談中小學課后服務政策執(zhí)行問題研究

談中小學課后服務政策執(zhí)行問題研究摘要：《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》是國家試圖解決“三點半難題”，促進中小學生健康成長的一項政策設計。該政策涉及公民、中央政府、地方政府、學校、教師多層委托關系，由于家長、學校、政府的目標函數不一致，學校和教師激勵不足，政府與學校、學校與教師信息不對稱，在政策執(zhí)行過程中存在逆向選擇與道德風險等委托問題。為此，需要加強價值引導，形成課后服務價值共識；完善課后服務制度體系及具體實施辦法；建立國家課后服務質量評價標準，推進多元主體進行評價；保障課后服務資金投入的穩(wěn)定來源并建立有效的激勵機制。20世紀90年代以來，學生減負呼聲越來越高。教育行政部門為了避免學校通過課后活動時間開展文化課程補課從而導致學生課業(yè)負擔加重，有針對性地對學生在校時間進行了規(guī)定，從而全國各地相繼采取三點半放學舉措。但始料不及，“三點半問題”隨之產生。為應對家長之需，部分義務教育學校開設晚托班，以“課外補習”“補習班”等為主題承擔看管與監(jiān)護責任，這被視為早期課后服務的雛形[1]。課后教育服務應家長托管需求與市場供求而生，主要可劃分為市場化課后服務（私立輔導機構、一對一家教輔導）、社會組織開展公益化課后服務和公立學校開展的課后服務[2]。課后教育服務市場的迅速發(fā)展引發(fā)課后教育服務機構的資質鑒定、準入、服務質量、服務價格等理論問題和治理問題。為穩(wěn)定教育秩序，課后服務治理首先在教育系統(tǒng)內部展開。為避免學校通過課后服務收取學生家長費用，造成額外教育收費現象，《關于2014年規(guī)范教育收費治理教育亂收費工作的實施意見》規(guī)定學校不得收取課后看護費[3]，因此部分城市中小學校開始停止舉辦校內課后服務，從而進一步促進了校外課后服務機構的野蠻生長，但市場化的校外課后服務機構良莠不齊，往往缺乏相應資質，政府雖然從市場經營和管理角度對其服務條件制定了規(guī)范性要求，但治理效果欠佳，校外培訓機構仍然呈現野蠻生長之勢。課后服務的多元市場化供給并沒有有效地分擔政府公共教育服務的供給責任，反而因資本的介入和過度的教育焦慮給中小學生帶來過重的學業(yè)負擔，在一定程度上損害了中小學生的身心健康[4]。為強化政府課后服務的公共責任，《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）規(guī)定學校應主動承擔課后服務責任[5]。這是國家首次以官方文件的形式明確指出中小學生課后服務的公益性本質的政策。隨后，各省市教育行政部門相繼制定政策文件并探索開展課后服務[6]。2021年教育部更是明確要求各省市實現義務教育學校全覆蓋，并主張推行“5+2”模式[7]。《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱《雙減意見》），從教育系統(tǒng)內部和外部協(xié)同治理角度明確要求提高課后服務質量從而滿足學生多樣化發(fā)展需求[8]，這是最嚴厲的減負政策。如何使“雙減”政策快速落地，各地在課后服務方面紛紛出臺了各種政策，但課后服務政策的執(zhí)行效果并不理想，甚至出現政策失真、政策梗阻等制度困境。如何擺脫這些困境，亟需理論創(chuàng)新。本文試圖借鑒委托理論，揭示其內含的問題及其原因，提出針對性的優(yōu)化策略，從而促進中小學課后服務政策的有效執(zhí)行。一、中小學課后服務政策執(zhí)行的委托關系分析1.中小學課后服務政策執(zhí)行具有委托特征委托是指在非對稱信息博弈基礎上[9]，委托人將部分決策權授予人，人為實現委托人利益而從事某些活動的契約關系[10]。其基本假設是：“經濟人”；目標不一致；信息不對稱[11]。中小學課后服務政策的執(zhí)行過程包含典型的委托關系問題[12]。從主體角度看，為了解決中小學生“三點半難題”，滿足學生個性化發(fā)展和促進教育公平，由教育部制定的政策文件對中小學開展課后服務提出了目標和宗旨，并將政策下發(fā)給教育行政部門，各級教育行政部門根據當地實際情況制定符合本地區(qū)的中小學生課后服務政策具體實施方案。從政策執(zhí)行過程角度來看，政策制定者和政策執(zhí)行者都具有追求自身利益最大化的傾向，他們之間在課后服務政策執(zhí)行目標上存在利益沖突[13]；同時課后服務政策制定者、執(zhí)行者和生產者之間信息不對稱為政策執(zhí)行主體選擇性執(zhí)行課后服務政策創(chuàng)造了條件?？梢姡行W生課后服務政策執(zhí)行與委托理論的研究假設契合，因而可以運用該理論對中小學課后服務政策執(zhí)行過程進行剖析。2.中小學課后服務政策執(zhí)行中存在多層委托關系中小學課后服務政策執(zhí)行存在多層委托關系，主要包含以下幾層關系。（1）公民與中央政府間的委托關系。以家長為代表的公民作為初始委托人將“三點半難題”委托給政府，為了回應人民群眾特別是城市雙職工家庭對安全、優(yōu)質公共課后服務的強烈社會訴求，教育部了《指導意見》，從開展渠道、內容形式、安全保障、經費來源等方面對開展中小學生課后服務工作提出了綱領性要求[14]。這可以看做政策制定主體作為人的履職行為。（2）中央政府和地方政府及其各級教育行政部門間的委托關系。中央政府把中小學課后服務政策執(zhí)行委托給地方政府及其各級教育行政部門，由各省市根據中小學生課后服務政策宗旨制定地方具體實施方案[15]。例如，教育部頒布《指導意見》后，天津、北京、廣東、江蘇等省市相繼頒布課后服務具體實施方案[16]。（3）地方政府及其各級教育行政部門與學校間的委托關系。地方政府及其各級教育行政部門將開展中小學課后服務的工作委托給學校，各省市中小學課后服務實施方案從時間、內容、原則對學校需要承擔的具體任務進行了規(guī)定[17]。學校應按照地方教育行政部門的要求組織教師、整合各種資源和渠道開發(fā)設計課后服務。（4）學校與教師之間的委托關系。教師是中小學開展課后服務的核心人員，學校會根據實施方案的要求設計開發(fā)自己學校的課后服務實施細則，然后組織教師開展課后服務。教師作為最終人要履行增強服務價值觀[18]、提升教學能力、提高個人素養(yǎng)、培養(yǎng)學生品質、組織開發(fā)活動等多項任務，成為課后服務政策的最后執(zhí)行者。綜上所述，我國中小學課后服務政策執(zhí)行過程中包含公民—中央政府—地方政府及其各級教育行政部門—中小學?！處煟òㄐ冉處熀托Ｍ馀嘤枡C構教師）多層委托關系[19]。二、中小學課后服務政策執(zhí)行中的委托問題分析中小學課后服務政策執(zhí)行過程中，政策制定部門希望各級教育行政部門按照政策目標開展課后服務，但是很難對全國各級教育行政部門政策執(zhí)行過程進行全過程監(jiān)督的前提下，人在政策執(zhí)行過程中會從自身利益出發(fā)執(zhí)行政策而忽略委托人的利益[20]，從而產生逆向選擇與道德風險問題。1.逆向選擇問題逆向選擇即人利用事前信息的非對稱性做出對委托人不利的行為，從而出現“劣貨驅逐良貨”的“檸檬市場”現象，使得整個市場運作失靈[21]。政策執(zhí)行過程是政策制定主體與政策執(zhí)行主體間的交易行為[22]。中小學課后服務政策強制性屬性促使各政策執(zhí)行主體無法拒絕或公然抵制該政策落實，但執(zhí)行中小學課后服務政策需要承擔學生安全隱患、開展個性化的課后服務內容帶來的成本增高等問題。在激勵和支持制度保障不完善的情況下，虛假執(zhí)行可能成為他們的“變通策略”[23]。尤其在目前課后服務質量監(jiān)督評價體系尚未完善，未能對各級政策方進行有效監(jiān)督的情況下，中小學課后服務政策執(zhí)行會形成虛假執(zhí)行盛行的“檸檬市場”。2.道德風險問題道德風險是由于委托人與人間“事后信息的非對稱性”而衍生出的人的非道德行為[24]。主要表現在人（政策執(zhí)行主體）為了尋求自身利益的最大化而象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行與替換性執(zhí)行中小學課后服務政策，從而導致課后服務政策執(zhí)行偏離政策設計目標。（1）象征性執(zhí)行。即課后服務政策執(zhí)行流于形式。例如，各層級教育行政部門間中小學課后服務政策的傳遞采取逐級下發(fā)的方式，有些地區(qū)教育行政部門未對上級教育行政部門下發(fā)的中小學課后服務政策細化成符合當地教育實際的可操作性細則。同時也存在部分學校雖然執(zhí)行了中小學課后服務政策，但并未制定可行的實施方案，并未投入足夠的師資和教學資源，沒有提供足額的課后服務時間。極少數學校在“勸退”大部分家長后，將剩余參加課后服務的學生集中在一個或幾個教室，安排教師集中看管；少數學校雖然名義上開展了社團活動，但僅僅是將學校原有的校本課程調換到課后服務時間段進行。調查表明，有22.5％的家長認為課后服務的時間過短，特別是小學放學時間距離家長下班時間長達2個小時以上，但多數學校課后服務時間僅有1個小時，并不能有效解決家長接送難題[25]。（2）選擇性執(zhí)行。即課后服務政策執(zhí)行者基于自身利益出發(fā)選擇性地執(zhí)行課后服務政策條款，從而使中小學課后服務政策在執(zhí)行過程中“層層遞減”，政策內容執(zhí)行不全嚴重降低了政策效果[26]。例如，在各級教育行政部門課后服務指導意見中，明確了課后服務的內容是“做作業(yè)、自主閱讀、科普活動、開展社團與興趣小組活動”等，但是部分學校僅僅根據自身的利益和偏好，選擇對自身有利的內容執(zhí)行。有調查顯示，21.4％的家長表示孩子未參加過綜合素質拓展類的課后服務；訪談中也發(fā)現，確實有不少學校僅僅安排學生在校自習，少數學校甚至未安排任課老師進行輔導，因為這種課后服務執(zhí)行方式成本最低，簡單易行[27]；大部分開展社團活動的學校僅僅是利用現有的課程和教學資源開設社團課程，僅有極少數學校開發(fā)了新課程或斥資購買了新的教學用品用具，只有部分發(fā)達城市引入了社會資源開展課后服務。（3）替換性執(zhí)行。即課后服務政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中“打擦邊球”，當政策對自身利益完全不利時，政策執(zhí)行部門會回避政策。比如各級教育行政部門課后服務指導意見均明確指出要堅決杜絕將課后服務變相成為集體教學或“補課”，但仍有少數學校將課后服務作為學校集中補課甚至收費補課的借口。39％的家長表示孩子參與過補課形式的課后服務，說明這并不是個別現象[28]。據了解，部分學?；蚪處煘榱俗汾s教學進度或應對考試，會偶爾占用課后服務時間進行集中補課，極少數學校在制度層面壓縮了課后服務的時間，用于文化課學習。個別學校每周僅選擇一天開展社團活動，做好照片、視頻等應對教育部門檢查的臺賬資料，其余四天均安排文化類學習。在這種情況下，課后服務甚至導致了違規(guī)辦學行為。三、中小學課后服務政策執(zhí)行委托問題的成因剖析1.家長、學校、政府的目標函數不一致導致課后服務政策執(zhí)行不力家長參與課后服務的目標是解決孩子下午放學早和自身下班時間較晚所帶來的時間差難題，緩解家長下班接學生的壓力，并緩解校外高額培訓費帶來的家庭經濟負擔，同時也希望孩子在放學后可以參與一些具有安全保障的、個性化的、優(yōu)質的課后教育服務活動，如家庭作業(yè)輔導、興趣特長培養(yǎng)、體育鍛煉、綜合實踐活動等，以促進學生的全面健康發(fā)展。學校執(zhí)行課后服務政策的目標首先是基于自上而下的上級教育行政部門的政策要求，同時也是為了促進個性化教育，提升教學質量。政府制定課后服務政策的目的是為了解決“三點半難題”，推進學生減負，促進中小學生健康成長。家長、學校、政府的共同目標是促進學生健康成長，但目標的具體選擇傾向性是不一致的，即目標函數是不一致的，甚至存在沖突，如家長希望孩子可以接受高質量、個性化且免費或低價格的課后服務活動，然而學校開展這類個性化課后服務活動需要較高的資金投入。若政府不能提供穩(wěn)定的經費保障，學校較難開展高質量個性化的課后服務。當家長、學校、政府的目標存在沖突時，都會優(yōu)先考慮從實現自身目標最大化的角度出發(fā)執(zhí)行課后服務政策，從而導致課后服務政策的虛假執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行。2.學校和教師的激勵不足導致課后服務政策執(zhí)行動力缺乏科學合理的經費保障機制是政策執(zhí)行的物質基礎和重要保證，若缺少經費保障，政策執(zhí)行起來則會困難重重。巧婦難為無米之炊，學校在沒有充分的經費保障前提下很難組織教師開展高質量課后服務。另一方面，開展課后服務屬于教師的附加工作，理應得到必要的補償，但目前一些學校未對校內教師開展課后服務工作進行單獨的績效考核和獎勵，或是獎勵甚微，同時缺乏資金引進校外具有資質的教師開展個性化課后服務，所以在課后服務經費沒有得到有效保障的前提下，學校很難開發(fā)設計高質量的課后服務項目。3.政府與學校、學校與教師信息不對稱導致課后服務政策執(zhí)行方向迷失政策能夠有效落地，應該具備明確的內容要求與可操作性措施?！吨笇б庖姟烦雠_后，截至2021年3月，全國已有27個省市自治區(qū)出臺了省一級的課后服務專門文件，但仍然有湖北、貴州、云南和西藏4省沒有在教育部文件后及時出臺新的課后服務專門文件。在已經出臺的地方課后服務政策中，如在能否向家長收費等方面各地政策存在較大差異[29]。而且很多市、縣（區(qū)）兩級都缺少對省政策內容的本地化、具體化，特別是在課后服務的服務安排、組織實施以及保障機制方面沒有結合本地實際提出具體的工作要求和指導意見，導致基層學校在具體執(zhí)行時沒有可以參照的標準和穩(wěn)定的經費保障，少數學校會采取不開展或降低課后服務質量的方式。同時，市、縣教育部門對中小學課后服務政策的執(zhí)行成效都沒有進行考核評價，大部分學校缺少完善的考核評價機制，幾乎都不與學校和教師的榮譽和利益掛鉤。缺乏內在動力，難免會使學校和教師在執(zhí)行課后服務政策過程中發(fā)生走樣。四、提升中小學課后服務政策執(zhí)行力的策略1.加強價值引導，形成課后服務價值共識中小學課后服務政策的公共價值在于發(fā)展學生個性特長，促進教育公平[30]。政府應通過媒體、政府平臺對中小學課后服務政策進行科學解讀，幫助家長、教師、學校、地方政府對課后服務政策形成科學準確的認識，促進各利益主體達成價值共識。學校作為課后服務活動的直接實施者，應從以下幾方面幫助家長和學校達成共識：一是要建立快捷方便的溝通渠道?？刹捎眯滦偷男畔鞑ッ浇椋缥⑿?、微博等平臺設置家長意見箱、民意征集欄目等作為溝通的橋梁，及時了解家長和學生的真實想法并收集可行性的意見和建議，不斷改進課后服務質量。二是要建立課后服務答疑反饋專線。課后服務實施評估的結果只有反饋給教師，其價值和作用才能得到充分的發(fā)揮。通過成立答疑反饋小組可以收集家長和學生對實施課后服務的意見和建議，在此過程中，既要幫助教師與家長有效地溝通和交換意見，也要促進家長對中小學課后服務政策的認識，糾正家長對課后服務的錯誤認識。三是要加強教師對課后服務政策的認識。可以邀請相關領域專家對課后服務政策進行解讀，如對課后服務的育人目標進行解讀，以此提升教師對課后服務政策設計的深層次認識。通過加強課后服務政策執(zhí)行過程中各利益相關主體的有效溝通，以價值理性的育人理念撬動根深蒂固的功利主義教育觀，協(xié)調各方利益訴求，形成課后服務價值共識[31]。2.完善課后服務制度體系，制定具體實施辦法課后服務的公共性需要制度保障，許多發(fā)達國家都制訂了規(guī)范性的政策。如美國1998年了綱領性文件SafeandSmart：MakingtheAfter-SchoolHoursWorkforKids，文件中對高質量課后服務從九個維度進行了明確規(guī)定（見表1），形成了一個完整的質量標準體系[32]目前，我國課后服務質量的政府管理還處于起步階段，為了盡快提高課后服務質量，保障課后服務質量的管理秩序，政府應以學生成長需要為出發(fā)點，因地制宜，完善課后服務制度體系，包括課后服務質量標準、課后服務經費保障制度、課后服務監(jiān)督管理制度等，如南昌市制定了二十條課后服務質量管理標準。同時地方各級政府還應該以《指導意見》為統(tǒng)領，以滿足學生成長需要為出發(fā)點，根據本地區(qū)實際情況制定課后服務具體實施辦法，通過完善課后服務制度體系使國家和地區(qū)課后服務政策形成政策合力。同時地方政府還應該將課后服務納入地區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃中，共同促進課后服務政策科學有效地實施[33]。3.建立國家課后服務質量評價標準，推進多元主體進行評價質量評價標準是監(jiān)督與評價課后服務質量的重要尺度，因此國家需要制定課后服務質量評價標準，對課后服務的內容、師資、場地以及各級部門的權力與職責等內容進行規(guī)范，從而增強監(jiān)督與評價的專業(yè)性、真實性、客觀性。同時評價主體不應只是教育行政部門的督導評估，還應該充分引入家長、高校專家以及第三方獨立評估機構對課后服務進行評價，并制定周期性評估機制，對各級教育行政部門以及學校的課后服務進行調查評估，形成調研報告并及時在全國中小學管理服務平臺進行。最后應注意不斷完善制度建設，增強第三方評估的獨立性、權威性、合法性，通過教育行政部門督導和第三方機構評估共同避免中小學課后服務政策執(zhí)行過程中的逆向選擇和道德風險問題。4.保障課后服務資金投入的穩(wěn)定來源，建立有效的激勵機制中小學課后服務的準公共產品屬性決定了其經費應由政府和市場共同分擔，歐美發(fā)達國家主要采用財政撥款與家長自愿交費的方式。例如，法國公共課后服務機構經費部分來自國家家庭補助基金和社保計劃撥款，部分來自省和市鎮(zhèn)政府投入，部分來自家庭付費。為更好地推進我國中小學課后服務政策實施，應堅持成本補償及非盈利性原則，完善多元化籌資體制，采取“財政撥款+合理收費”機制保障課后服務資金投入的穩(wěn)定來源。同時應建立有效的激勵機制，引導人選擇符合委托人利益的行動，從而推進課后服務政策執(zhí)行[34]。一方面，為有效激勵教師高質量