我國中央和地方財力分配的合意性基于事權(quán)與事責(zé)角度的分析

我國中央和地方財力分配的合意性基于“事權(quán)”與“事責(zé)”角度的分析

一、引言在處理政府間財政關(guān)系問題中，“財權(quán)”、“財力”、“事權(quán)”和“事責(zé)”的分配是處理中央和地方政府集權(quán)和分權(quán)原則的重要體現(xiàn)。由于不同國家繼承了各自的政治、歷史和文化傳統(tǒng)，他們在處理集權(quán)和分權(quán)問題上的哲學(xué)和態(tài)度也是各異的。有的國家是政治上的中央集權(quán)體制，中央政府擁有傳統(tǒng)的家長主義風(fēng)格，他們擔(dān)心如果在財政上給予地方政府過多權(quán)利，會導(dǎo)致各種意想不到的不良結(jié)果。因而，這種類型的國家往往由中央政府掌握較多的財權(quán)和事權(quán)；同時，輔之以較大規(guī)模的中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付，力圖以強(qiáng)有力的手段來貫徹中央政府的政策意圖。有的國家的中央和地方政府則更像“兄弟”而非“母子”關(guān)系，中央政府不對地方政府有過多的干涉，地方政府不對中央政府有過多的依賴。實際上，以上是兩種不同處理問題的風(fēng)格，二者各有利弊，切不可用一種風(fēng)格為標(biāo)準(zhǔn)來對另一種風(fēng)格加以評判。但是，仔細(xì)分析，可以發(fā)現(xiàn)兩種風(fēng)格在處理中央和地方政府關(guān)系的時候，有一個規(guī)律必須遵循，即：“每級政府干多少事，必須有多少錢”，只有這樣才是合意的。干的事多，但是錢少，必定是干的不到位，相反亦然。本文試圖分析我國在“每級政府干多少事，必須有多少錢”這一規(guī)律上的合意性問題。二、對“事權(quán)”和“事責(zé)”概念的區(qū)分“事權(quán)”與“事責(zé)”是一對類似但又有區(qū)別的概念。這一對概念的區(qū)分，將對政府間財政關(guān)系的理順有重要意義。簡單來說，哪級政府擁有該項公共服務(wù)的“事權(quán)”，哪級政府就應(yīng)當(dāng)為該項公共服務(wù)“買單”；若多級政府共同擁有該項公共服務(wù)的“事權(quán)”，則它們應(yīng)當(dāng)共同為該服務(wù)“買單”，并應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)?shù)膭澐指髯浴百I單”的比例。但是，為該項服務(wù)買單，并不意味著就得去親自干這件事，可以付錢讓別人去干這件事。應(yīng)當(dāng)出錢買單的人，擁有該項事務(wù)的“事權(quán)”；真正落實這件事務(wù)的人，擁有該項事務(wù)的“事責(zé)”。譬如：為了實現(xiàn)均等化的目標(biāo)，基礎(chǔ)教育被視為應(yīng)由中央和地方政府共同“買單”，但是，事實上基礎(chǔ)教育這項公共服務(wù)在我國由地方政府“具體落實”。因而，可以定義，“基礎(chǔ)教育”是中央和地方政府共同的“事權(quán)”，但只是地方政府尤其是基層政府的“事責(zé)”。區(qū)分“事權(quán)”和“事責(zé)”概念是有重要意義的。在我國的財政實踐中，上級政府往往讓地方政府做一些本屬于上一級政府“事權(quán)”的事情，但是，沒有給夠資金支持，也就是說沒有為此買單。因而，在某些地方政府財政資源有限的情況下，提供該項公共服務(wù)的質(zhì)量遇到了問題。這就給出了一定的啟示，即：在政府間財政關(guān)系的理順過程中，必須既劃清各級政府的“事權(quán)”，還要劃清各級政府的“事責(zé)”。為了表達(dá)“事權(quán)”和“事責(zé)”的區(qū)別，也有專家將“事權(quán)”表述為“公共服務(wù)職責(zé)”，將“事責(zé)”表述為“支出管理責(zé)任”，“公共服務(wù)職責(zé)”指各級政府承擔(dān)的由本級政府提供的公共服務(wù)供給的職能和責(zé)任。而“支出管理責(zé)任”，指對財政資金支出實行具體使用的管理(倪紅日，2006)。實際上，不僅應(yīng)當(dāng)在支出端區(qū)分“事權(quán)”和“事責(zé)”的概念，還應(yīng)當(dāng)在收入端區(qū)分“財權(quán)”和“財力”的概念。財權(quán)是指與財政收入相關(guān)的一系列權(quán)利，包括稅收和收費開征和取消的權(quán)利(立法權(quán))、征收管理的權(quán)利(征管權(quán))、受益的權(quán)利(受益權(quán))。其中，“立法權(quán)”衡量“自由和自主”的程度，表達(dá)該級政府有沒有進(jìn)行財政收入立法的權(quán)利；“受益權(quán)”衡量“集中”的程度，其表現(xiàn)是形成財政收入在各級政府間的初次分配格局。以我國的增值稅為例，增值稅的征收由國家稅務(wù)局實施，但是，由中央和地方政府共享。因而，增值稅的征管權(quán)歸中央，受益權(quán)由中央和地方政府共同享有，當(dāng)然，該稅的立法權(quán)也歸中央。我國關(guān)于“財權(quán)”的習(xí)慣性表述在不同語境中有不同含義，有時強(qiáng)調(diào)的是受益權(quán)，有時強(qiáng)調(diào)的是立法權(quán)。關(guān)于“財力”的概念，也有不同的理解。為了更好的闡釋“財力”，再提及一對概念，即“初次分配”和“再分配”?？梢远x：經(jīng)過政府間轉(zhuǎn)移支付后形成的各級政府間的財力分配格局叫做“再分配”；而根據(jù)“財權(quán)”中的“受益權(quán)”形成的各級政府間的財力分配格局叫做“初次分配”，初次分配是政府間轉(zhuǎn)移支付前形成的財力分配格局。因而，各級政府擁有的“財力”又分為初次分配的財力和再分配后的財力；或轉(zhuǎn)移支付前的財力和轉(zhuǎn)移支付后的財力。其中，初次分配的財力是根據(jù)財權(quán)中的“受益權(quán)”形成的財力，是轉(zhuǎn)移支付前的財力。我國關(guān)于“財力”的習(xí)慣性表述在不同語境中也有不同含義，有時強(qiáng)調(diào)的是轉(zhuǎn)移支付前的財力，有時強(qiáng)調(diào)的是轉(zhuǎn)移支付后的財力。前面提到的“每級政府干多少事，必須有多少錢”這一規(guī)律，如果用書面的規(guī)范說法來表述的話，就應(yīng)當(dāng)是“每級政府有多少事責(zé)，就應(yīng)有多少轉(zhuǎn)移支付后的財力”；如果“轉(zhuǎn)移支付后的財力”不足以滿足“事責(zé)”，地方政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量就難以保證。另外，再加上一句“每級政府有多少事權(quán)，就應(yīng)有多少轉(zhuǎn)移支付前的財力”。簡稱“兩個匹配”。三、我國“事權(quán)”和“事責(zé)”的劃分過程關(guān)于我國政府間“事權(quán)”和“事責(zé)”的明確劃分，近20年來主要體現(xiàn)在上個世紀(jì)90年代初分稅制改革過程中頒布的相關(guān)文件中。為了理順中央與地方的財政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，國務(wù)院頒布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)［1993］85號)，實行分稅制改革。該文件對“事權(quán)”和“事責(zé)”等問題的表述中，用了兩種表達(dá)方式，分別是“事權(quán)”和“支出責(zé)任”兩種稱呼。實際上，這兩種稱呼均是表達(dá)本文中的“事權(quán)”概念，對于各級政府“事責(zé)”的界定并沒有表達(dá)。另外，諸如“調(diào)整國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控”等說法具體涵蓋哪些方面，也有各種理解。況且，目前我國已經(jīng)實施新的政府收支分類科目，文件中的“行政管理費”和“公檢法支出”的指向如何，也不好掌控了。除了該文件以外，還有其他一些文件對“事權(quán)”和“事責(zé)”等問題進(jìn)行規(guī)范。如《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的通知》(國發(fā)［2005］43號)要求，按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制。全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費。免學(xué)雜費資金由中央和地方按比例分擔(dān)，西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4；東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定。免費提供教科書資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)。補(bǔ)助寄宿生生活費資金由地方承擔(dān)，補(bǔ)助對象、標(biāo)準(zhǔn)及方式由地方人民政府確定。建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制。對中西部地區(qū)，中央根據(jù)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)在校生人數(shù)和校舍生均面積、使用年限、單位造價等因素，分省(區(qū)、市)測定每年校舍維修改造所需資金，由中央和地方按照5∶5比例共同承擔(dān)；對東部地區(qū)，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造所需資金主要由地方自行承擔(dān)，中央根據(jù)其財力狀況以及校舍維修改造成效等情況，給予適當(dāng)獎勵。實際上，該文件就深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革問題在中央和地方政府之間的“事權(quán)”和“事責(zé)”進(jìn)行了劃分。實際上，目前關(guān)于“事權(quán)”和“事責(zé)”問題的劃分不少是通過“一事一議”的方式進(jìn)行的。中央和地方政府之間以及地方政府之間在“事權(quán)”和“事責(zé)”的問題上，“剪不斷，理還亂”，這其中，既有主觀原因，還有很多客觀原因。相對于支出端出現(xiàn)的問題，在收入端，中央和地方政府的劃分相對明確，地方政府之間的收入劃分各省各異，相對復(fù)雜。收入端的規(guī)范主要體現(xiàn)在《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)［1993］85號)、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》(國發(fā)［2001］37號)、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》(國發(fā)［2002］26號)、《國務(wù)院關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的決定》(國發(fā)［2003］24號)和《國務(wù)院關(guān)于完善中央與地方出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制的通知》(國發(fā)［2005］5號)等文件中。四、中美兩國中央和地方財力分配的合意性分析下面來分析上文提及的“兩個匹配”是否實現(xiàn)的問題，尤其是分析“事責(zé)”和“轉(zhuǎn)移支付后財力”的匹配問題，并同時分析了中央政府的財力集中度問題。學(xué)術(shù)界對我國和美國“中央”和“地方”稱呼的理解不同。一般來看，我國的中央政府對應(yīng)于美國的聯(lián)邦政府；我國將省及以下共四級政府統(tǒng)稱地方政府，而美國所稱的地方政府不包含州政府，僅包含縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和特別區(qū)政府。在對比分析中，下文遵循我國的習(xí)慣，最高一級政府稱之為中央政府，對其他級別的政府統(tǒng)稱為地方政府。1.美國轉(zhuǎn)移支付前后的財力分配格局。美國政治體制上是聯(lián)邦制。這使得聯(lián)邦政府、州以及州以下地方政府在財政上相對獨立，而且州及地方政府有許多自主權(quán)。截至2007年，美國政府體系中共有1個聯(lián)邦政府(中央政府)、50個州政府和89476個地方政府。2010年美國聯(lián)邦政府正常收入(Currentreceipts)23852億美元，正常支出(Currentexpenditures)37187億美元。其中，對州和地方政府的補(bǔ)助(Grants－in－aidtostateandlocalgovernments)為5296億美元，占聯(lián)邦政府正常支出的14.24％。①在美國聯(lián)邦政府收入中，稅收收入和社會保險繳款占了大部分。其中，稅收收入12981億美元，社會保險繳款9863億美元。稅收收入中對個人征稅(Personalcurrenttaxes)8746億美元，對企業(yè)所得征稅(Taxesoncorporateincome)3043億美元，對貨物征稅，主要是消費稅(Excisetaxes)和關(guān)稅(Customsduties)，為1066億美元。由此看來，對聯(lián)邦政府來說，除債務(wù)收入外，對正常收入貢獻(xiàn)度最大的依次是對個人的征稅、企業(yè)所得稅和貨物勞務(wù)稅。2010年美國州和地方政府的正常收入為2128l億美元。其中，包含上述聯(lián)邦政府的補(bǔ)助5296億美元。這樣，聯(lián)邦政府補(bǔ)助占州和地方政府正常收入的24.89％。同時，不考慮債務(wù)收入和聯(lián)邦政府對地方的補(bǔ)助，聯(lián)邦政府本級收入與州和地方政府本級收入的比值為60∶40。2010年美國州和地方政府的正常支出為20952億美元。如若將聯(lián)邦政府對州和地方政府的補(bǔ)助算在聯(lián)邦政府正常支出的話，聯(lián)邦政府支出與州和地方政府的支出比例為64∶36。如若將聯(lián)邦政府正常支出中對州和地方政府的補(bǔ)助排除在外的話，聯(lián)邦政府本級支出與州和地方政府的本級支出比例為60∶40。2010年美國州和地方政府的收入21281億美元中，稅收收入為13312億美元。其中，對個人的征稅為2917億美元，對貨物征稅(Taxesonproductionandimports)9519億美元，對公司所得征稅876億美元。由此可見，對州和地方政府來說，貢獻(xiàn)度最大的依次是對貨物征稅、對個人的征稅和對公司所得征稅。2.我國轉(zhuǎn)移支付前后的財力分配格局。新中國成立60年來，我國財政體制改革大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段是1980年以前，高度集中的管理體制是這一時期的主要特征。在這種背景下進(jìn)行的財政體制改革，主要是周期性地對財權(quán)進(jìn)行下劃和上收。第二階段是1980～1993年，放權(quán)讓利是這一時期經(jīng)濟(jì)和財政體制改革的主線。為了突破傳統(tǒng)的高度集中型財政體制，國家財政先后通過實行多種分成體制、“分灶吃飯”以及財政承包制等形式，進(jìn)行了不懈的探索。第三階段為1994年以后，通過改革推進(jìn)財稅制度創(chuàng)新，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的規(guī)范化財政體制的階段。新中國成立以來的歷次財政體制改革，既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了不同程度的影響。尤其是1994年以來進(jìn)行的分稅制財政體制改革，初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財稅體制基本框架，對推進(jìn)整個經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展起到了積極的作用。經(jīng)過分稅制的建立和完善，我國中央財政收入占比大大提高。但是，經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付之后，中央實際支出比例與分稅制前基本相近。目前來看，中央和地方財政的收入比例大概各占一半。但是，經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付后，中央和地方財政支出的比例大概是20∶80(2009年數(shù)據(jù))。3.中美兩國中央和地方財力分配的合意性分析。在中美兩國數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，可以將二者之間的分配格局加以對比。轉(zhuǎn)移支付之前的格局可以稱之為依據(jù)財權(quán)進(jìn)行的初次分配，轉(zhuǎn)移支付后的格局可以稱之為再分配后的財力分配格局。以2009年為例，轉(zhuǎn)移支付前我國中央財政收入和地方財政收入的比重大概為50∶50，轉(zhuǎn)移支付后，這一比重變?yōu)?0∶80。事實上，這一比重?zé)o論在轉(zhuǎn)移支付前后都比美國要低。美國2010年轉(zhuǎn)移支付前后，聯(lián)邦與州和地方政府財力的比重均為60∶40左右(還需考慮到債務(wù)收入形成的支出)。由此，可以初步得出結(jié)論：和分權(quán)制的美國相比，作為中央集權(quán)制的我國，無論依據(jù)財權(quán)進(jìn)行的初次分配，還是最終的財力分配，我國的財力分配都不如美國更為集中。結(jié)論看似相悖：集權(quán)國家的財力分配不如分權(quán)制國家更集中。這里需從理論上澄清幾個問題：第一，分權(quán)和集權(quán)主要是指在政治上和財政上的自主能力，地方政府政治上和財政上自主能力的提高，并不完全意味著財力分配的比例一定要提高，二者不是同一個問題。第二，集權(quán)制國家的中央政府也可以通過將“事責(zé)”下放的方式，讓地方政府來履行“事責(zé)”。上述結(jié)論是一個實證性的問題，只是表達(dá)了轉(zhuǎn)移支付前后的財力分配格局，其并未表達(dá)到底這種分配格局是否合意。還是回到文章剛開始所闡述的規(guī)律：“每級政府干多少事，必須有多少錢”，用這一規(guī)律來評判格局的合意性。實際上，用這一規(guī)律來進(jìn)行評判合意性的時候，仍然存在很多困難。首先應(yīng)根據(jù)“每級政府所干的事”評估其“應(yīng)該花的錢”，然后再給予其“應(yīng)該有的錢”。但是，如何才能精確的測算出“每級政府所干的事”和“應(yīng)該花的錢”之間一一對應(yīng)的關(guān)系呢？這是非常困難的事情。通過筆者在與部分地方政府財政官員的訪談中，可以發(fā)現(xiàn)很多人均持有以下四種觀點：第一，認(rèn)為分稅制之后，中央政府集中的過多。第二，認(rèn)為中央對地方政府轉(zhuǎn)移支付的分配不均。第三，認(rèn)為很多中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付從申請、審批、使用和事后審計方面存在管理效率不高的現(xiàn)象。第四，認(rèn)為目前地方擁有的財力遠(yuǎn)不能滿足提供基本公共服務(wù)之需。然而，從我國中央政府角度看：轉(zhuǎn)移支付后，中央政府擁有的財力只達(dá)到20％，已經(jīng)不能再繼續(xù)減少中央財力了。實際上，用“每級政府干多少事，必須有多少錢”來進(jìn)行評判我國的財力分配格局依舊是非常困難的。可以預(yù)見的是：大多數(shù)地方政府(即便是不少富余的東部地區(qū))依舊是錢不夠花，而中央政府必定是有一定的財政資金進(jìn)行均等化的分配。五、主要結(jié)論通過上文的分析，可以得出以下結(jié)論：一是，政府間財政關(guān)系的理順，必須力圖使“轉(zhuǎn)移支付后的財力和事責(zé)”相匹配，而“財權(quán)(形成‘轉(zhuǎn)移支付前的財力