關(guān)于監(jiān)察留置措施的調(diào)查

關(guān)于監(jiān)察留置措施的調(diào)查監(jiān)察留置措施是國(guó)家監(jiān)察體制改革提出的一項(xiàng)制度創(chuàng)設(shè)，對(duì)監(jiān)察委反腐職能的實(shí)現(xiàn)具有重要意義，該制度很大程度上也是監(jiān)察改革的合法性擔(dān)當(dāng)。留置措施是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的公職人員實(shí)施的期限較長(zhǎng)且可折抵刑期的監(jiān)察措施。留置的適用首先需從憲法層面確保其法律正當(dāng)性，其次要以法律明確適用對(duì)象、適用條件、適用期限、實(shí)施地點(diǎn)等。留置實(shí)施程序關(guān)涉程序合法、程序正義?；诖?，留置的實(shí)施要特別注重人權(quán)保障，保障被留置人員的人身權(quán)、救濟(jì)權(quán)以及被留置人員家屬知情權(quán)。尤其要保障的是獲得救助權(quán)，自被第一次采取留置措施之日起，被留置人員及其近親屬應(yīng)當(dāng)有權(quán)委托律師幫助，充分保障律師會(huì)見(jiàn)通信、調(diào)查取證、保密、申訴、控告等權(quán)利。筆者在涪陵區(qū)監(jiān)察留置管理支隊(duì)實(shí)習(xí)工作，對(duì)監(jiān)察留置管理中的情況進(jìn)行分析，探究其中存在的問(wèn)題，最后提出相應(yīng)的解決策略。一、我國(guó)監(jiān)察留置的基本情況監(jiān)察體制改革之前，紀(jì)委使用的“兩規(guī)”措施存在諸多的問(wèn)題:首先，“兩規(guī)”是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)采取的調(diào)查措施，是針對(duì)涉嫌違紀(jì)的黨員采取的黨內(nèi)紀(jì)律措施，但是實(shí)踐中為了盡快調(diào)查腐敗案件，即使不具備黨員身份但是涉嫌行賄等腐敗犯罪的嫌疑人也會(huì)被采取“兩規(guī)”措施，這就造成“兩規(guī)”措施的適用對(duì)象超越了規(guī)定的界限。其次，要求相關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明，實(shí)際上就是限制了人身自由，更何況這種限制通常會(huì)持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，淪為變相羈押。我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定，對(duì)限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定和通過(guò)的法律進(jìn)行規(guī)定，而紀(jì)委采取“兩規(guī)”措施的依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)，不是由全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律，因而“兩規(guī)”措施是缺乏法律依據(jù)的。此外，由于紀(jì)委“兩規(guī)”規(guī)定比較粗糙，沒(méi)有設(shè)置嚴(yán)格的程序，對(duì)“兩規(guī)”運(yùn)用又缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，在實(shí)際使用中紀(jì)委的裁量權(quán)很大，這造成了被“兩規(guī)”人員的權(quán)利難以得到有效保障，對(duì)于這些不規(guī)范的調(diào)查行為，甚至是侵犯公民基本權(quán)利的行為又缺少有效的救濟(jì)機(jī)制。此次監(jiān)察體制改革用新創(chuàng)設(shè)的留置①取代“兩規(guī)”“兩指”是將原先紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)限制人身自由的權(quán)力納入法治軌道。有學(xué)者指出，用留置取代“兩規(guī)”“兩指”“符合《立法法》的要求，是用法治思維和法治方式懲治腐敗的重要舉措，也是法治文明和法治精神的體現(xiàn)。二、監(jiān)察留置的問(wèn)題分析（一）批準(zhǔn)程序問(wèn)題對(duì)于誰(shuí)提請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)集體研究留置，監(jiān)察法中沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)此可以參照《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》，如果承辦部門認(rèn)為有案件或事項(xiàng)需要提請(qǐng)檢察委員會(huì)審議，需要先由承辦的檢察官提出辦理的意見(jiàn)，由承辦部門的主要負(fù)責(zé)人簽署明確的意見(jiàn)，再交由分管的檢察長(zhǎng)審核之后報(bào)檢察長(zhǎng)決定。①監(jiān)察委員會(huì)提請(qǐng)留置可以采取這個(gè)模式，即由承辦人提出意見(jiàn)、部門負(fù)責(zé)人簽署、分管領(lǐng)導(dǎo)決定提交監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)研究決定的流程。關(guān)于提請(qǐng)時(shí)需要的證據(jù)材料，根據(jù)監(jiān)察法對(duì)于留置條件的規(guī)定，提請(qǐng)材料應(yīng)當(dāng)明確對(duì)被調(diào)查人采取留置措施是符合哪一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并提供相應(yīng)的材料，以證明該人符合監(jiān)察法中的留置條件，例如需要證明被調(diào)查人存在逃跑、自殺、串供、毀滅證據(jù)等妨礙調(diào)查的行為。（二）場(chǎng)所期限問(wèn)題國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)職務(wù)犯罪案件的偵查工作，如果認(rèn)為犯罪嫌疑人需要采取逮捕措施的，由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查批捕的部門進(jìn)行審查，批準(zhǔn)后交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，被逮捕的犯罪嫌疑人統(tǒng)一關(guān)押在看守所。原先紀(jì)委在違紀(jì)案件中采取“兩規(guī)”措施則通常關(guān)押在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案場(chǎng)所。監(jiān)察體制改革后，在當(dāng)前實(shí)際運(yùn)作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要將采取留置措施的被調(diào)查人關(guān)押在看守所或原先紀(jì)委的“兩規(guī)”場(chǎng)所中。察機(jī)關(guān)采取留置措施后，被調(diào)查人應(yīng)當(dāng)關(guān)押在看守所，因?yàn)榭词厮?jīng)過(guò)長(zhǎng)期的建設(shè)和完善已經(jīng)擁有了較為齊全的設(shè)施設(shè)備和規(guī)章制度，將被調(diào)查人留置在看守所更有利于保障其人身安全，防止意外事件的發(fā)生。同時(shí)，將看守所定為留置場(chǎng)所也可以減少監(jiān)察機(jī)關(guān)投入看守工作的成本和由此帶來(lái)的責(zé)任和壓力。在特殊情況下，出于方便監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的考慮，特別是留置的初期也可以將職務(wù)犯罪案件主要被調(diào)查人留置在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案場(chǎng)所，與該案相關(guān)的其他人員，特別是監(jiān)察對(duì)象以外的人，如涉嫌行賄犯罪或共同職務(wù)犯罪的涉案人員應(yīng)當(dāng)關(guān)押在看守所。（三）被留置人的權(quán)利保障問(wèn)題關(guān)于留置之后通知單位和家屬的形式和內(nèi)容，《監(jiān)察法》第44條第1款規(guī)定:“對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。有礙調(diào)查的情形消失后，應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人員所在單位和家屬。”此法條沒(méi)有主語(yǔ)，按照上下文理解應(yīng)當(dāng)是由決定留置的監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)辦案人員通知家屬和單位;該條也沒(méi)有說(shuō)明通知的形式，鑒于留置是牽涉到人身自由的重大事項(xiàng)，宜用書面通知;最關(guān)鍵的是通知的內(nèi)容，在通知單位和家屬被調(diào)查人被留置的時(shí)候，是否應(yīng)當(dāng)告知其涉嫌的違法犯罪行為。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)告知被留置人所在單位和家屬其所涉嫌的違法犯罪行為，還應(yīng)當(dāng)說(shuō)明該人被關(guān)押的地點(diǎn)。另外，可能有些職務(wù)犯罪的被調(diào)查人年齡較大，或身患疾病，有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)詢問(wèn)家屬是否需要為被調(diào)查人提供必要的藥品和其他生活必需品。此外，筆者建議:留置期間經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)同意，被調(diào)查人家屬和單位相關(guān)人員可以探視，這樣可以起到協(xié)助調(diào)查的作用，也可以教育感化被調(diào)查人，促使其配合調(diào)查。三、留置措施的監(jiān)督與制約分析（一）內(nèi)部監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)督是監(jiān)察系統(tǒng)的自我監(jiān)督。《監(jiān)察法(草案)》擬規(guī)定在各監(jiān)察委內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以監(jiān)督監(jiān)察人員履職和守法情況?！侗O(jiān)察法(草案)》還規(guī)定了留置措施的審批、備案程序、調(diào)查活動(dòng)全程錄音錄像留存?zhèn)洳槌绦虻葯C(jī)制以實(shí)現(xiàn)留置措施的內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督由于立場(chǎng)不夠中立、公開程度有限而公信力不足，因而必須引入外部監(jiān)督力量。內(nèi)外監(jiān)督協(xié)同合力才能充分彰顯監(jiān)督的獨(dú)立價(jià)值。（二）外部監(jiān)督外部監(jiān)督可以遵循以權(quán)力制衡權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力的邏輯形式設(shè)計(jì)。外部監(jiān)督主要是對(duì)監(jiān)察活動(dòng)的宏觀監(jiān)督，涵蓋監(jiān)察活動(dòng)全過(guò)程，當(dāng)然也包括留置的實(shí)施，具體可以分為黨的監(jiān)督、人大及常委的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。比如社會(huì)監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督可以分為媒體、社會(huì)輿論和公民的監(jiān)督。在網(wǎng)絡(luò)深度普及的自媒體時(shí)代，社會(huì)監(jiān)督是民主社會(huì)最普遍也最重要的一種監(jiān)督形式。公民的監(jiān)督方式主要表現(xiàn)為《憲法》中公民基本權(quán)利的行使，主要有選舉權(quán)與被選舉權(quán)、言論出版自由、結(jié)社自由、提出批評(píng)和建議權(quán)、申訴、控告或者檢舉等權(quán)利。公民行使基本權(quán)利即為對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約，當(dāng)公民都積極充分行使該權(quán)利時(shí)，社會(huì)就有如配備了監(jiān)控器，使權(quán)力濫用、越權(quán)行為無(wú)處遁形。國(guó)家應(yīng)