國(guó)地方政府績(jī)效管理的制度環(huán)境分析和供應(yīng)商調(diào)查管理制度

中國(guó)地方政府績(jī)效管理的制度環(huán)境分析方雷李明（山東大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100）[摘要]地方政府績(jī)效管理是提高政府績(jī)效水平的有效工具，發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效管理實(shí)踐對(duì)于中國(guó)地方政府是有益的啟示，要在中國(guó)地方政府中引入績(jī)效管理就要考核中國(guó)地方政府所處的制度環(huán)境與發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)別，從而為更好的發(fā)揮績(jī)效管理的作用提供依據(jù)。[關(guān)鍵詞]地方政府；績(jī)效管理；行政生態(tài)；制度20世紀(jì)60年代以來(lái)，以英美為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家開始了以提高行政效率為中心的政府績(jī)效管理改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)改革因其深度和廣度被稱為“政府的革命”。改革為發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理提供了全新的視野，建立了新的行政管理模式，發(fā)達(dá)國(guó)家借此完成了政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。根據(jù)里格斯的行政生態(tài)學(xué)理論，任何行政制度的產(chǎn)生都有其深刻的行政生態(tài)背景，任何制度也只有在一定的行政生態(tài)中才能有效的確立和發(fā)揮作用。發(fā)達(dá)國(guó)家推行績(jī)效管理的制度環(huán)境與中國(guó)顯著不同，政府績(jī)效管理作為一種管理工具在發(fā)達(dá)國(guó)家的運(yùn)用是有效的，但是，績(jī)效管理在發(fā)達(dá)國(guó)家的成功有其得天獨(dú)厚的制度條件。在制度安排上，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府享有中國(guó)地方政府無(wú)法比擬的優(yōu)越條件。如果不研究中國(guó)地方政府的制度環(huán)境，不探索這些制度和地方政府績(jī)效管理之間的互動(dòng)關(guān)系，那么研究成果是不能運(yùn)用到實(shí)踐中的。所以，必須深入研究中國(guó)地方政府績(jī)效管理的制度環(huán)境，以期在制度方面為地方政府推行績(jī)效管理提供改進(jìn)的建議。一、中國(guó)推行地方政府績(jī)效管理的制度阻礙20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)的地方政府績(jī)效管理實(shí)踐開展起來(lái)，比如，2023年南京市政府開展的連續(xù)數(shù)年的萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)活動(dòng)；2023年廈門市政府推行的機(jī)關(guān)效能建設(shè)；廈門思明區(qū)歷經(jīng)四年時(shí)間開發(fā)的“公共部門績(jī)效評(píng)估”系統(tǒng)等等。從總體上看，中國(guó)地方政府績(jī)效管理實(shí)踐活動(dòng)收到了一定的成效，促進(jìn)了政府管理觀念的轉(zhuǎn)變，提高了政府的公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。但是在中國(guó)地方政府績(jī)效管理推行過(guò)程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的運(yùn)動(dòng)化、形式化特征和科學(xué)化、法制化水平不高等問(wèn)題，阻礙了績(jī)效管理向更深層次發(fā)展。這是因?yàn)榫椭贫拳h(huán)境來(lái)說(shuō)，中國(guó)地方政府績(jī)效管理的推行還存在著諸多障礙，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.對(duì)上負(fù)責(zé)的層級(jí)結(jié)構(gòu)是地方政府績(jī)效管理的首要障礙中國(guó)的地方政府一般面對(duì)兩個(gè)主體：一個(gè)是官僚制度下層層的上級(jí)政府，一個(gè)是它治理區(qū)域內(nèi)的廣大民眾。由于普遍的直接選舉的缺乏和人民代表大會(huì)制度的不完善造成所有的地方政府都是“對(duì)上負(fù)責(zé)”的，政府績(jī)效評(píng)估的主體是上級(jí)政府。中國(guó)的地方政府往往不能做到發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的獨(dú)立性，正如里格斯所言，繞射型社會(huì)的特點(diǎn)就是各種職能的糾纏不清，中國(guó)地方和中央的關(guān)系還不能達(dá)到一種“在市場(chǎng)的基礎(chǔ)上的相互制約的良性互動(dòng)”①。對(duì)上負(fù)責(zé)的層級(jí)制造成地方政府服務(wù)意識(shí)的淡漠，地方政府的首要任務(wù)是完成上級(jí)政府交辦的事務(wù)，政府績(jī)效管理停留在政府內(nèi)部的編制、流程的修補(bǔ)。這種“績(jī)效管理”雖然也可以取得一定的成果，但是這種停留于表面的“效率”不僅難以持久，更與績(jī)效管理的要求相去甚遠(yuǎn)。中國(guó)的社會(huì)變革是由政府推動(dòng)的，作為一個(gè)“后發(fā)型”的國(guó)家，政府主導(dǎo)了社會(huì)的發(fā)展變革。在而在政府內(nèi)部，一般來(lái)講，強(qiáng)有力的中央政府最先感受到變革的需要并制定一系列的制度由上而下的推行之，地方政府往往是受命于上一級(jí)政府，推行上一級(jí)政府的政策方針，較少自覺性。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，前進(jìn)的主要?jiǎng)恿?lái)源于上級(jí)。雖然隨著改革的步步深入，中央政府在不斷的給予地方種種自主性權(quán)力，但是在整個(gè)社會(huì)過(guò)渡期內(nèi)，中央政府的權(quán)威仍需要維持，對(duì)于地方的控制不能過(guò)分削弱。這就決定了至少在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期間，這種對(duì)上負(fù)責(zé)的層級(jí)機(jī)制現(xiàn)在是不會(huì)改變的，由此造成的對(duì)績(jī)效管理的負(fù)面影響短期內(nèi)也不會(huì)消失。2.政府、政黨和人大之間的權(quán)力界限不清造成地方政府績(jī)效管理外部監(jiān)督的缺失不同于發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的政黨是現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過(guò)程中組織化程度最高的，中國(guó)的政黨不僅僅要在制度化的環(huán)境中爭(zhēng)取執(zhí)政權(quán)力，而且主導(dǎo)了整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程所有的制度設(shè)計(jì)和推行，由此也使得“黨政不分”成為中國(guó)政治的一大特色。雖然政府一直強(qiáng)調(diào)黨政分開，指出黨的領(lǐng)導(dǎo)是間接領(lǐng)導(dǎo)、是政治思想與方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。但時(shí)至今日，黨政分開仍然是中國(guó)政府要著力解決的重大問(wèn)題。政黨權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U張還影響到了權(quán)力機(jī)關(guān)，政黨習(xí)慣性的把人民代表大會(huì)作為政黨政策獲得合法性的工具。權(quán)力機(jī)關(guān)至高無(wú)上的地位受到了沖擊。同時(shí)，由于行政國(guó)家的發(fā)展，行政力量膨脹，愈發(fā)擠占了權(quán)力機(jī)構(gòu)的空間，使得中國(guó)的人民代表大會(huì)面臨前所未有的尷尬，其獨(dú)立性和職能的發(fā)揮受到了很大的挑戰(zhàn)。人大一度成為“橡皮圖章和表決機(jī)器”。政黨與政府權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U張?jiān)斐闪酥袊?guó)的政府績(jī)效管理必須由政黨自上而下的推動(dòng)，績(jī)效管理的集權(quán)性、內(nèi)部推動(dòng)性特征明顯。這樣的推動(dòng)方式一方面可以造成績(jī)效管理依靠政黨的力量迅速的在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開，但是更容易造成地方政府績(jī)效管理在沒有外力監(jiān)督的情況下迅速走向形式化和運(yùn)動(dòng)化。3.中國(guó)地方政府獨(dú)特的官僚化不足造成績(jī)效管理推行的基礎(chǔ)缺失理性官僚制度是由韋伯提出的，韋伯認(rèn)為理性官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)上的最有效的組織形式，是“最純粹的”組織形式。理性官僚制度在設(shè)計(jì)之初被認(rèn)為是最完美的——“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來(lái)，能達(dá)到最佳的效果。”②但是到了上世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，開始了對(duì)理性官僚制口誅筆伐，新公共管理理論甚至認(rèn)為，政府管理所有的低效率的根源就在于理性官僚制。這實(shí)在是對(duì)理性官僚制的誤解與苛求。理性官僚制在解決組織內(nèi)部效率的問(wèn)題上還是頗具成效的；金字塔型的層級(jí)結(jié)構(gòu)也是有效的組織形式，在當(dāng)今的工商組織和政府部門中，最基本的組織形態(tài)仍然是理性官僚制；官僚制所提倡的科學(xué)、法制和理性精神在當(dāng)今時(shí)代也是必須的。新公共管理學(xué)派的偏頗在于把理性官僚制的過(guò)度發(fā)展等同于理性官僚制本身，把官僚主義和理性官僚制一同否定了。當(dāng)然，也不是說(shuō)理性官僚制毫無(wú)缺陷，理性官僚制所要保證的是一種工具性效率，“政治”層面的人性關(guān)切并不為理性官僚制所涉及。所以，當(dāng)理性官僚制過(guò)度發(fā)展的時(shí)候就會(huì)走向它的反面，為了追求效率而導(dǎo)致無(wú)效率。政府績(jī)效管理就是承襲了理性官僚制科學(xué)化、法制化的精神并運(yùn)用市場(chǎng)化和民主化的力量對(duì)其進(jìn)行修正，使政府部門更具有回應(yīng)性、靈活性。發(fā)達(dá)國(guó)家不是摒棄了官僚制而是在官僚制的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行了修改和補(bǔ)充。從這個(gè)意義上說(shuō)，官僚制其實(shí)就是績(jī)效管理的基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的“人治”是不可能獲得長(zhǎng)久的高效率的，理性官僚制就是為了解決“人治”的低效率而設(shè)計(jì)的。理性官僚制的基礎(chǔ)和核心在于法治化，崇尚法的權(quán)威取代傳統(tǒng)和個(gè)人的權(quán)威，但在中國(guó)的地方政府中，往往存在著個(gè)人權(quán)威取代法的權(quán)威，法律不受尊重，即是所謂的“上有政策、下有對(duì)策”。有的學(xué)者提出一個(gè)“非制度化生存”③的概念，就是我們雖然有完整的法律制度可以規(guī)范日常行為并進(jìn)行個(gè)人權(quán)利的自我保護(hù)，但是這些制度是脆弱的，并沒有落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生活之中。我們解決日常生活的諸多問(wèn)題不是依賴于正式的規(guī)章制度，而是傳統(tǒng)和習(xí)慣。這是因?yàn)槲覀冇捎谡幱趥鹘y(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，我們還沒有完成個(gè)人權(quán)威向法理性權(quán)威的轉(zhuǎn)化和機(jī)構(gòu)功能的分化。領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人對(duì)政治活動(dòng)的影響很大，也就是說(shuō)我們還有很強(qiáng)的人治傳統(tǒng)，我們所面對(duì)的問(wèn)題不是官僚制過(guò)度發(fā)展而是官僚制的相對(duì)不足。4.精英政治下的官僚隊(duì)伍導(dǎo)致地方政府績(jī)效管理人員準(zhǔn)備不足從傳統(tǒng)政治制度開始，中國(guó)的政治制度設(shè)計(jì)就是典型的精英政治，官僚作為政治精英，主宰了政治制度設(shè)計(jì)、行政實(shí)施、社會(huì)利益協(xié)調(diào)甚至是社會(huì)道德共識(shí)的實(shí)現(xiàn)等等任務(wù)。相應(yīng)的，這套政治制度對(duì)于官僚的執(zhí)政水平、道德水準(zhǔn)要求非常高，官僚必須受過(guò)良好的教育，有政治遠(yuǎn)見和嫻熟的行政技能，在道德上更是要臻于完美無(wú)缺?？傊巧鐣?huì)的典范，是“賢者”。在這種賢人政治中，官僚如父母，人民如子女。人民一般很少主動(dòng)參與行政，行政系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)依靠高素質(zhì)的官僚對(duì)于民情的體察，即所謂“為民做主”。這樣，在官僚隊(duì)伍整體素質(zhì)較高，政治清明的情況下，整個(gè)行政機(jī)構(gòu)就會(huì)比較注重減輕人民負(fù)擔(dān)，增加人民福利；在官僚隊(duì)伍整體腐敗，道德水準(zhǔn)降低的情況下，官僚機(jī)構(gòu)蛻變?yōu)榕廴嗣竦墓ぞ?，?dǎo)致行政無(wú)效率或負(fù)效率。長(zhǎng)期以來(lái)，新中國(guó)政治在一定程度上仍然是一種精英政治模式，秉承“工人階級(jí)是先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，共產(chǎn)黨是工人階級(jí)先鋒隊(duì)組織”的理論前提，官僚隊(duì)伍獲得了精英身份，并在以階級(jí)斗爭(zhēng)為社會(huì)主題的時(shí)代中維持了精英地位。但是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種依靠戰(zhàn)爭(zhēng)和革命建立的精英身份受到了極大的挑戰(zhàn)。政治精英普遍面臨著現(xiàn)代管理方法手段和社會(huì)服務(wù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的缺乏的尷尬，政治精英內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象又進(jìn)一步動(dòng)搖了精英的純潔性。與此同時(shí)，現(xiàn)代的文官制度雖然開始推行，但是由此產(chǎn)生官僚隊(duì)伍還沒有完全成長(zhǎng)起來(lái)并占據(jù)從中央到地方各級(jí)政府的所有管理崗位。鑒于中國(guó)地方政府績(jī)效管理的政府推動(dòng)特征，績(jī)效管理在地方政府的推行就變得十分困難，原因很簡(jiǎn)單績(jī)效管理的推動(dòng)者們本身就不掌握績(jī)效管理所要求的現(xiàn)代科學(xué)管理方法和手段。比如，對(duì)于政府績(jī)效管理來(lái)說(shuō)，制定合乎需要的績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系尤為重要，但是，官僚隊(duì)伍中往往缺乏這方面專門人才?！罢M織通常不能很好的找出它們提供的產(chǎn)品和服務(wù)、現(xiàn)有的資源水平和預(yù)算水平與他們期望取得的結(jié)果之間的關(guān)系”。④導(dǎo)致政府并不了解通過(guò)何種措施才能改善政府的績(jī)效。由于人才流動(dòng)的馬太效應(yīng)，行政層級(jí)越低，地區(qū)經(jīng)濟(jì)越落后，官僚隊(duì)伍的整體素質(zhì)越低。所以，盡管績(jī)效管理可能獲得較高層級(jí)政府的認(rèn)可，相關(guān)技術(shù)的缺乏和績(jī)效管理立法的缺位卻使得地方政府官僚在社會(huì)管理過(guò)程中傾向于繞開績(jī)效管理方法而使用傳統(tǒng)的管理手段。官僚隊(duì)伍的低素質(zhì)還造成官僚對(duì)績(jī)效管理改革本身的抵制，績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程中必然要進(jìn)行一系列的機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員精簡(jiǎn)和加強(qiáng)預(yù)算控制，我們知道，政府并不是完全理性的，地方政府官僚也在追求自身利益的最大化，這樣地方政府的官僚可能會(huì)本能地反對(duì)在本區(qū)域內(nèi)推行政府績(jī)效管理。二、發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府績(jī)效管理的制度優(yōu)勢(shì)里格斯把世界上主要國(guó)家的行政生態(tài)按照社會(huì)的專業(yè)化程度大致分為三類：農(nóng)業(yè)行政生態(tài)或稱融合型公共行政生態(tài)，過(guò)渡社會(huì)的行政生態(tài)也叫棱柱行政生態(tài)，最后是工業(yè)社會(huì)的行政生態(tài)，亦稱繞射型的行政生態(tài)。這些不同的行政生態(tài)下催生的行政制度是根本不同的，所以在引入一項(xiàng)新的制度的時(shí)候必須充分考慮不同行政生態(tài)的特點(diǎn)，審慎進(jìn)行。“在一個(gè)繞射的社會(huì)中，必然有一個(gè)專業(yè)化的機(jī)構(gòu)或者組織來(lái)?yè)?dān)負(fù)起公共行政的任務(wù)”⑤在一個(gè)高度專業(yè)化的社會(huì)中進(jìn)行政府績(jī)效管理改革可以享受到諸多先天的優(yōu)越條件——“工業(yè)型的社會(huì)具有普遍而成形的規(guī)范、高度的社會(huì)流動(dòng)、平等的階級(jí)制度和發(fā)展良好的職業(yè)制度”，⑥具體來(lái)說(shuō)，就是地方自治制度、公民參與機(jī)制和社會(huì)和政府行為的高度法治。1.發(fā)達(dá)國(guó)家自治的地方制度有利于績(jī)效管理的開展與中國(guó)的地方政府顯著不同，發(fā)達(dá)國(guó)家的地方制度很有特點(diǎn)，以美國(guó)為例，除了聯(lián)邦政府和聯(lián)邦成員政府（州）之外，所有的政府都是地方政府，一般都實(shí)行直接選舉。發(fā)達(dá)國(guó)家的地方政府一般沒有十分明顯的層級(jí)，一個(gè)很大的市和一個(gè)很小的鎮(zhèn)可能同樣都是同一級(jí)別的地方政府都直接隸屬于州政府，而不是相互統(tǒng)屬。城市或者市鎮(zhèn)的形成不是行政管理的區(qū)域劃分而是由于傳統(tǒng)和歷史的因素。比如，“同樣是地方政府，波士頓市有60萬(wàn)人，劍橋市有10萬(wàn)人，塞勒姆市不足5萬(wàn)人，艾莫斯特鎮(zhèn)只有3.5萬(wàn)人，與艾莫斯特相鄰的Pelham、Shtesbury和Leverete等地方都是人口不超過(guò)2023的小鎮(zhèn)，也是地方政府。”⑦，地方政府在地方事務(wù)上有很大的自主權(quán)，中央對(duì)于地方政府的控制是通過(guò)財(cái)政和預(yù)算制度，很少直接插手地方的具體事務(wù)。也就是說(shuō)，與中國(guó)金字塔式的任命制不同，發(fā)達(dá)國(guó)家的地方是自治的，權(quán)力是自下而上的而不是自上而下的，政府的權(quán)力來(lái)自于公民的讓與，上一級(jí)政府的權(quán)力來(lái)自于下級(jí)政府的讓與。在憲法的范圍之內(nèi)，地方的大多數(shù)事務(wù)都由公民自主，地方擁有廣泛的權(quán)利。發(fā)達(dá)國(guó)家地方自治機(jī)構(gòu)，可以使地方政府直接面對(duì)州政府和區(qū)域內(nèi)的公民，對(duì)公民負(fù)責(zé)。這樣的好處是顯而易見的，首先，由于比較少的行政層級(jí)，由州政府到地方政府之間政令傳遞迅速而較少失真。其次，由于實(shí)行直接選舉，地方政府較少面對(duì)上級(jí)政府的壓力，而是直接對(duì)區(qū)域內(nèi)的民眾負(fù)責(zé)，更能夠保證地方政府的公共行為是符合區(qū)域內(nèi)的公民的利益，政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)更能夠符合需要。再次，地方自治制度保障了公民對(duì)于決策過(guò)程和公共服務(wù)的民主參與，最大限度的保證行政的效率。2.發(fā)達(dá)國(guó)家政府的科學(xué)管理減少了地方政府績(jī)效管理的阻力發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)在某種程度上是科學(xué)管理主義的繼續(xù)和深化發(fā)展，無(wú)論是科學(xué)合理的指標(biāo)體系的設(shè)立、計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，還是將理性追求轉(zhuǎn)化為法律制度等的設(shè)計(jì)，都體現(xiàn)了科學(xué)管理主義的傳統(tǒng)。自從將管理學(xué)成為一門科學(xué)的泰羅時(shí)代開始，發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理的精細(xì)、科學(xué)追求就從未停止過(guò)，如果仔細(xì)觀察就可以發(fā)現(xiàn)理性官僚制度實(shí)際上也是科學(xué)管理的繼續(xù)。在保證機(jī)械效率的層面上，理性官僚制無(wú)疑是成功的，它也是科學(xué)管理主義發(fā)展的產(chǎn)物。正是由于“管理主義的思想一直潛藏在政府活動(dòng)中”⑧，管理主義的基本觀點(diǎn)——“公共與私營(yíng)部門在管理上無(wú)本質(zhì)區(qū)別；私營(yíng)部門的管理更優(yōu)越”⑨促成了企業(yè)管理的方法在公共部門的大規(guī)模使用。對(duì)于政府績(jī)效管理來(lái)說(shuō)，科學(xué)管理主義一方面有利于政府直接方便的采用工商企業(yè)的管理方法，推動(dòng)政府管理方法手段的創(chuàng)新，其次，還可以保證制度的創(chuàng)立和被尊重。雖然最初發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效管理改革是由行政命令推動(dòng)的，但是在改革發(fā)展到一定程度的時(shí)候，發(fā)達(dá)國(guó)家都及時(shí)地推出了績(jī)效管理的法律，從而把績(jī)效管理用制度的形式確定下來(lái)。發(fā)達(dá)國(guó)家的科學(xué)管理傳統(tǒng)為政府績(jī)效管理奠定了基礎(chǔ)，使得政府績(jī)效管理可以較為順利地實(shí)現(xiàn)與原有政府制度機(jī)制的銜接，減少了改革的阻力。3.社會(huì)和政府行為的高度法治化為政府績(jī)效管理走向深入提供保障發(fā)達(dá)國(guó)家的法治程度相對(duì)比較高，這種高度法治不僅僅體現(xiàn)在法律制度制訂本身，更體現(xiàn)在法律被遵從的程度。漢密爾頓認(rèn)為“政府是必要的邪惡”，國(guó)家的政治制度設(shè)計(jì)都是為了制政府的無(wú)限擴(kuò)張，以免造成對(duì)公民個(gè)人自由的傷害?！安恍湃问敲總€(gè)立法者首要的任務(wù)，法律不是針對(duì)善，而是針對(duì)惡制訂的?！雹庹男袨槎急仨毢虾醴傻囊?guī)定的范圍、方式和程序。在績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)廣泛開展的時(shí)候，績(jī)效管理立法引起越來(lái)越多的重視，美國(guó)于1993年頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，（governmentperformanceandresultact，簡(jiǎn)稱GPRA）GPRA是世界上第一部政府績(jī)效管理的立法，其后，美國(guó)的《以績(jī)效為基礎(chǔ)的政府典范法》、荷蘭的《市政管理法》等以立法的形式肯定了政府的績(jī)效管理制度。對(duì)政府績(jī)效管理的戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效報(bào)告制度、審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督制度、績(jī)效評(píng)估的方式方法等做出了規(guī)定。建立在良好的法治基礎(chǔ)之上，這些政府績(jī)效管理的法律規(guī)范在轉(zhuǎn)變政府管理觀念，提高績(jī)效管理重視程度中起到了重要作用從而最終把績(jī)效管理作為一項(xiàng)制度長(zhǎng)期固定下來(lái)并推動(dòng)了績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)向深遠(yuǎn)的層次發(fā)展。三、構(gòu)建中國(guó)地方政府績(jī)效管理的良性制度環(huán)境1.利用現(xiàn)行制度中績(jī)效管理的有利因素鑒于整個(gè)中國(guó)改革的漸進(jìn)性質(zhì)，地方政府的績(jī)效管理不僅僅要著眼于未來(lái)，設(shè)計(jì)理想的制度藍(lán)圖，也要著眼于現(xiàn)在，利用現(xiàn)有制度中的有利因素，探索績(jī)效管理和中國(guó)地方政府改革的良性互動(dòng)機(jī)制。中國(guó)地方政府的制度設(shè)計(jì)中雖然有許多不利于地方政府績(jī)效管理推行的制度阻礙，但同時(shí)也蘊(yùn)含著績(jī)效管理的有利因素，我們要做的就是改革地方政府制度中的不利方面而把有利的因素發(fā)揮出來(lái)。第一，雖然是相對(duì)的，在中國(guó)統(tǒng)一的中央集權(quán)制度之下，仍然有部分地區(qū)如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、民族自治地方和較大的城市享有部分立法權(quán)力。而且，改革開放之后，中央政府在不斷的進(jìn)行著權(quán)力的下放。所以，中國(guó)的地方政府還是享有部分地方事務(wù)的自治權(quán)力的，問(wèn)題的關(guān)鍵是如何使這些權(quán)力不是滯留在政府內(nèi)部而是為區(qū)域內(nèi)的公民所享有。第二，人民代表大會(huì)制度至少?gòu)睦碚撋媳Ｕ狭斯竦恼螀⑴c和對(duì)政府的行政監(jiān)督。如果能夠真正發(fā)揮人大的立法和監(jiān)督作用，必然能夠有力的推動(dòng)地方政府績(jī)效管理改革。第三，政黨制度中民主黨派的監(jiān)督作用，民主黨派在中國(guó)政府中有參政的功能，可以向地方政府提出績(jī)效管理的建議并充當(dāng)?shù)胤秸?jī)效管理測(cè)評(píng)的“第三方力量”。第四，基層自治制度的廣泛鋪開對(duì)整個(gè)地方政府的影響和滲透作用。基層自治制度改變了長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村的過(guò)度控制局面，通過(guò)農(nóng)村自治制度，村民獲得部分農(nóng)村事務(wù)的自主權(quán)力，以往僅僅貫徹上級(jí)政府意志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變成為農(nóng)村和上級(jí)政府的紐帶，在其政策和管理活動(dòng)必然更多的考慮農(nóng)民的利益要求。雖然，中國(guó)目前的自治制度僅僅局限于農(nóng)村和城市中的居委會(huì)。但是，這畢竟打破了中國(guó)地方政府過(guò)度集權(quán)的堅(jiān)冰，對(duì)于整個(gè)地方制度的改革有一定的滲透作用。2.持續(xù)擴(kuò)大地方自治權(quán)力，完善地方民主制度發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)是在市場(chǎng)化和科學(xué)管理的基礎(chǔ)上持續(xù)地?cái)U(kuò)大公民政治、行政權(quán)利。發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府績(jī)效管理的推行有賴于其良好的地方自治制度和民主機(jī)制?？?jī)效管理的核心理念在于民主化。雖然，現(xiàn)在還不能確定一種適合中國(guó)地方政府特色的民主模式，而且，地方民主制度的構(gòu)建還涉及到中央和地方關(guān)系這個(gè)棘手的問(wèn)題，但有一點(diǎn)是確定不疑的，就是民主的本質(zhì)在于參與。地方政府績(jī)效管理需要擴(kuò)大地方權(quán)力但是也需要擴(kuò)大公民的民主權(quán)力，也就是說(shuō)地方民主制度的建構(gòu)上是需要兩個(gè)維度的，一是中央權(quán)力的不斷“下放”一個(gè)是政府權(quán)力的“外放”，真正把政府權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)楣駲?quán)利。以往歷次中央對(duì)地方的權(quán)力下放，其實(shí)只是中央與地方在政府內(nèi)部的權(quán)力切割。地方政府績(jī)效管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)的動(dòng)力不在于政府自身而在政府之外。推行地方政府績(jī)效管理，必須把擴(kuò)大地方自治權(quán)力和完善地方民主制度結(jié)合起來(lái)，不斷的拓寬公民政治參與的內(nèi)容和渠道。無(wú)論什么樣的地方民主制度，必須要保證公民在以下三個(gè)層面的政治參與：一是通過(guò)選舉決定地方的最高領(lǐng)導(dǎo)和重要部門負(fù)責(zé)人，二是對(duì)具體公共事務(wù)處理和公共政策制定的參與，三是對(duì)行政部門的績(jī)效監(jiān)督。3.重塑中國(guó)地方政府行政體制中國(guó)社會(huì)正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變之中，官僚化不足成為困擾政府效率提高的重要問(wèn)題，所以許多學(xué)者主張建立以效率為目標(biāo)的理性管理制。然而，在全球化的今天，發(fā)達(dá)國(guó)家正在極力的批判官僚制，新公共管理、善治理論等都提出要重新構(gòu)建新型的政府行政范式。而且，官僚體制過(guò)度發(fā)展的弊端也在中國(guó)局部的地區(qū)顯現(xiàn)出來(lái)。因此，在建立地方政府理性官僚制度的同時(shí)，必須用新公共管理的相關(guān)理論對(duì)理性官僚制進(jìn)行重塑，使之更加適合中國(guó)地方政府需要，更有時(shí)代的特征。第一、構(gòu)建地方政府理性官僚制度基礎(chǔ)，這是重塑中國(guó)地方政府行政體制的第一步。理性、科學(xué)和法治是官僚制的根本要義，也是效率的基本保障。首先要在地方政府中推行職位分類管理，對(duì)不同部門、不同崗位的責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行清晰的界定，嚴(yán)格定崗定編。其次，要在地方政府中樹立法律的權(quán)威，嚴(yán)格執(zhí)行《公務(wù)員法》和《行政程序法》以及其他法律制度，嚴(yán)格執(zhí)法，不能遷就行政中的違法行為。真正使法律成為公共行政的最高準(zhǔn)則。最后，健全公務(wù)員制度。第二、用新公共管理等相關(guān)理論重塑理性官僚制。首先，將理性官僚制的效率追求和公平正義理念結(jié)合起來(lái)，上文說(shuō)過(guò)，理性官僚制只能保證官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)部效率，而政治層面的民主、公平理念并不為理性官僚制度涉及，一味追求機(jī)械效率的結(jié)果是整個(gè)行政的最終無(wú)效率。所以，要把理性官僚制度和新公共管理的公平正義觀念結(jié)合起來(lái)，以人為本，構(gòu)建服務(wù)型政府。其次，將官僚制層級(jí)機(jī)制與新公共管理的責(zé)任性要求結(jié)合起來(lái)，官僚制的典型特征在于金字塔型的層級(jí)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)上級(jí)的權(quán)威，而對(duì)上負(fù)責(zé)的層機(jī)制是推行績(jī)效管理的重要阻礙之一，所以，在保證政府權(quán)威基礎(chǔ)上，必須增強(qiáng)政府的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)民眾負(fù)責(zé)，建立責(zé)任政府。最后，將理性官僚制的專業(yè)管理和民眾參與結(jié)合，也就是上文說(shuō)的擴(kuò)大公民的政治參與渠道和內(nèi)容，建立以公示制度、聽證制度、評(píng)議制度為核心陽(yáng)光行政。注釋：①金太軍：《中央與地方關(guān)系建構(gòu)與調(diào)諧》，廣東人民出版社，2023年版，第165頁(yè)。②〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(下卷)，商務(wù)印書館2023年版，第296頁(yè)。③孟憲平：《論非制度化生存的負(fù)面效應(yīng)及其治理》，大連大學(xué)學(xué)報(bào)，2023年第4期④（美）凱瑟琳·紐科默：《迎接業(yè)績(jī)導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)》，中山大學(xué)出版社2023年版，第34頁(yè)。⑤⑥彭文賢：《行政生態(tài)學(xué)》，臺(tái)灣三民書局，1988年版第67頁(yè)。⑦高新軍：《美國(guó)地方政府治理案例調(diào)查與制度研究》，西北大學(xué)出版社2023年版，第3頁(yè)。⑧國(guó)家行政學(xué)院國(guó)際合作交流部：《西方國(guó)家行政改革述評(píng)》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2023年版，第76頁(yè)。⑨孟華：《政府績(jī)效評(píng)估：美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)的實(shí)踐》，上海人民出版社2023年版，第58頁(yè)。⑩（德）拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，中國(guó)大百科全書出版社2023年版，第2頁(yè)。⑩胡德平：《善治語(yǔ)境下中國(guó)政府再造的路徑選擇》，四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2023年第1期。參考文獻(xiàn)：[1]張國(guó)慶.行政管理學(xué)概論[M]．北京大學(xué)出版社，2023．[2]歐文·休斯．公共管理導(dǎo)論[M]．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2023．[3]彭文賢．行政生態(tài)學(xué)[M].臺(tái)灣三民書局，1988．[4]俞可平．治理與善治[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2023．

供應(yīng)商調(diào)查管理制度總則1．1制定目的為了解供應(yīng)商之制程能力、品管功能，確認(rèn)其是否有提供符合成本、交期、品質(zhì)之物料的能力，特制定本規(guī)章。1．2適用范圍對(duì)擬開發(fā)