2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，規(guī)劃對(duì)培訓(xùn)工作做出了具體部署，明確了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作的目標(biāo)任務(wù)。2004年，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、教育部、科技部和建設(shè)部共同組織實(shí)施“農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程”（簡(jiǎn)稱為“陽光工程”）。2006年4月，勞動(dòng)保障部和國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民工培訓(xùn)示范基地建設(shè)工程的通知》，決定共同組織實(shí)施“農(nóng)民工培訓(xùn)示范基地建設(shè)工程”。后來團(tuán)中央還出臺(tái)了進(jìn)城務(wù)工優(yōu)秀青年培訓(xùn)計(jì)劃。實(shí)際效果是，不到三分之一的農(nóng)民工享受到這些政策舉措，而接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工并不都能獲得技能的提升。這些政策之所以名號(hào)響、效果不顯著，一方面在于出臺(tái)政策的部門并沒有配以充足的資源，另一方面是培訓(xùn)機(jī)制存在嚴(yán)重的缺陷。尤其是機(jī)制的缺陷，那是致命性的，它表現(xiàn)為：1.壟斷培訓(xùn)資源的管理部門不愿放棄對(duì)資源的使用，把所有培訓(xùn)任務(wù)安排給自己下屬的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，而缺乏社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的參與，這樣容易造成這些部門下屬的機(jī)構(gòu)拿到培訓(xùn)資源而不真正搞培訓(xùn)的現(xiàn)象，因?yàn)槿狈?duì)培訓(xùn)質(zhì)量進(jìn)行有效的監(jiān)督和鑒定。2.培訓(xùn)脫離市場(chǎng)需求，出現(xiàn)“名至實(shí)