當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的障礙及對(duì)策

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的障礙及對(duì)策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)(經(jīng)營(yíng)權(quán))從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。十七屆三中全會(huì)做出了允許農(nóng)民按照依法、自愿、有償原則，以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的戰(zhàn)略決策，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提供了有力的政策支持。但從近幾年的實(shí)踐看，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)比例總體還比較低。那么，到底什么原因阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推開？本文對(duì)此進(jìn)行一些分析。一、目前土地還承擔(dān)著基本生活保障功能，土地流轉(zhuǎn)難以大規(guī)模鋪開土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民收入的基本來源。在我國(guó)特定歷史條件下，農(nóng)村土地除了發(fā)揮最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能之外，還發(fā)揮著確保農(nóng)民基本溫飽的功能。目前大部分農(nóng)民依然把承包地看作是最可靠的生活保障，這些保障主要包括：一是通過對(duì)土地的占有、使用和流轉(zhuǎn)獲取的利益。例如直接從種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中獲取收入，以及通過土地的轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式獲得的收益。二是國(guó)家為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展所提供的各種補(bǔ)貼，包括“黃箱”補(bǔ)貼和“綠箱”補(bǔ)貼。“黃箱”補(bǔ)貼主要有直接的價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼等等，通常會(huì)對(duì)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)造成直接明顯的扭曲性影響?！熬G箱”補(bǔ)貼主要包括一般農(nóng)業(yè)服務(wù)，如農(nóng)業(yè)科研、病蟲害控制、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼和地區(qū)援助補(bǔ)貼等。目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的比重不足1/4，穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的比重更低，在農(nóng)民收入中，農(nóng)業(yè)收入的比重占到2/3，種植業(yè)收入的比重仍占一半左右。盡管當(dāng)前農(nóng)民外出務(wù)工的人數(shù)不斷增加，但大多數(shù)農(nóng)民因無“一技之長(zhǎng)”，外出務(wù)工很不穩(wěn)定，一旦找不到工作，仍要回家種地維生，因此很多農(nóng)民寧肯讓田地拋荒，也不愿流轉(zhuǎn)給他人。甚至花錢雇人種地，或者靠每畝倒貼農(nóng)藥、化肥請(qǐng)人代耕，大量良田處于低效利用中。在土地的保障功能沒有改變之前，土地流轉(zhuǎn)是難以大規(guī)模鋪開的。二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在一系列政策障礙現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理制度限制了土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，沒有很好地保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，抑制了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的形成。1、土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度建設(shè)落后。當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開始活躍，但現(xiàn)行法律仍然限制了土地流轉(zhuǎn)，法制建設(shè)落后社會(huì)發(fā)展需要，表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系設(shè)計(jì)過于抽象化，產(chǎn)權(quán)細(xì)分不夠。我國(guó)土地管理法僅規(guī)定了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)兩大類權(quán)利，但集體土地所有權(quán)主體的具體代表不明確，集體土地使用權(quán)的內(nèi)容、取得方式界定不清楚，集體土地幾乎沒有抵押、擔(dān)保等派生的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，其功能的發(fā)揮受到嚴(yán)格限制。二是政策明確規(guī)定長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)，但在實(shí)際操作中沒說明什么人有權(quán)承包土地。所有農(nóng)民都認(rèn)為包括新婚嫁娶的每個(gè)本村人都天然具有分配土地的權(quán)利，導(dǎo)致土地與人口矛盾加劇。三是規(guī)定農(nóng)民承包土地要承擔(dān)義務(wù)，其中向鄉(xiāng)村社會(huì)交納公共開支，但沒有明確提出這部分費(fèi)用屬于地租還是管理費(fèi)用，這一費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)是多少，因此給農(nóng)民造成過重的負(fù)擔(dān)。四是隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，被占用農(nóng)地越來越多，但現(xiàn)行的城市土地政策中明確規(guī)定農(nóng)村集體組織的土地不能直接進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)，只有在政府征用土地后轉(zhuǎn)包給土地開發(fā)商，這樣造成土地增值部分與農(nóng)民無關(guān)，從土地上獲利的不是農(nóng)民，而是中間開發(fā)商。2、土地使用權(quán)商品屬性不明確成為土地流轉(zhuǎn)的體制性障礙。土地權(quán)屬主要是兩個(gè)方面，即土地所有權(quán)和土地使用權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))。相對(duì)于一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)而言，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以構(gòu)成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前尚無法律依據(jù)，表現(xiàn)在：一是土地受讓主體有嚴(yán)格身份限制。目前農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權(quán)無法按照市場(chǎng)方式自由轉(zhuǎn)讓，對(duì)土地資源的合理配置制造了障礙。二是承包經(jīng)營(yíng)人沒有完全自主權(quán)。目前國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格的控制，只允許國(guó)家“依法”征用，不準(zhǔn)在農(nóng)民之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意，既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營(yíng)人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)，這才符合商品屬性。三是土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)。我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，土地收益權(quán)不完整、不清晰，難以形成土地融資市場(chǎng)，抑制了農(nóng)地的價(jià)值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價(jià)值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這就導(dǎo)致承包者不能將土地作為財(cái)產(chǎn)看待，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的收入預(yù)期，土地不能像普通商品一樣在市場(chǎng)流動(dòng)。3、現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度容易造成對(duì)農(nóng)民利益的剝奪。現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度存在五個(gè)方面問題，由于沒有形成規(guī)范的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，很容易產(chǎn)生矛盾糾紛，損害農(nóng)民利益。一是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)鼗鶎诱?quán)的行政推動(dòng)為主，農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)行情不能充分把握，導(dǎo)致他們對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的定價(jià)十分隨意，既沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也沒有統(tǒng)一手續(xù)，造成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的價(jià)格混亂。二是流轉(zhuǎn)管理無序，操作隨意，程序隨便，土地流轉(zhuǎn)中既簽訂了流轉(zhuǎn)合同又經(jīng)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)審查的只是極少數(shù)，大部分的流轉(zhuǎn)只進(jìn)行口頭約定甚至無約定。三是部分地區(qū)土地確權(quán)工作不到位，一旦土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生收益，遺留問題就容易暴露出來，從而產(chǎn)生糾紛。四是土地發(fā)包中存在著種種“暗箱操作”行為。一些地方的集體經(jīng)濟(jì)組織在對(duì)外發(fā)包流轉(zhuǎn)土地的過程中，既沒有按照規(guī)定實(shí)行公開招標(biāo)，也沒有按照規(guī)范的合同樣文簽訂好承包協(xié)議，而是由村干部私下與承租者達(dá)成交易；有的甚至與承租者事先串通搞假招標(biāo)，蒙騙群眾；更有甚者居然雇用帶有黑社會(huì)習(xí)氣的人員，對(duì)其他要求參加招標(biāo)的農(nóng)民進(jìn)行武力威脅，阻止他們參加公開招標(biāo)。五是部分地區(qū)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位極易受到侵害。一些村干部、基層政府以集體享有承包地的所有權(quán)為名，宣稱土地是集體的，任意收回、越權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，諸多復(fù)雜因素綜合導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。我們必須建立多位一體的利益共享機(jī)制和利益保障機(jī)制，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上法制化和規(guī)范化軌道，并且要平衡協(xié)調(diào)各方的利益沖突，通過制度供給矯正利益競(jìng)爭(zhēng)中的不平衡狀態(tài)，保障農(nóng)民的合法利益。1、加快完善相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度化和規(guī)范化。我們必須通過法律對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行合理配置，并且建立公正合理的運(yùn)行程序。實(shí)體法方面，亟須建立專門的法律法規(guī)以及部門規(guī)章，針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則、主體限制、土地類型、流轉(zhuǎn)方式、價(jià)格市場(chǎng)、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任形式等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的約束和規(guī)范，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各方當(dāng)事人能在法律的制度框架內(nèi)規(guī)范行事。程序法方面，各地應(yīng)在有關(guān)法律法規(guī)和政策的指導(dǎo)下，結(jié)合地方實(shí)際，制定切實(shí)可行的操作辦法，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)步驟和程序進(jìn)行規(guī)范，指定專門的部門負(fù)責(zé)受理、審批、審查及備案工作，用于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，所以地方立法可以超前，可以先行制定地方性的條例或辦法，以法規(guī)的形式對(duì)本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。對(duì)暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行。2、建立土地流轉(zhuǎn)增值收益農(nóng)民共享機(jī)制。為確保合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，減少或避免土地流轉(zhuǎn)收益流入少數(shù)人口袋，必須建立或完善由農(nóng)民當(dāng)家做主的土地流轉(zhuǎn)及其收益分配機(jī)制，總的分配原則應(yīng)是初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配稅收參與。首先，要全面開展土地確權(quán)工作，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)。其次，要清晰界定集體與農(nóng)戶土地權(quán)利之間的界限，規(guī)范村集體代表農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的程序，明確村集體在土地流轉(zhuǎn)中的地位和職責(zé)，保障農(nóng)民對(duì)土地的占有、使用、收益等權(quán)利。再次，要依法保障農(nóng)戶的主體地位，土地流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民意愿，是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)方式應(yīng)由農(nóng)民自己決定，任何組織不得以行政手段阻礙或強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，嚴(yán)厲懲處基層干部、村干部越權(quán)流轉(zhuǎn)、私自流轉(zhuǎn)等侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利的行為。最后，流轉(zhuǎn)收益除交納必要的稅收外，也應(yīng)歸農(nóng)民集體所有，并按“公開、公平、公正”和近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益兼顧的原則落實(shí)到每戶和每人。3、建立保障農(nóng)民土地權(quán)益的法律援助和糾紛調(diào)解機(jī)制。法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)采取多種方式，如通過媒體宣傳，散發(fā)書面資料，面對(duì)面的咨詢等，向農(nóng)民免費(fèi)傳播有關(guān)土地權(quán)利的常識(shí)，為農(nóng)民提供免費(fèi)代理服務(wù)等。一是要建立矛盾預(yù)防機(jī)制。妥善解決土地遺留問題，做到先解決問題，再進(jìn)行流轉(zhuǎn)。二是要及時(shí)處理流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，糾正和查處違背農(nóng)民意愿的強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)問題。三是完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)制。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立健全以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度，依法開展農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛仲裁，維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)土地健康流轉(zhuǎn)。4、建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，免除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。其一，擴(kuò)大最低生活保障制度的覆蓋面，為基本生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)民提供保障金，幫助他們度過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度推行的過渡期。資金由地方政府、村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)，各級(jí)政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，增加對(duì)最低生活保障資金的投入，輔之以社會(huì)化幫助的渠道募集資金。其二，建立廣