中國司法改革的時代進程

PAGE2PAGE5伴隨著三十年改革開放的偉大歷史進程,中國的司法改革漸次展開,成為波瀾壯闊的司法創(chuàng)新實踐,走出了一條具有中國特色的社會主義司法改革道路,深刻地推動了我國社會主義司法制度的自我完善與發(fā)展——中國司法改革的時代進程（上）公丕祥發(fā)布時間：2008-12-1507:48來源：光明日報編者按:今年是中國實行改革開放30周年。30年來,中國經(jīng)歷了廣泛的社會變革,發(fā)生了歷史性的深刻變化。改革是一場新的偉大革命,不僅極大地解放和發(fā)展了社會生產(chǎn)力,而且有力地促進了我國社會主義制度的自我完善和發(fā)展。在改革開放的偉大歷史進程中,中國的立法工作、司法改革和法治政府建設都取得了歷史性的進步,本刊從今天起陸續(xù)刊登專家學者的文章和記者對專家學者的訪談，回顧、記錄和總結這些歷史性的進步,作為對改革開放30周年的紀念。伴隨著30年改革開放的偉大歷史進程,中國的司法改革漸次展開,成為波瀾壯闊的司法創(chuàng)新實踐,走出了一條具有中國特色的社會主義司法改革道路,深刻地推動了我國社會主義司法制度的自我完善與發(fā)展。司法制度的恢復與重建以1978年12月黨的十一屆三中全會召開為標志,中國開始了改革開放的偉大社會變革,當代中國法制與司法也由此進入了一個恢復與重建的歷史新時期。這個時期從1978年12月到20世紀80年代中期。結束“文化大革命”十年動亂以后,怎樣避免那樣的歷史悲劇重演?如何保持國家的長治久安?這一重大的時代課題很自然地擺在全黨全國人民面前。在1978年12月13日中央工作會議閉幕會上的講話中,鄧小平同志深刻指出:“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種法律和制度不因領導人的改變而改變,不因領導人看法和注意力的改變而改變”。并且強調要“加強檢察機關和司法機關,做到有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必糾”。隨后召開的黨的十一屆三中全會提出了實行社會主義法治的指導方針,并且強調“檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性;要忠實于法律和制度,忠實于人民利益,忠實于事實真相;要保證人民在自己的法律面前人人平等,不允許任何人有超于法律之上的特權”。三中全會所確立的我國法制建設與司法工作的指導方針,有力地促進了當代中國司法體制與制度的恢復和重建,推動了當代中國司法法治化的時代進程。在當代中國司法體制與制度的恢復與重建過程中,形成了以下三個方面的標志性成果:第一,確立了司法法治化的基本方針。1979年7月召開的五屆全國人大二次會議通過了新中國歷史上第一部刑法典和刑事訴訟法典,從實體和程序兩個方面把刑事審判工作建立在刑事法治化的基礎之上。為了貫徹執(zhí)行這兩部法律,1979年9月,中共中央專門向全黨發(fā)出了《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》(以下簡稱“九月指示”),強調這兩部法律能否得到嚴格執(zhí)行,是衡量我國是否實行了社會主義法治的重要標志,是一個直接關系到黨和國家信譽的大問題;要求各級司法機關嚴格按照這兩部法律辦事,處理違法犯罪問題,都必須以事實為根據(jù),以法律為準繩,具體分析,準確量刑,不允許以各種理由,指令公安、檢察機關違反刑法規(guī)定的法律界限和刑事訴訟法規(guī)定的司法程序,濫行捕人抓人;或者背離法律規(guī)定,任意判定加重或減免刑罰?！熬旁轮甘尽睂唧w實施司法法治提出了明確的要求,有著極其重要的意義。1982年12月4日,五屆全國人大五次會議通過了新憲法,把三中全會以來我們黨推進法制建設的成功經(jīng)驗上升為憲法規(guī)范,明確提出國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴,強調任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。這在新中國法制與司法建設史上具有里程碑意義。第二,建立了黨的領導與司法機關獨立行使職權有機統(tǒng)一的體制與機制。如何正確認識和處理好堅持黨的領導與司法機關獨立行使職權之間的關系,這是事關司法工作正確發(fā)展方向的根本性問題。中央“九月指示”根據(jù)實行社會主義法治的方針,第一次全面地科學地確立了中國共產(chǎn)黨對司法工作領導的基本原則與工作機制,指出要加強黨對司法工作的領導,切實保證司法機關行使憲法和法律規(guī)定的職權;強調黨委對司法工作的領導,最重要的一條就是切實保證檢察院獨立行使檢察權,法院獨立行使審判權,使之不受其他行政機關、團體和個人的干涉?！熬旁轮甘尽边€宣布,中央決定取消各級黨委審批案件的制度;并且對新形勢下如何加強和改進黨對司法工作的領導提出了明確具體的措施,要求各級黨委要成立政法委員會,以便統(tǒng)一加強對政法工作的領導和協(xié)調?！熬旁轮甘尽本哂兄卮蟮囊饬x,它從理論與實踐的結合上,科學地回答了中國特色社會主義司法制度的根本政治保障問題,有力地推動了當代中國司法制度的現(xiàn)代化進程。上述黨的司法政策在這一時期的國家立法中得到了充分的反映。1982年3月8日通過的《中華人民共和國民事訴訟法》(試行),按照“九月指示”的精神,對審判獨立原則作出了與1979年法院組織法不同的新的表述,即:“人民法院依照法律規(guī)定對民事案件獨立進行審判,不受行政機關、團體和個人的干涉”(第4條)。后來,這一規(guī)定在“八二憲法”中上升為憲法原則,成為國家司法體制的基本準則。第三,重建了國家司法體制與司法制度。粉碎“四人幫”以后,擺在司法機關面前的一項十分重要而緊迫的任務,就是恢復和重建被“文化大革命”破壞的國家司法體制與制度。一是重建了司法組織體系。1978年3月,五屆全國人大一次會議通過的憲法,恢復了檢察機關在國家政權體系中的地位。在中央的直接推動下,各級檢察機關的重建工作進展順利。與此同時,法院組織系統(tǒng)也在進一步健全。1979年法院組織法沿襲1954年法院組織法的精神,規(guī)定各級法院的司法行政工作由司法行政機關管理。隨著國家民主與法制建設的進展,原先的規(guī)定因其帶有某種司法與行政不分的痕跡,顯然已經(jīng)不適應新的形勢的要求。1983年9月,六屆全國人大常委會第二次會議對1979年法院組織法的有關規(guī)定作了修改,明確各級法院按照需要所設的助理審判員,不再由司法行政機關任免,而由各級法院直接任免;并且刪去了原來關于“各級人民法院的設置、人員編制和辦公機構由司法行政機關另行規(guī)定”的條文。此后,當代中國的司法組織系統(tǒng)適應司法改革與發(fā)展的需要,日趨健全完善。二是進一步明確了司法機關的領導原則。關于法院的領導體制,“五四憲法”以及法院組織法明確法院組織的領導原則實行上級法院對下級法院的監(jiān)督原則。1978年春召開的第八次全國司法工作會議,曾經(jīng)提出要在堅持黨委統(tǒng)一領導的前提下,加強上級法院對下級法院的領導,監(jiān)督下級法院的審判工作。1979年的法院組織法以及“八二憲法”并沒有規(guī)定上下級法院之間的領導關系,而是再一次確認了“五四憲法”關于法院組織領導原則的規(guī)定精神,并且一直延續(xù)至今。關于檢察院的領導原則,經(jīng)歷了一個變化的過程?！拔逅膽椃ā币?guī)定檢察機關系統(tǒng)實行垂直領導原則,即:地方各級檢察院和專門檢察院在上級檢察院的領導下,并且一律在最高人民檢察院的領導下進行工作?！捌甙藨椃ā币?guī)定重新設置人民檢察院,并且明確檢察院不實行“五四憲法”所確立的垂直領導原則,而是規(guī)定檢察機關實行監(jiān)督原則,即:最高人民檢察院監(jiān)督地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的檢察工作。上級檢察院監(jiān)督下級檢察院的檢察工作。1979年的檢察院組織法確立了檢察機關的雙重領導體制,即:一方面部分恢復了“五四憲法”所確立的檢察機關的領導關系,但另一方面又與“五四憲法”和1954年檢察院組織法的相關規(guī)定不同,規(guī)定各級檢察院要向同級人大及其常委會負責并報告工作。“八二憲法”用根本大法的形式確立了檢察機關雙重領導制的原則。三是司法組織制度進一步完善。通過1979年法院組織法和檢察院組織法以及“八二憲法”,新時期法院審判組織制度和檢察組織制度得到了進一步的健全與完善,這對于更加充分地發(fā)揮司法職能,起到了積極的作用。(未完待續(xù)。作者為我國著名法學家,現(xiàn)任江蘇省高級人民法院黨組書記、院長,二級大法官)作上升為黨的主張,凝聚為黨的意志,從而為推進司法改革提供了堅強的政治保證。第二,推進司法改革,已經(jīng)成為治國方略的有機組成部分。黨的十五大以及其后的憲法修正案,確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。這就為推進司法改革奠定了堅實的憲政與法制基礎。推進司法改革,不僅成為建設社會主義法治國家的重要內(nèi)容,而且成為建設社會主義法治國家的重要動力。這樣,就使得司法改革建立在堅實的憲政基礎和法制基礎之上。第三,推進司法改革,已經(jīng)成為司法機關的組織化程度更高、實施力度更大的一項重要司法事業(yè)。黨的十五大以來,最高人民法院于1999年10月頒布了《人民法院五年改革綱要》(以下簡稱“第一個五年改革綱要”);最高人民檢察院于2000年1月頒行了《檢察改革三年實施意見》。可見,司法改革的計劃性和系統(tǒng)性明顯增強,司法改革的組織化程度也進一步提升。這是當代中國司法改革進入新階段的重要標志之一。在這一時期,從人民法院來看,司法改革主要在內(nèi)部層面上全方位展開?！暗谝粋€五年改革綱要”第一次系統(tǒng)地闡述了人民法院司法改革的目標和原則,提出了39項具體的改革任務,涉及審判方式改革、審判組織改革、法院內(nèi)設機構改革、法院人事管理制度改革、法院辦公現(xiàn)代化建設、審判管理和社會監(jiān)督機制改革、法院深層次改革的探索等七大領域,成為指導人民法院司法改革的重要文獻。“第一個五年改革綱要”頒行的五年來,以“公正與效率”為基本取向的人民法院司法改革波瀾壯闊,蓬勃展開。這一改革主要集中在以下三個領域:第一,繼續(xù)深化審判方式改革。這一階段的審判方式改革在前一階段改革的基礎上,重在完善運行機制,加強制度建設。這一改革成為當代中國司法改革進程中的一個最為活躍、效果較為顯著的領域。比如,推行立審分立、審執(zhí)分立和審監(jiān)分立等“三個分立”,建立和完善審判流程管理制度,形成促進司法公正的審判運行機制;繼續(xù)完善并且嚴格執(zhí)行公開審判制度,不僅一審案件基本實現(xiàn)了開庭審理,而且二審案件開庭審理的比例也在明顯提高;建立民事訴訟證據(jù)制度和行政訴訟證據(jù)制度,深化民商事審判方式改革,刑事審判方式改革和行政審判方式改革亦日趨活躍;審判監(jiān)督制度改革逐步展開,力圖實現(xiàn)從有錯必糾到依法糾錯、從無限申訴到有限申訴、從無限再審到有限再審的轉變。第二,繼續(xù)加大審判組織改革力度。在當代中國,從20世紀80年代后半期開始,就已經(jīng)開始關注強化合議庭的職能問題。到了人民法院司法改革的第二個階段,規(guī)范審判委員會、院長、庭長與合議庭之間的關系,進一步完善合議制度,則成為這一階段審判組織改革的重心所在。這一改革的基本要求是:強化合議庭的審判職權,依法將作出案件裁判的權力交由合議庭行使,少數(shù)重大疑難案件才提交審判委員會討論決定;院長、庭長個人無權決定對案件的裁決,更無權改變合議庭評議的結論;加強合議庭的力量,實行庭長、分管副院長直接參加合議庭擔任審判長。在合議制的長期實踐與不斷探索的基礎上,最高人民法院于2002年8月12日頒行了《關于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》,明確了合議庭的組成方式、基本職責、運行機制以及與審判委員會的關系等相關事項,從而優(yōu)化了審判資源的合理配置,鞏固和深化了審判組織改革的成果。第三,繼續(xù)推進法官人事制度改革。法官人事制度改革從上個世紀80年代后半期就開始逐步啟動,直至90年代中期達致了《法官法》的制頒,并且由此開啟了當代中國法官職業(yè)化建設的行程。而在法官職業(yè)化建設的進程中最具標志性意義的,乃是2002年7月召開的全國法院隊伍建設工作會議。這次會議鮮明地提出了推進法官職業(yè)化建設的歷史性任務,強調嚴格法官的職業(yè)準入,強化法官的職業(yè)意識,培養(yǎng)法官的職業(yè)道德,提高法官的職業(yè)技能,加強法官的職業(yè)保障,完善法官的職業(yè)監(jiān)督,并且提出了實行法官員額制度、改革法官遴選制度、推行法官助理制度等具體措施。這確乎具有戰(zhàn)略性意義。總的來看,“第一個五年改革綱要”的制定與實施,深刻地改變了人民司法事業(yè)的基本面貌,有力地推動了中國法院制度現(xiàn)代化的歷史進程。但是在“第一個五年改革綱要”的實施過程中還存在一些困難和問題,主要是:改革的進展還不夠平衡,改革的統(tǒng)一性和規(guī)范性還不夠,司法改革與相對不完善的現(xiàn)行法律制度的沖突日趨明顯。當代中國司法的體制性改革進入新世紀以來,當代中國的司法改革面臨著全新的境況和重要的戰(zhàn)略機遇。加入世界貿(mào)易組織,不僅給中國帶來了一個全新的國際政治、經(jīng)濟與法律環(huán)境,而且有力地推動著當代中國司法制度的創(chuàng)造性轉換。2002年11月召開的黨的十六大,第一次全面提出并且闡述了推進司法體制改革的歷史性任務。由此,當代中國的司法改革進入了第三個發(fā)展階段。與前兩個階段的司法改革進程明顯不同的是,這一新階段的司法改革更多地觸及體制性層面的問題。所以,黨的十六大用司法體制改革(而不是司法改革)來統(tǒng)攝當代中國司法領域的發(fā)展取向。它把保障在全社會實現(xiàn)公平和正義視為社會主義司法制度的本質性特征,進而強調要健全司法體制,按照司法公正的要求,完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度,進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制;強調要從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權;強調要改進司法管理制度,改革司法機關的工作機制和人財物管理體制,逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務相分離。顯然,處于新世紀新階段的當代中國司法體制改革的歷史性任務,就是要積極穩(wěn)妥地推動從傳統(tǒng)型司法制度向現(xiàn)代型司法制度的革命性轉變,實現(xiàn)當代中國司法制度的現(xiàn)代化,建設中國特色的社會主義司法制度。為了貫徹落實黨的十六大關于推進司法體制改革的戰(zhàn)略部署,黨中央專門成立了司法體制改革領導小組,具體負責領導和部署司法體制改革工作。這在我們黨的歷史上是第一次。2004年底,黨中央轉發(fā)了中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見,確立了司法體制改革的基本原則,確定了35項改革措施,部署了今后一個時期全國司法體制和工作機制改革的主要任務。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署,最高人民法院于2005年10月26日頒布了《人民法院第二個五年改革綱要》(以下簡稱“第二個五年改革綱要”);最高人民檢察院于2005年9月12日頒行了《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》。這表明當代中國的司法改革開始進入了體制性改革的新階段?！暗诙€五年改革綱要”提出了2004年至2008年人民法院司法改革的50項基本任務,主要是:改革和完善訴訟程序制度,實現(xiàn)司法公正,提高司法效率,維護司法權威;改革和完善執(zhí)行體制和工作機制,健全執(zhí)行機構,完善執(zhí)行程序,優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境,進一步解決“執(zhí)行難”;改革和完善審判組織和審判機構,實現(xiàn)審與判的有機統(tǒng)一;改革和完善司法審判管理和司法政務管理制度,為人民法院履行審判職責提供充分支持和服務;改革和完善司法人事管理制度,加強法官職業(yè)保障,推進法官職業(yè)化建設進程;改革和加強人民法院內(nèi)部監(jiān)督和接受外部監(jiān)督的各項制度,完善對審判權、執(zhí)行權、管理權運行的監(jiān)督機制,保持司法廉潔;不斷推進人民法院體制和工作機制改革,建立符合社會主義法治國家要求的現(xiàn)代司法制度。在黨中央的統(tǒng)一部署和最高人民法院的具體指導下,人民法院司法改革取得了比較明顯的進展。2007年11月23日召開的全國法院司法改革工作會議,全面總結了人民法院兩個五年改革綱要的實施情況,其中與“第二個五年改革綱要”有關的重要改革事項主要有:一是改革和完善死刑核準制度。最高人民法院從2007年1月1日起統(tǒng)一行使死刑核準權。為了堅決確保死刑案件審理質量,自2006年7月1日起,全國高級法院死刑第二審案件全部實現(xiàn)開庭審理。二是改革和完善民事再審制度。2007年10月,十屆全國人大常委會第三十次會議通過了修改的民事訴訟法,推動了民事再審制度改革的深入展開,以期回應人民群眾解決“申訴難”、“申請再審難”問題的要求和期待。三是改革和完善執(zhí)行制度。修改的民事訴訟法為了解決“執(zhí)行難”這一司法難題,改革執(zhí)行案件管轄制度,依法保護當事人對執(zhí)行案件的管轄選擇權;建立立即執(zhí)行、財產(chǎn)申報和當事人申請督促執(zhí)行制度,提高執(zhí)行工作效率;建立和完善執(zhí)行異議和異議之訴制度,切實維護當事人的合法權益。四是改革和完善審判組織制度。2007年9月,最高人民法院制定了關于審判委員會制度改革的實施意見,進一步健全了審判委員會的機構設置、工作程序和運行方式。全國部分高級法院和中級法院設立了刑事和民事行政兩個專業(yè)委員會,并且按照同級黨政部門副職的規(guī)格和條件配備了專職委員。根據(jù)十屆全國人大常委會第十一次會議通過的《關于完善人民陪審員制度的決定》,自2005年5月1日以來,全國各基層法院共選任了5萬余名人民陪審員,進一步保障了人民群眾的司法參與權,促進了司法民主制度建設。此外,在改革和完善案件管轄制度、改革和完善司法審判管理制度、完善訴訟調解制度和人民法庭工作機制、深化法官管理制度改革、推進訴訟收費制度改革和司法鑒定制度改革等方面,也都取得了不同程度的進展。但是,應當看到,由于“第二個五年改革綱要”的實施時間比較短,加之其他一些因素的影響,既定的50項司法改革任務,有的并沒有得到很好的落實,司法改革的推進與既定的改革目標之間還存在一定的差距。然而,就總體而言,由于“第二個五年改革綱要”的實施,在一定程度上觸及了司法領域的體制性層面的問題,因而為下一步深化司法體制改革積累了寶貴的經(jīng)驗,打下了重要的基礎。2007年10月召開的黨的十七大,是在我國改革開放進入關鍵階段召開的一次十分重要的會議。黨的十七大報告從中國特色社會主義事業(yè)全局和戰(zhàn)略的高度,強調要“全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家”。要“深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權配置,規(guī)范司法行為,建設公正高效權威的社會主義司法制度,保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權”。顯然,從黨的十五大提出“推進司法改革”,到黨的十六大進而提出“推進司法體制改革”,實現(xiàn)了從司法改革向司法體制改革的重要轉變。在此基礎上,黨的十七大作出了“深化司法體制改革”的重大戰(zhàn)略部署,并且把“建設公正高效權