從村民自治談老百姓的環(huán)境保護(hù)權(quán)

從村民自治談老百姓的環(huán)境保護(hù)權(quán)高利紅（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所）2008.2.27.成都第一頁(yè)，共四十頁(yè)。一、權(quán)力和權(quán)利1、權(quán)力指的是“國(guó)家權(quán)力”

權(quán)力的直接內(nèi)容是公共利益有關(guān)權(quán)力的法律關(guān)系是一種隸屬性的“支配一服從”關(guān)系權(quán)利是法律所承認(rèn)的個(gè)體利益；法律關(guān)系則是一種平等的“權(quán)利一義務(wù)”關(guān)系。權(quán)力一般指的是在某種社會(huì)關(guān)系中，一方社會(huì)主體促使另一方社會(huì)主體服從前者意志的力量。第二頁(yè)，共四十頁(yè)。

權(quán)力的表現(xiàn)方式:

自我發(fā)展的行動(dòng)權(quán)(Powertoact)束縛權(quán)力對(duì)象的控制權(quán)(powertoover)。行動(dòng)權(quán)與控制權(quán)表現(xiàn)為同一權(quán)力的兩個(gè)方面：權(quán)力主體總是通過(guò)有效地制約權(quán)力對(duì)象的選擇自由來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的意志。第三頁(yè)，共四十頁(yè)。2、權(quán)利指的是一般民眾的權(quán)利

在中國(guó)現(xiàn)行憲法中對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用了“職權(quán)”一詞對(duì)地方國(guó)家機(jī)關(guān)使用了“權(quán)限”一詞對(duì)公民則使用了“權(quán)利”一詞第四頁(yè)，共四十頁(yè)。3、權(quán)力與權(quán)利的區(qū)別

（1）權(quán)利一詞通常與個(gè)人利益相聯(lián)系，但權(quán)力或職權(quán)一詞只能代表家或集體利益，決不意味著行使職權(quán)者的任何個(gè)人益；（2）權(quán)利可以放棄，而權(quán)力或職權(quán)卻不能放棄。享有權(quán)力的法律關(guān)系主體如果放棄權(quán)力，就會(huì)構(gòu)成失職或違法；第五頁(yè)，共四十頁(yè)。（3）職權(quán)、權(quán)力是與國(guó)家強(qiáng)制力密切聯(lián)系的，公民權(quán)利遭到侵犯時(shí)，一般只能要求國(guó)家機(jī)關(guān)予以保護(hù)，而不能由公民自己強(qiáng)制實(shí)施；（4）權(quán)利關(guān)系需要國(guó)家作為第三者予以確認(rèn)和保護(hù)，而權(quán)力關(guān)系則無(wú)需第三者的人。第六頁(yè)，共四十頁(yè)。引申：政府權(quán)力法定原則

政府權(quán)力法定原則是指根據(jù)干預(yù)權(quán)力的性質(zhì)和特征，一切干預(yù)權(quán)力都應(yīng)當(dāng)是法定的，它來(lái)源于法律，受法律的限制，越權(quán)無(wú)效第七頁(yè)，共四十頁(yè)。三層基本意思：（1）權(quán)力來(lái)源法定，政府的一切權(quán)力來(lái)源于憲法和法律的授權(quán)，“無(wú)法律就無(wú)行政”，政府不得通過(guò)經(jīng)濟(jì)或者行政法規(guī)、規(guī)章和文件為自己或下屬機(jī)關(guān)設(shè)定法律沒(méi)有授予的權(quán)力第八頁(yè)，共四十頁(yè)。（2）依法干預(yù)

政府必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)按照法定的程序行使權(quán)力，不得濫用權(quán)力，不得在法律沒(méi)有規(guī)定的情況下使公民負(fù)擔(dān)義務(wù)或者侵害其權(quán)利，也不得在法律沒(méi)有規(guī)定的情況下免除特定人的法律義務(wù)第九頁(yè)，共四十頁(yè)。（3）越權(quán)無(wú)效

政府超越法律的授權(quán)行使的權(quán)力無(wú)效，因越權(quán)行為造成相對(duì)人權(quán)利損害的，政府要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，包括行政賠償責(zé)任。第十頁(yè)，共四十頁(yè)。二、行政權(quán)與村民自治權(quán)性質(zhì)不同，自治權(quán)不能代替行政權(quán)第十一頁(yè)，共四十頁(yè)。1、國(guó)家與社會(huì)不同

社會(huì)是在一定范圍內(nèi)的個(gè)人及其他們之間構(gòu)成的各種聯(lián)系的總和。社會(huì)相對(duì)于國(guó)家而言，是人類(lèi)存在的一種自然狀態(tài)。它強(qiáng)調(diào)的是一定范圍的成員相互聯(lián)系的自發(fā)自愿性、相互依賴性和文化上的同源性。在現(xiàn)代社會(huì)民主化的進(jìn)程中，隨著社會(huì)成員民主意識(shí)的提高，社會(huì)民主管理手段的增加，國(guó)家確實(shí)可以在社會(huì)生活的某些方面留出一定的空間，由社會(huì)成員自己管理自己。第十二頁(yè)，共四十頁(yè)。國(guó)家行政權(quán)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照憲法和法律，對(duì)國(guó)家公共事務(wù)進(jìn)行行政管理的權(quán)力。行政權(quán)的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。國(guó)家行政權(quán)，是組織和管理國(guó)家事務(wù)的資格和能力，包括行政立法權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、說(shuō)服、教育、協(xié)調(diào)、指揮、命令等權(quán)力。

2、村民自治是國(guó)家治理分權(quán)的結(jié)果，但分權(quán)就要分清楚第十三頁(yè)，共四十頁(yè)。國(guó)家行政權(quán)的基本特征（1）這種權(quán)力行使的主體必須是依法設(shè)立的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或受其委托、派出的機(jī)關(guān)；（2）這種權(quán)力的行使具有強(qiáng)制性的特征；（3）這種權(quán)力行使的范圍，是國(guó)家的公共事務(wù)。

第十四頁(yè)，共四十頁(yè)。村民自治權(quán)是通過(guò)一定形式組織起來(lái)的區(qū)域性群眾組織依據(jù)國(guó)家立法對(duì)一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力。這種權(quán)力來(lái)源于國(guó)家的授權(quán)，是國(guó)家通過(guò)立法，將一些可以由群眾自己辦好的事情交由群眾自己去辦理。這些事務(wù)不需要國(guó)家強(qiáng)制力的介入，它可以通過(guò)群眾性的公共契約解決。第十五頁(yè)，共四十頁(yè)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，村民自治屬于一種基層群眾性自治。第八條：“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。”第十六頁(yè)，共四十頁(yè)。

村民自治屬于社會(huì)自治，而不是地方自治，不存在和中央、各級(jí)政府的分權(quán)。雖然村民自治是以一定的地域和人口為范圍的，即行政村所屬的地域和人員范圍，但村民自治并不能超越國(guó)家的法律和地方法規(guī)、規(guī)章等，其自治的范圍僅局限于村內(nèi)的公益事業(yè)和公共利益第十七頁(yè)，共四十頁(yè)。村民自治權(quán)具有以下特征：村民自治權(quán)的主體，是一定區(qū)域范圍內(nèi)的村民。村民自治權(quán)的行使依靠的是群眾的自覺(jué)性、公眾的輿論，權(quán)力行使的手段主要是說(shuō)服教育，不是強(qiáng)制手段村民自治權(quán)的行使范圍是一定區(qū)域的公共事務(wù)。所以：

第十八頁(yè)，共四十頁(yè)。村民自治是權(quán)利自治而非權(quán)力自治

村民自治屬于社會(huì)自治，以自治主體個(gè)人的權(quán)利為基礎(chǔ)地方自治，存在地方和中央的分權(quán)，自治機(jī)關(guān)行使的都是國(guó)家權(quán)力，所以地方自治是權(quán)力自治第十九頁(yè)，共四十頁(yè)。

三、環(huán)境保護(hù)在很大程度上屬于政務(wù)，其組織實(shí)施要依賴行政權(quán)，村民自治權(quán)的行使空間有限第二十頁(yè)，共四十頁(yè)。村務(wù)

村務(wù)是一村范圍之內(nèi)關(guān)系村民共同利益的事務(wù)。

村務(wù)的內(nèi)容由其性質(zhì)所決定，即村民認(rèn)為必須共同管理的事務(wù)即是村務(wù)，這與一定村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、村民民主意識(shí)、自治能力相聯(lián)系。第二十一頁(yè)，共四十頁(yè)。村務(wù)與政務(wù)的區(qū)別性質(zhì)不同內(nèi)容不同第二十二頁(yè)，共四十頁(yè)。性質(zhì)不同

政務(wù)體現(xiàn)政府的意志村務(wù)則是涉及本村村民利益的事務(wù)

第二十三頁(yè)，共四十頁(yè)。內(nèi)容不同政務(wù)主要包括計(jì)劃生育、服兵役、收繳稅款、公安司法、民政事務(wù)、文化教育村務(wù)主要包括本村范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃社會(huì)公共秩序、社區(qū)文化教育、村規(guī)民約及相關(guān)制度的建立等。第二十四頁(yè)，共四十頁(yè)。理論上應(yīng)該劃分政務(wù)與村務(wù)的實(shí)施主體，實(shí)際上現(xiàn)在都是村委會(huì)

注意：實(shí)施的手段、實(shí)施的程序、實(shí)施的法律后果及法律救濟(jì)也應(yīng)不同。第二十五頁(yè)，共四十頁(yè)。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法基本上是以城市為中心的，很少考慮農(nóng)村地區(qū)的情況，所以在社會(huì)分權(quán)的層面上，留給自治權(quán)運(yùn)作的空間很小。我國(guó)的村民自治屬于社會(huì)自治性質(zhì)，不同于西方一些國(guó)家的地方自治，不能簡(jiǎn)單套用他們的制度。以社區(qū)共管為例，社區(qū)想要行使的管理權(quán)基本上都屬于國(guó)家的行政權(quán)，因此這樣的實(shí)驗(yàn)非常脆弱。第二十六頁(yè)，共四十頁(yè)。我國(guó)的村民自治是歷史背景非常復(fù)雜，經(jīng)歷了清末民國(guó)實(shí)行的政權(quán)下鄉(xiāng)——改革開(kāi)放前的政黨下鄉(xiāng)——改革開(kāi)放后的民主下鄉(xiāng)三個(gè)階段。村民自治是政治民主的需要，但就有關(guān)調(diào)研來(lái)開(kāi)，村民對(duì)于村民自治更多的期待是經(jīng)濟(jì)利益而不是政治利益，對(duì)于政治的權(quán)利的行使比較淡漠。第二十七頁(yè)，共四十頁(yè)。四、村民自治組織在環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)利第二十八頁(yè)，共四十頁(yè)。1、村環(huán)境保護(hù)方面村規(guī)民約的制定權(quán)2、環(huán)境事務(wù)處理權(quán)3、調(diào)解和監(jiān)督權(quán)4、起訴和應(yīng)訴權(quán)5、處罰6、環(huán)境協(xié)調(diào)權(quán)7、批評(píng)教育權(quán)8、接受監(jiān)督第二十九頁(yè)，共四十頁(yè)。

五、應(yīng)充分利用民族自治地方的立法權(quán)限，提升地方環(huán)境保護(hù)方面的應(yīng)對(duì)能力

第三十頁(yè)，共四十頁(yè)。民族地區(qū)的自治權(quán)

是指民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》以及其他法律授予和規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逭巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，自主地管理本地方、本民族內(nèi)部事務(wù)的一種特定的民族權(quán)利和國(guó)家權(quán)力。民族自治權(quán)本身還包含著根據(jù)民族自身的特殊人文背景，對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)、命令的變通執(zhí)行權(quán)。第三十一頁(yè)，共四十頁(yè)。自治區(qū)自治法規(guī)的各種形式，如自治條例、單行條例、變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定，在內(nèi)容上都必然包含著對(duì)國(guó)家法律的一定變通或者補(bǔ)充，性質(zhì)上都屬于民族自治地方享有“變通權(quán)”的范疇第三十二頁(yè)，共四十頁(yè)。

我國(guó)法律對(duì)于這種變通權(quán)提供了法律保障

我國(guó)憲法《憲法》第116條：民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。第三十三頁(yè)，共四十頁(yè)。《民族區(qū)域自治法》19條：有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。20條：上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。第三十四頁(yè)，共四十頁(yè)?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》第66條第2款：自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。第81條規(guī)定：自治條例和單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。第三十五頁(yè)，共四十頁(yè)?！渡址ā返谒氖藯l：民族自治地方不能全部適用本法規(guī)定的，自治機(jī)關(guān)可以根據(jù)本法的原則，結(jié)合民族自治地方的特點(diǎn)，制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定，依照法定程序報(bào)省、自治區(qū)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)施行。

第三十六頁(yè)，共四十頁(yè)。

遺憾的是，地方在運(yùn)用這些權(quán)力方面不積極。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，地方的自治立法積極性不高，自治立法的數(shù)量不多，第二，自治立法與國(guó)家法大量重復(fù)，變通權(quán)沒(méi)有得到有效使用。

第三十七頁(yè)，共四十頁(yè)。一個(gè)便捷的路徑民族自治立法想要在環(huán)境保護(hù)方面讓地方發(fā)揮更大的作用，國(guó)家法律更適合具體的地域情況，以民族自治立法作為路徑是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。第三十八頁(yè)，共四十頁(yè)。謝謝您的傾聽(tīng)！第三十九頁(yè)，共四十頁(yè)。內(nèi)容總結(jié)從村民自治談老百姓的環(huán)境保護(hù)權(quán)。自我發(fā)展的行動(dòng)權(quán)(Powertoact)。行動(dòng)權(quán)與控制權(quán)表現(xiàn)為同一權(quán)力的兩個(gè)方面：權(quán)力主體總是通過(guò)有效地制約權(quán)力對(duì)象的選擇自由來(lái)實(shí)現(xiàn)自