談相對集中行政處罰權(quán)制度

隨著我國改革開放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系日趨復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)的行政管理事務(wù)急劇膨脹。為了能積極有效地履行日益廣泛的行政監(jiān)督管理職責(zé)，越來越多的行政機(jī)關(guān)（幾乎涉及行政管理各個領(lǐng)域，包括公安、交通、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、文教等等）取得了實施行政處罰的權(quán)力并開始運(yùn)用行政處罰手段。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，行政處罰對于維持正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序功不可沒。然而行政處罰機(jī)關(guān)的泛濫帶來的直接后果一方面是處罰的軟弱無力、罰而不疼，起不到真正的維持社會秩序的作用；另一方面則是亂用、濫用行政處罰權(quán)、隨意處罰、重復(fù)處罰比比皆是。最終嚴(yán)重侵害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。為了解決這個問題，相對集中行政處罰權(quán)制度應(yīng)運(yùn)而生。

一、相對集中行政處罰權(quán)制度的概念

相對集中行政處罰權(quán)制度并不是一項新型的行政處罰類別，而是指把過去分散在各個行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)從原行政機(jī)關(guān)的管理職能中分離出來，由法定的相對獨立的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的一種法律制度。與過去相比，相對集中行政處罰權(quán)制度只是規(guī)范和變更了行政處罰的主體。該制度的核心就是將行政處罰權(quán)從行政管理機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)力中剝離出來，單獨劃歸特定機(jī)關(guān)或?qū)ｉT機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，以求在行政權(quán)力內(nèi)部形成行政管理權(quán)與處罰權(quán)的分離與制衡，促進(jìn)行政效率與公平。

二、相對集中行政處罰權(quán)制度的法理基礎(chǔ)

任何制度的提出必須有其理論上的依據(jù)，相對集中行政處罰權(quán)制度也不例外。筆者認(rèn)為相對集中行政處罰權(quán)制度的理論基礎(chǔ)是權(quán)力的分離與制衡理論。分權(quán)理論最先由亞里士多德提出。這位偉大的思想家在總結(jié)古希臘城邦政治制度和國家權(quán)力的歷史經(jīng)驗時指出：公職權(quán)力一旦被獨裁或不加限制時便有被濫用的可能，故而力圖以中庸的原則、權(quán)力主體的交替、權(quán)力機(jī)構(gòu)的分工、職能的細(xì)化及相應(yīng)的法律制度的配套設(shè)施來消除實踐中曾經(jīng)出現(xiàn)的和將來可能出現(xiàn)的權(quán)力擴(kuò)張現(xiàn)象，限制權(quán)力越界以保證社會正義的實現(xiàn)。孟德斯鳩進(jìn)一步闡述了這種觀點，他認(rèn)為：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗。從事物的性質(zhì)來看，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。這種分權(quán)思想主要是針對國家制度而言，從這個方面講，分權(quán)制衡理論并不適合于我國的政治體制。因為勢力均衡的制約勢必導(dǎo)致不穩(wěn)定的政局。國家必須在不穩(wěn)定的政局和一定程度的專權(quán)之間作出選擇。對于我國來講，特殊的國情和歷史決定了穩(wěn)定是一切一切的關(guān)鍵，沒有穩(wěn)定就沒有發(fā)展。然而，分權(quán)和制衡理論不適用于我國的政治制度的事實并不意味著我國在堅持大局穩(wěn)定的前提下在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也不能吸收這種先進(jìn)的理論。甚至可以這么說，對于我國目前的行政體制，權(quán)力制衡理論顯得極為迫切。

就權(quán)力性質(zhì)而言，行政權(quán)包括管理權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、許可權(quán)、征收權(quán)等等。在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，具有法定行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)仍然是集強(qiáng)制權(quán)、許可權(quán)、征收權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)等多項權(quán)力于一身。“權(quán)力產(chǎn)生腐敗”，行政機(jī)關(guān)集中了如此多而大的權(quán)力，必然為行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，以罰代管，以權(quán)謀私，權(quán)錢交易打開了方便之門。因此，從權(quán)力分離的角度看，把行政處罰權(quán)與行政機(jī)關(guān)擁有的管理權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、許可權(quán)、征收權(quán)、審批權(quán)等多項權(quán)力分離開來，采取相對集中行政處罰權(quán)制度顯然很有必要。

三、相對集中行政處罰權(quán)制度的作用與意義

相對集中行政處罰權(quán)制度作為我國已經(jīng)確立的一項重要制度，自1996年《中華人民共和國行政處罰法》出臺以后，相對集中行政處罰權(quán)先后在全國23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市的城市管理中試行。到目前為止，試行工作成績還是明顯的。具體說來，相對集中行政處罰權(quán)制度的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、有利于從源頭上治理腐敗，減少行政執(zhí)法過程中的腐敗行為。由于行政執(zhí)法涉及到經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)的方方面面，政府部門幾乎都有行政管理職能。由于行政執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊，有些地方和部門從局部利益出發(fā)，不顧國家全局利益和人民的根本利益，甚至不惜損害國家和人民的整體利益，置國家法律于不顧，對違法違紀(jì)甚至應(yīng)該移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的案件不移送，而是以罰代刑、以罰代管，客觀上縱容了違法犯罪行為。相對集中行政處罰權(quán)制度可以從源頭上治理腐敗，減少行政執(zhí)法過程中的腐敗行為。

第二、有利于解決行政管理中長期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)問題。雖然《行政處罰法》規(guī)定了享有行政處罰的法定行政機(jī)關(guān)，但由于我國現(xiàn)行行政管理體制下的行政機(jī)關(guān)體系龐大，加上這些享有行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)處罰權(quán)和管理權(quán)不分，使得這些享有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的處罰管理權(quán)依然不明確，經(jīng)常“互相打架”，出現(xiàn)多個機(jī)關(guān)爭奪一項處罰權(quán)的情況。如海關(guān)與公安、工商部門對走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督部門對食品的管理和處理、藥品與工商部門藥品的管理與處罰、土地和城建部門對非法建筑的管理與處罰等經(jīng)常發(fā)生磨擦與糾紛。據(jù)統(tǒng)計，目前在處罰管轄權(quán)方面發(fā)生類似爭執(zhí)和矛盾的機(jī)關(guān)已有16對。多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民、法人帶來了不公正的法律后果。而實行相對集中行政處罰制度，可以大大減少或消除多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、扯皮推諉等執(zhí)法擾民的現(xiàn)象，解決行政體制中長期形成的條塊分割的矛盾，有利于統(tǒng)一行政處罰中的裁量尺度，有利于發(fā)揮有限的人力物力的最大效能。

第三、有利于精簡機(jī)構(gòu)、避免行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹，降低行政執(zhí)法成本，發(fā)揮資源優(yōu)勢，提高行政執(zhí)法水平和效率。在現(xiàn)實生活中，往往是制訂一部法律、法規(guī)后，就要設(shè)置一支執(zhí)法隊伍。隨著經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系日趨復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)的行政管理事務(wù)越來越多，需要和行政部門及其法律、法規(guī)也日益增多，如果每一個部門都設(shè)一個執(zhí)法隊伍的話，勢必造成行政機(jī)構(gòu)的無限膨脹，浪費(fèi)人力、物力資源。而設(shè)立相對集中行政處罰權(quán)制度可以精簡機(jī)構(gòu)，形成運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行政行為規(guī)范的行政管理體系和行政執(zhí)法體制，降低行政執(zhí)法成本。

四、相對集中行政處罰權(quán)制度的運(yùn)作

相對集中行政處罰權(quán)制度的運(yùn)作主要涉及到相對集中行政處罰權(quán)的行使主體的設(shè)置、保持正常工作所需經(jīng)費(fèi)的來源、對罰沒財物的處理以及該制度的具體適用程序。

首先，相對集中行政處罰權(quán)的行使主體的設(shè)置及其地位問題。集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為本級政府的一個行政機(jī)關(guān)，不得作為政府部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)。除國務(wù)院垂直部門領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)以及限制人身自由的行政處罰權(quán)外，行政處罰權(quán)統(tǒng)一由集中行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)行使。該處罰機(jī)關(guān)的具體設(shè)置目前主要有兩種模式：一是市和所轄區(qū)均建立行政執(zhí)法局，且均具有行政執(zhí)法主體資格。二是市局作為唯一的行政執(zhí)法主體，區(qū)設(shè)分局作為分支機(jī)構(gòu)，目的是劃分責(zé)任范圍，沒有獨立的行政處罰權(quán)。具體哪一種更科學(xué)，實踐中應(yīng)慎重選擇，以充分發(fā)揮集中優(yōu)勢；否則，可能會導(dǎo)致優(yōu)勢不優(yōu)，劣勢更劣。至于稱謂，筆者建議使用“×××行政處罰局”。

其次，關(guān)于經(jīng)費(fèi)來源。為了保證執(zhí)法的公正性，集中行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)由本級財政全額撥款，嚴(yán)禁以收費(fèi)、罰沒收入作為經(jīng)費(fèi)來源。

第三，對于所罰沒收入的處理。集中行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)所罰沒的收入不能留存或提成，而應(yīng)該全部按照規(guī)定分級上繳國庫。

第四，具體的實施程序。行政機(jī)關(guān)在行政管理的過程中發(fā)現(xiàn)對管理相對人違反法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，需要進(jìn)行處罰的，由行政機(jī)關(guān)移送到專門行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰。

五、相對集中行政處罰運(yùn)作中出現(xiàn)的深層次的矛盾和問題

首先，相對集中行政處罰權(quán)實施過程中的行政處罰權(quán)和行政管理權(quán)“兩權(quán)分離”的問題。這兩權(quán)是兩類不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)該分開。現(xiàn)在的問題是，這兩權(quán)應(yīng)如何分？具體分離到什么程度？有兩種方案：一是相對分離。在同一機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動。如，目前大多數(shù)城市普遍實行的“一套班子，兩塊牌子”的作法，即是采用此模式。二是完全分離。即行政管理機(jī)關(guān)與行政監(jiān)督機(jī)關(guān)完全分開，各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，即設(shè)立單一的城市管理行政執(zhí)法局。如目前有些地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來的綜合執(zhí)法隊、市容監(jiān)督組織等即屬此類。

對于上述第二種“完全分離”的方案，相對集中行政處罰權(quán)就不可能避免的會涉及兩類機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格的變更，行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)的權(quán)力重新配制問題。構(gòu)建第二種機(jī)構(gòu)本身配制模式，必須改革現(xiàn)行行政管理體制，從而會影響到各方面既有利益的得失，產(chǎn)生利益沖突和矛盾。包括各級人民政府之間、各政府部門之間以及各政府與部門之間的利益重構(gòu)和調(diào)整問題。受利益驅(qū)使，他們必然會在改革的過程中設(shè)置種種阻礙，或明或暗地表示反對和不滿，加之其政治覺悟和道德素質(zhì)一時很難跟上，仍習(xí)慣于從局部利益和本位利益處罰思考問題，一下子很難走出“部門利益化、利益權(quán)力化、權(quán)益法規(guī)化”的怪圈。

其次，相對集中行政處罰權(quán)面臨的另一問題是行政處罰權(quán)集中的范圍。由于我國城市管理中發(fā)生的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象最為嚴(yán)重，因此相對集中行政處罰權(quán)目前主要集中在城市管理中，并相應(yīng)的新設(shè)了城市管理行政執(zhí)法局，即具有行政執(zhí)法主體資格的市行政執(zhí)法局。最后，相對集中行政處罰權(quán)從原來的行政機(jī)關(guān)分離出來，主要由城市管理行政執(zhí)法局行使。這就使新設(shè)的市、區(qū)行政執(zhí)法局面臨著一個如何與原來擁有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在實際工作中相互協(xié)調(diào)的問題。由于行政管理活動的復(fù)雜性和多面性，各個部門之間，從本位利益出發(fā)，普遍存在著一種“不買帳”的現(xiàn)象。而對于一個具體的行政管理活動，行政管理權(quán)和處罰權(quán)又多是相互依存、相互促進(jìn)、相互制約的，而舊的行政管理習(xí)慣和行政管事職能的分散性，客觀上使相對集中后的行政處罰權(quán)和其他行政管理權(quán)的協(xié)調(diào)難的問題顯得更加突出。處理得好，可以提高宏觀管理效能；處理不好，將會產(chǎn)生極高的協(xié)調(diào)成本。

六、解決上述問題的相關(guān)措施

相對集中行政處罰權(quán)是《行政處罰法》所確立的一項重要的法律制度盡管這一制度在實際操作中會遇到這樣或那樣的困難和阻力，但其先進(jìn)性和可行性是不容置疑的。針對所面臨的困難和矛盾，應(yīng)采取以下措施來解決。

第一、相對集中行政處罰權(quán)，將行政處罰權(quán)與行政管理權(quán)“兩權(quán)分離”應(yīng)采用完全分離的方式，即行政管理機(jī)關(guān)與行政處罰機(jī)關(guān)完全分開的方式。這樣可避免實行“一套班子，兩塊牌子”兩權(quán)分離不徹底而產(chǎn)生新的條塊分割的矛盾及增加協(xié)調(diào)成本。為了使兩權(quán)分離更徹底，在具體運(yùn)作的過程中應(yīng)由該行政機(jī)關(guān)和部門的上級行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，作出相應(yīng)的明確規(guī)定；對那些不愿交權(quán)的機(jī)關(guān)和部門要教育引導(dǎo)，對那些拒不交權(quán)、口頭交權(quán)暗地里依然我行我素，非法行使行政處罰的行為要嚴(yán)厲打擊，依法追究其主要負(fù)責(zé)人的紀(jì)律和法律責(zé)任。

第二、相對集中行政處罰權(quán)，應(yīng)根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，確定相對集中行政處罰權(quán)的程度和范圍。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的部署和規(guī)定，相對集中處罰權(quán)主要集中在城市管理區(qū)域，包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理、規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理等。另外，工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量管理、公安交通管理等領(lǐng)域也實行相對集中行政處罰權(quán)，統(tǒng)一由有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定全部或部分行使行政處罰權(quán)。除國務(wù)院部門垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)以及限制人身自由的行政處罰外，其他行政處罰權(quán)統(tǒng)一由集中行使處罰的行政機(jī)關(guān)行使。對限制人身自由的行政處罰，法律規(guī)定只能由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。一般行政機(jī)關(guān)在具體的行政活動中，對違反法律、法規(guī)、規(guī)章的行政管理相對人認(rèn)為需要進(jìn)行處罰的，只能移送給集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一處罰。

第三、實行相對集中行政處罰必須排除各種利益干擾，堅決實施改革，使集中后的行政處罰機(jī)關(guān)和行政管理機(jī)關(guān)保持很好的協(xié)調(diào)，提高宏觀管理效率。集中行政處罰后，應(yīng)相應(yīng)修改和完善有關(guān)行政處罰方面的立法，加緊與之相配套的制度建設(shè)，建立對執(zhí)法部門違法、不作為行為和錯案責(zé)任追究制度，落實《國家賠償法》規(guī)定的對違法主體和行政人員的追償制度。集中行政處罰后，已不再具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)所作的行政處罰一律無效；對管理相對人應(yīng)受處罰的違反法律、法規(guī)和規(guī)章的行為，應(yīng)該移送具有集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)而故意不移送、隱瞞包庇的，應(yīng)依法追究部門主要負(fù)責(zé)人和執(zhí)法人員的行政責(zé)任和法律責(zé)任。同時，還應(yīng)加強(qiáng)對集中行使行政處罰權(quán)的法律監(jiān)督。主要包括：建立和完善對行政處罰行為的監(jiān)督制約機(jī)制（包括行政處罰依