公共危機與應(yīng)急管理

公共危機與應(yīng)急管理第二小組：高強唐宇魏艷王晉媛第一頁，共三十七頁。

大綱：

一、引言二、什么是公共危機和應(yīng)急管理？三、國內(nèi)外在該主題的理論研究和改革實踐概況四、我國當前存在的問題和改革發(fā)展方向？

五、我國怎樣加強公共危機與應(yīng)急管理？六、案例分析第二頁，共三十七頁。北京雪中轉(zhuǎn)移京藏高速2000余名受困者初冬第一場雪，下得有些猛，數(shù)千輛車被困在了京藏高速居庸關(guān)至八達嶺路段。11月4日凌晨，武警北京總隊出動官兵趕赴現(xiàn)場救援，給被困者送去開水熱飯。交管、公交等部門也向被困人員送去物資，并將步行走出高速路的群眾送往安全地帶。因風(fēng)雪不斷，11月4日下午，武警部隊決定將被困人員暫時轉(zhuǎn)移。截至下午5時30分，已成功轉(zhuǎn)移被困者2000余人。圖為11月4日，北京，一名被困者徒步10公里，從被困車輛中走到八達嶺隧道集結(jié)。11月4日，武警北京總隊五支隊戰(zhàn)士在京藏高速八達嶺路段清掃積雪。京藏高速居庸關(guān)至八達嶺路段地面積雪深約50厘米，最厚的已達80厘米深。11月4日，北京，一名在暴雪中徒步到集結(jié)點的男子。11月4日，北京，晚五點許，被困人員徒步10公里到達集集結(jié)的八達嶺隧道。再統(tǒng)一集體步行至八達嶺特區(qū)辦暫時避難11月4日，北京市紅十字會999急救中心的工作人員冒著嚴寒雨雪在京藏高速八達嶺路段協(xié)助機動車駕駛員將車輛推離積雪路段。11月4日，北京市紅十字會999急救中心的工作人員冒著嚴寒雨雪趕赴在京藏高速八達嶺路段被困的車輛現(xiàn)場第三頁，共三十七頁。我國目前進入突發(fā)公共事件高危期1、從自然的角度分析，中國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴重的國家之一，災(zāi)害種類多、災(zāi)害發(fā)生頻度高、災(zāi)害損失嚴重。我國有７０％以上的大城市、半數(shù)以上的人口、７５％以上的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值，分布在氣象、海洋、洪水、地震等災(zāi)害嚴重的沿海及東部地區(qū)。我國每年因自然災(zāi)害造成的損失一般都要超過上千億元。

2、從社會的角度分析，我國目前正進入經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，既是關(guān)鍵發(fā)展期，同時又是矛盾凸顯期。我國每年因突發(fā)公共事件造成的損失驚人。2003年，因生產(chǎn)事故損失2500億、各種自然災(zāi)害損失1500億元、交通事故損失2000億元、衛(wèi)生和傳染病突發(fā)事件的損失500億元，以上共計達6500億元人民幣，相當于損失我國當年ＧＤＰ的６％。

第四頁，共三十七頁。二、什么是公共危機和應(yīng)急管理？

（一）什么是公共危機

1、

國外學(xué)者的定義

荷蘭的羅森塔爾等人認為“危機就是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關(guān)鍵決策的事件?！?/p>

巴頓認為“危機是一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果對組織及其人員、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)、聲譽造成巨大的損害”

赫爾曼認為“危機就是一種情境狀態(tài)，其決策主體的根本目標受到威脅，在改變決策之間可獲得的反應(yīng)時間很有限，其發(fā)生也出乎決策主體的意料?！?/p>

R.J.斯蒂爾曼二世認為“公共危機是指社會偏離正常軌道的過程與非均衡狀態(tài)?！钡谖屙摚踩唔?。二、什么是公共危機和應(yīng)急管理？

2、國內(nèi)學(xué)者的定義我國臺灣學(xué)者孫本初認為“危機是指組織因內(nèi)外環(huán)境因素所引起的一種對組織生存具有立即且嚴重威脅性的情境或事件。”

張成福認為“所謂危機，是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對?！?/p>

薛瀾認為“在危機情境下，突發(fā)緊急事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力，為使組織在危機中得以生存，并將危機所造成的損害降至最低限度，決策者必須在相當有限的時間約束下做出關(guān)鍵性決策和具體的應(yīng)對措施。相對于政府的常規(guī)性決策而言，危機事件往往處于一種非常態(tài)的社會情境，是各種不利情況、嚴重威脅、不確定性的高度積累。”

此外，公共危機的特點：第六頁，共三十七頁。二、什么是公共危機和應(yīng)急管理？

（1）最常見的最基本的特點：第一個特點是突發(fā)性，也叫不可預(yù)見性。第二個特點是公共性，也叫社會性。第三個特點是危害性。

（2）其他一些特點：其一是傳播迅速；其二是對人們的心理造成巨大的沖擊。（二）什么是應(yīng)急管理

德拉貝克與霍特默說“應(yīng)急管理是這樣一種學(xué)科與職業(yè)，它應(yīng)用于科學(xué)技術(shù)、規(guī)劃與管理來應(yīng)對極端事件。這些極端事件可能會導(dǎo)致多人傷亡，對財產(chǎn)造成重大損失，擾亂社會生活。”

美國應(yīng)急管理署認為“應(yīng)急管理就是有組織地分析、規(guī)劃、決策與調(diào)配可利用的資源，針對所有危險的影響而進行的減緩、準備、響應(yīng)與恢復(fù)?！?/p>

第七頁，共三十七頁。二、什么是公共危機和應(yīng)急管理？

聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略《術(shù)語：災(zāi)害風(fēng)險削減的基本詞匯》中“應(yīng)急管理是組織與管理應(yīng)對緊急事務(wù)的資源與責任，特別是準備、響應(yīng)與恢復(fù)。應(yīng)急管理包括各種計劃、組織與安排，他們確立的目的是：將政府、志愿者與私人機構(gòu)的正常工作以綜合協(xié)調(diào)的方式整合起來，滿足各種各樣的緊急需求，包括預(yù)防、響應(yīng)與恢復(fù)。”

結(jié)合我國突發(fā)事件的界定“應(yīng)急管理就是為了預(yù)防與應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，將政府、企業(yè)和第三部門的力量有效組合起來而進行的減緩、準備、響應(yīng)與恢復(fù)活動。

綜上所述：應(yīng)急管理的對象是各種突發(fā)事件，不管是自然、人為還是技術(shù)因素所導(dǎo)致的突發(fā)事件應(yīng)急管理包括對突發(fā)事件的準備、響應(yīng)、恢復(fù)與減緩行為應(yīng)急管理的本質(zhì)是協(xié)調(diào)與整合第八頁，共三十七頁。二、什么是公共危機和應(yīng)急管理？(三)為什么要加強公共危機應(yīng)急管理？現(xiàn)階段我國危機管理的緊迫性和重要性1、我國已進入公共危機事件的高發(fā)期重大自然災(zāi)害頻發(fā)重大、特大安全事故頻繁發(fā)生重大傳染性疾病形勢嚴重影響國家安全和社會穩(wěn)定的因素仍然存在2、科學(xué)應(yīng)對公共危機是當代政府管理的嚴峻挑戰(zhàn)加強應(yīng)急管理的必要性

1、加強應(yīng)急管理是落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會，保持經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的必然要求第九頁，共三十七頁。二、什么是公共危機和應(yīng)急管理？

2、加強應(yīng)急管理，是提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件能力，最大限度地保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的迫切需要3、加強應(yīng)急管理，是全面履行政府職能和提高政府依法行政能力的必然要求第十頁，共三十七頁。三、國內(nèi)外在該主題的理論研究和改革實踐概況

1、國外研究

危機理論是西方政治學(xué)研究的傳統(tǒng)課題,最初主要分析政治危機,包括政權(quán)與政府的變更、政治沖突和戰(zhàn)爭等。其目的在于探索政治危機的根源,尋求處理和應(yīng)對政治危機、維護政治穩(wěn)定的方法。危機管理研究起源于企業(yè)管理理論。國際上公共危機管理領(lǐng)域最具影響力的理論著作主要有(美)羅森塔爾的《危機管理:應(yīng)對災(zāi)害、暴亂與恐怖主義》、(美)勞倫斯?巴頓所著的《組織危機管理》、(澳)羅伯特?希斯所著的《危機管理》及(美)威廉?L?沃的《應(yīng)對危機四伏的生活:突發(fā)事件管理導(dǎo)論》等。美國“9?11事件”后,公共部門的危機管理在國際范圍內(nèi)引起極大關(guān)注,國際上對公共危機管理的主要注意力很快集中到反恐怖主義的國家安全領(lǐng)域。第十一頁，共三十七頁。2、國內(nèi)研究與國外相比,我國有關(guān)公共危機管理的研究起步晚,對該領(lǐng)域最初的研究也始于政治尤其是國際政治方面的研究,早期的如潘光主編的《當代國際危機研究》堪稱中國第一部有關(guān)危機的學(xué)術(shù)專著。學(xué)者對國內(nèi)公共危機的研究,大的課題可追溯到劉斌、劉家順等承擔的國家哲學(xué)社會科學(xué)“八五”規(guī)劃重點研究項目“政策科學(xué)研究”,其最終研究成果中已經(jīng)涉及到公共危機與政府責任問題。9?11事件之后,公共部門危機管理才引起了我國政府與學(xué)者的高度重視,一些課題相繼出現(xiàn):牛文元、丁元竹、張成福、馬曉河和臺灣空中大學(xué)洪秀菊博士、瑞典Crismart的BengtSundelius教授、EricStern博士等先后對我國公共危機管理與政府責任問題的相關(guān)領(lǐng)域進行了較為深入的研究,其主要內(nèi)容包括群體性重大事件、官員腐敗案件屢禁不止、惡性生產(chǎn)交通安全事故、糧食安全問題、大江大河特大洪澇災(zāi)害、社會保障失衡引發(fā)弱勢群體社會不滿意度增高、“法輪功”邪教活動、黑社會組織犯罪等。第十二頁，共三十七頁。四、當前存在的問題和改革發(fā)展方向？（一）危機管理1、當前我國公共危機管理存在的主要問題思想認識不足，全民防災(zāi)意識教育相當薄弱政府管理缺乏足夠的公共危機管理意識公共危機管理體制不健全應(yīng)急反應(yīng)和快速處置能力有待提高缺乏科學(xué)的災(zāi)害評估體系法制不夠完善信息功能嚴重滯后2、加強政府公共危機管理能力建設(shè)的原則第十三頁，共三十七頁。四、當前存在的問題和改革發(fā)展方向？堅持法制原則堅持科學(xué)原則堅持統(tǒng)一原則堅持人文關(guān)懷的原則堅持循環(huán)漸進的原則（二）應(yīng)急管理

1、應(yīng)急管理的原則預(yù)防為主、防救結(jié)合以人為本、生命第一依靠科學(xué)、快速反應(yīng)社會動員、全民參與軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合安全效益與經(jīng)濟效益兼顧信息公開、引導(dǎo)輿論第十四頁，共三十七頁。四、當前存在的問題和改革發(fā)展方向？

2、應(yīng)急管理的問題由于我國現(xiàn)有行政體制的特點，突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中的部門分割、條塊分割現(xiàn)象嚴重，分兵把守，各自為戰(zhàn)，應(yīng)急協(xié)調(diào)不力，資源整合能力與快速反應(yīng)能力有待進一步提高我國突發(fā)事件的應(yīng)對存在“重救輕防“傾向，需要進一步突出風(fēng)險管理的理念。我國政治動員能力強、社會動員能力弱，尚未建立起一個能夠有效組合政府、市場和第三部門各種力量應(yīng)對突發(fā)事件的社會動員機制，沒有形成網(wǎng)絡(luò)狀的應(yīng)急管理體系我國突發(fā)事件的應(yīng)對合作性欠缺第十五頁，共三十七頁。五、怎樣加強公共危機與應(yīng)急管理？

(一)怎樣加強公共危機

1

、加強政府公共危機管理能力建設(shè)的措施：加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能加強各級干部的培訓(xùn)，提高他們的公共危機意識和公共危機管理能力完善公共危機的法律體系，堅持依法管理公共危機深化行政管理體制改革，健全公共危機管理組織系統(tǒng)健全專家咨詢體系，提高公共危機決策的質(zhì)量建立健全社會動員機制，加強公共危機的國內(nèi)外合作強化公共財政的應(yīng)急能力，建立適度的戰(zhàn)略儲備重視公眾的社會心理疏導(dǎo)，加強公共危機教育第十六頁，共三十七頁。2、公共危機管理中的公民權(quán)利保障不可克減的基本人權(quán)知情權(quán)監(jiān)督權(quán)緊急救助請求權(quán)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟權(quán)補償和賠償請求權(quán)注：世界上三個人權(quán)公約《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《歐洲人權(quán)公約》《美洲人權(quán)公約》對都緊急狀態(tài)下人權(quán)保障作出了原則上的規(guī)定。我國在1998年10月5日簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，該公約所確立的緊急狀態(tài)下人權(quán)保障的原則有比例原則、非克減原則、非歧視原則等第十七頁，共三十七頁。（二）怎樣加強應(yīng)急管理

1、加強應(yīng)急管理的措施我國應(yīng)急管理應(yīng)在鞏固、深化“一案三制“建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，借鑒國外綜合性應(yīng)急管理的理念，增強整合性，強化各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成一個全社會共同參與、各要素無縫隙對接的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，加強應(yīng)急管理的系統(tǒng)性。同時，我們要深化應(yīng)急管理的各項建設(shè)，加強應(yīng)急管理的薄弱環(huán)節(jié)，如應(yīng)急管理的保障體系建設(shè)。此外，我們需要實現(xiàn)應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)型升級，從政府主導(dǎo)型向全民參與型、從重救輕防型向預(yù)防為主型、從結(jié)果導(dǎo)向型向風(fēng)險導(dǎo)向型、從各自為戰(zhàn)型向綜合協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變。一要明晰責任，健全體制。二要防患未然，強化預(yù)警。三要健全法制，依法規(guī)范。四要協(xié)同應(yīng)對，快速反應(yīng)。第十八頁，共三十七頁。

1、缺少處理重大突發(fā)事件的基本法律依據(jù)。2、信息管理系統(tǒng)落后。3、公共服務(wù)體系薄弱，很難應(yīng)對突發(fā)事件的沖擊。4、對公眾的危機教育不足。五要立足基層，夯實基礎(chǔ)。六要相信群眾，全民參與。

信息發(fā)布要堅持“三不政策”：①正視問題，不學(xué)“非洲鴕鳥”②開誠布公，不可去“擠牙膏”③一個聲音，不能“七嘴八舌”七要依靠科技，提高素質(zhì)。第十九頁，共三十七頁。2、應(yīng)急管理中政府的責任和公眾的權(quán)利義務(wù)1)政府的責任

政府在應(yīng)急管理中，需要動員一切必要的社會資源應(yīng)對突發(fā)事件；保護包括經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、能源安全等在內(nèi)的國家安全；維護社會穩(wěn)定和公眾利益；公開應(yīng)急管理信息，保證公眾的知情權(quán)；降低社會危害、開展危機教育，體現(xiàn)政府人文關(guān)懷。2)公眾的權(quán)利和義務(wù)：

公眾在應(yīng)急管理中，享有憲法和法律規(guī)定的基本公民權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、緊急救助請求權(quán)、復(fù)議申請或提起行政訴訟權(quán)、補償請求權(quán)等權(quán)利；有參與和協(xié)助政府開展突發(fā)事件應(yīng)急處置的義務(wù)。第二十頁，共三十七頁。

第一類是自然災(zāi)害——氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害、森林草原火災(zāi)等。

突發(fā)公共事件的分類：

氣象災(zāi)害具體包括臺風(fēng)也叫熱帶氣旋、暴雨、暴雪、大風(fēng)、沙塵暴、雷電、冰雹等。

98年，長江、松花江、嫩江發(fā)生了歷史罕見的大洪水。全國共有29個省、市、自治區(qū)遭受了這場無妄之災(zāi)，受災(zāi)人數(shù)上億，近500萬所房屋倒塌，2000多萬公頃土地被淹，經(jīng)濟損失達1600多億元。第二十一頁，共三十七頁。突發(fā)公共事件的分類：涉外突發(fā)事件

09.6.18俄羅斯政府突然宣布，關(guān)閉有20年歷史的莫斯科切爾基佐沃（“一只螞蟻”）集裝箱大市場，并將銷毀價值高達20多億美元的中國“走私”商品，涉及4萬多華商的權(quán)益。7.22～24經(jīng)過多場艱難會談，由中國商務(wù)部副部長高虎城率領(lǐng)的政府經(jīng)貿(mào)代表團，終于和俄方達成共識：華商開始陸續(xù)運出貨物，190名華商被釋放。

第四類是社會安全事件—重大刑事案件、恐怖襲擊、經(jīng)濟安全事件、涉外突發(fā)事件及規(guī)模較大的聚眾上訪事件等第二十二頁，共三十七頁。

第二種類型是事故災(zāi)難—礦難、交通事故、大面積停電、人為火災(zāi)、公共設(shè)備設(shè)施事故、核輻射事故、環(huán)境污染等

突發(fā)公共事件的分類：

2009年2月9日即正月十五，央視新大樓配樓因燃放煙花引起火災(zāi)，造成至少1人死亡7人受傷。火災(zāi)損失保守估計要6～7億元。人為火災(zāi)第二十三頁，共三十七頁。

第三種類型是突發(fā)公共衛(wèi)生事件—主要包括傳染病疫情和食品安全事件突發(fā)公共事件的分類：

據(jù)衛(wèi)生部08.9.15介紹，經(jīng)全國醫(yī)療機構(gòu)臨床診斷、因食用三鹿牌嬰幼兒奶粉而導(dǎo)致人體泌尿系統(tǒng)結(jié)石的患兒1253名，其中甘肅2名患兒死亡。圖為9月16日，安徽合肥某醫(yī)院醫(yī)生為一名5個月大的患兒注射點滴。

食品安全事件

第二十四頁，共三十七頁。（三）從國外可以借鑒的經(jīng)驗1、危機管理（以日本為例）

區(qū)域廣泛可預(yù)測不可預(yù)測區(qū)域有限日本對危機的分類第二十五頁，共三十七頁。2、應(yīng)急管理（以美國為例）美國應(yīng)急管理的優(yōu)勢：靈活、多樣、充裕美國應(yīng)急管理所采取的措施：重視應(yīng)急溝通聯(lián)合進行應(yīng)急規(guī)劃簽訂理解備忘錄或災(zāi)害互助協(xié)議逐漸改進應(yīng)急管理系統(tǒng)不斷完善國家應(yīng)急方案構(gòu)建應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)第二十六頁，共三十七頁。各國國家安全決策機構(gòu)比較表第二十七頁，共三十七頁。六、案例分析時間:2012年7月21日;地點：北京；事件：一場61年不遇的特大暴雨導(dǎo)致北京山區(qū)出現(xiàn)泥石流，城市遭受內(nèi)澇災(zāi)情，市區(qū)路段積水、交通中斷、市政水利工程多處受傷、眾多車輛被淹，初步統(tǒng)計經(jīng)濟損失百億元。我們除了“被閱讀”政府公告外，還有一些問題值得思考。第二十八頁，共三十七頁。第二十九頁，共三十七頁。北京排水系統(tǒng)標準為何不能“就高不就低”?

社會需要正能量!

——“義務(wù)載客”與“黑心出租車”形成鮮明對比城市應(yīng)急管理能力需提升公共交通在哪里?第三十頁，共三十七頁。第三十一頁，共三十七頁。第三十二頁，共三十七頁。公共危機管理職能

第三十三頁，共三十七頁。公共危機管理過程示意圖

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