政府績效審計探析

政府績效審計探析

政府績效管理，從一定意義上是機關(guān)效能建設(shè)，它以提高服務(wù)質(zhì)量為核心，以公民滿意為標準，以構(gòu)建服務(wù)型政府為基本導(dǎo)向，包括對政府部門事前、事中、事后行為的監(jiān)督評價。而績效審計作為政府績效管理的重要組成部分，是由獨立的審計機構(gòu)或人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)和標準，運用審計程序和方法，對政府及各隸屬部門、事業(yè)單位經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性和資金使用效益進行的審計及評價，它是對政府部門事中、事后經(jīng)濟行為的監(jiān)督評價，能及時發(fā)現(xiàn)和反映存在的問題，提出改進建議，以促進政府科學(xué)管理、提高績效的一種獨立性的監(jiān)督活動。

一、政府績效審計的特征

政府績效審計作為一種較高層次的審計活動，具有其獨特的特征。

1、審查范圍的廣泛性?？冃徲嫷谋粚徲媶挝缓x比較廣泛，它不僅包括政府部門及其所屬單位，而且包括其他使用公共資金的單位。由于政府部門的業(yè)務(wù)活動及對各種資源的運用，操作起來具有很廣的輻射面，故而審計時需同時涉及諸多單位。因此，績效審計的對象既包括物質(zhì)生產(chǎn)部門，也包括非物質(zhì)生產(chǎn)部門，還有對投資項目的審計等；應(yīng)用范圍也寬廣得多，既包括被審計單位各項業(yè)務(wù)活動，也包括其他非經(jīng)濟范疇的管理活動。它除了通常的政府機構(gòu)財政收支和公共工程審計之外，還包括對政府投資的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行必要的審查。

2、審計標準的多樣性?？冃徲嬐狈γ鞔_的法律制度或指標作為評價的標準。非盈利機構(gòu)業(yè)務(wù)活動的績效既有經(jīng)濟效益，又有社會效益。經(jīng)濟效益的衡量可運用價值指標，而社會效益難以從數(shù)量上概括，需運用定性標準。這就需要考慮分析各個被審計單位或項目的具體情況進行綜合評定。

3、審計過程的延續(xù)性。政府及事業(yè)單位的績效，有些可以馬上體現(xiàn)出來，有些業(yè)務(wù)活動的績效則需要經(jīng)過一段時間才能表現(xiàn)出來。特別是公共工程項目，尤其是有些公共投入，如治理生態(tài)失衡，難以在短期內(nèi)見到可以數(shù)字描述的效益。因此，在進行績效審計時只對當期業(yè)務(wù)活動的直接績效進行審查，難以在獲得充分的審計證據(jù)來全面評價其績效。所以要進行追蹤審計，即對業(yè)務(wù)活動的滯后性效益進行審查。

4、審計方法的多樣性。審計內(nèi)容的變化性決定了審計方法的靈活性。政府績效審計不僅采用傳統(tǒng)的、通用的財務(wù)審計的方法，而且

開展績效審計，是政府審計發(fā)展的新階段，是深化政府行政體制改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變、改善政府服務(wù)質(zhì)量、提升政府管理績效的重要舉措。

1、開展績效審計是發(fā)展社會主義民主政治的需要。審計制度作為一種上層建筑，是社會制度的一個重要組成部分。它在社會的政治經(jīng)濟體制中占有一個特殊的地位-保證政治經(jīng)濟制度的正常運轉(zhuǎn)，促進政治經(jīng)濟制度的進一步完善。我國目前正在進行的社會主義民主政治建設(shè)對政府審計提出了新的要求，服務(wù)型政府要求其公共物質(zhì)資財和人力資源的配置、消耗都必須接受社會公眾的監(jiān)督，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀；政府部門和機構(gòu)工作效率的高低、為人民服務(wù)責任履行的好壞為越來越多的人所關(guān)注。建立完善有效的政府績效審計制度，有利于廣大人民對公共收支的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行有效的監(jiān)督，提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚社會主義民主，推動社會主義民主政治體制的完善和發(fā)展。

2、開展績效審計是建立廉潔、高效的政府的需要。實施績效審計可以在財務(wù)審計的基礎(chǔ)上，從政府開支的成本—效益、成本—效果角度來衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，而這些內(nèi)容直接反映了政府機構(gòu)設(shè)置是否合理，政府公務(wù)員是否負責，能力與責任是否匹配，是否存在貪污、浪費問題，從而可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，以促進黨風和政風的好轉(zhuǎn)，進一步提升黨的執(zhí)政能力。同時開展政府績效審計能夠揭示由于個別政府部門工作不力，而導(dǎo)致決策不當，錯誤決策、盲目決策、輕率決策，以至于出現(xiàn)違背社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，脫離客觀實際，大搞“政績工程”、“形象工程”，造成嚴重損失浪費等問題，以牢固樹立和落實科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。

3、開展績效審計是提高財政支出績效，確保國家職能正常發(fā)揮的需要。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，要求我國在資源有限的情況下，盡可能經(jīng)濟有效的使用資源。所有的財政支出，都要精打細算，厲行節(jié)約，把有限的資金用在刀刃上，發(fā)揮最大的使用效益。在我國財力有限的情況下，對財政支出的績效進行經(jīng)常性的監(jiān)督和檢查，有利于監(jiān)督各部門各單位加強對財政支出的控制，提高財政支出的績效。這樣我國財政支出一方面可以維持國家職能部門自身的正常運轉(zhuǎn)，另一方面能為社會提供

然而，我國績效審計還只是剛剛起步，要真正建立起中國特色的績效審計體系，尚需相當一段時期的探索和嘗試，不僅要在整個政府審計界注入績效審計觀，還應(yīng)在理論上繼續(xù)進行深入細致的研究，給以充實和澄清。目前，在我國開展績效審計所面臨的問題主要有以下幾個方面

1、審計觀念較落后。由于在我國審計界，對績效審計的認知還局限于一個比較小的范圍，有相當一部分審計人員只是對這個名詞有一些初步印象，至于它的實際內(nèi)容是什么、具體該如何操作，還知之甚少。從目前僅有的一些文獻資料來看，大多數(shù)還停留在對國外有關(guān)情況的介紹。甚至有些人認為，績效審計是西方國家的產(chǎn)物，不符合中國的國情，在現(xiàn)有的審計任務(wù)非常繁重的情況下再去搞這種花俏的東西，似乎意義不大。加之我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，舊的觀念被打破，新的觀念尚未樹立；社會上存在著不良的道德風氣，審計的社會地位與其所發(fā)揮的職能不相稱；財政、經(jīng)濟活動透明度不高；法制的不完善導(dǎo)致假賬盛行；許多預(yù)算支出單位的負責人責任心不強、觀念陳舊、對審計工作不甚了解甚至有抵觸心理。這些因素無一不影響著績效審計的發(fā)展。

2、政府體制不夠順。雖然我國的政府體制改革取得了較大的成績，但還存在一些問題：政府職能尚未完全轉(zhuǎn)化，許多機構(gòu)仍在大范圍大力度的配置社會資源；缺乏科學(xué)的政府績效考核機制，政府辦事效率低下；政府部門的職權(quán)交叉，管理效率低下；政務(wù)活動的公開透明度不高；另外行政法律法規(guī)體系尚未健全；存在官僚主義、腐敗現(xiàn)象。作為績效審計主體的政府審計機關(guān)也存在同樣缺陷，而在更深層次上制約和影響著我國政府績效審計的發(fā)展。

3、公共財政不健全。我國的公共財政體系尚不完善，政府越位、錯位和缺位現(xiàn)象仍然存在，人們對公共財政的認識不足，導(dǎo)致在實踐中存在偏差。隨著公共受托責任觀念的不斷增強，公眾對政府審計的要求不再只停留于對財政收支的真實性和合法性審計上面，他們更關(guān)心的是財政支出的效果。但是公共財政體制不完善，將使得政府審計對財政收支的效果性審計力度不夠，重點仍集中在財政收支的真實性和合法性審計上面，這也就從根本上制約了我國政府績效審計的發(fā)展。

4、審計范圍較窄。目前，在我國政府審計實務(wù)中，真正意義上的績效審計并不太多，主要表現(xiàn)在：對于主要的公共部門也即行政事業(yè)單位的經(jīng)費開支、專項資金，現(xiàn)在還很少開展績效審計。國有企業(yè)是開展經(jīng)濟效益審計最早的領(lǐng)域，但最近一些年來，隨著國有企業(yè)改革的深化，現(xiàn)代企業(yè)制度以及有效激勵與約束機制的逐步建立，國有資產(chǎn)管理方式得以改革和完善，注重企業(yè)績效已經(jīng)越來越成為企業(yè)經(jīng)營管理者的自覺行為，這些企業(yè)的績效似乎已不再是政府審計所關(guān)注的重點問題，有向內(nèi)部審計傾斜的趨勢。財政是公共資金的最初源頭，目前的財政審計把主要力量放在真實和合法上，出去的資金只要符合規(guī)定的開支渠道、對方也確實收到就可以了，至于資金是否用于原定的目標、其效用如何，則往往不太深究。隨著政府采購工作的興起，對政府采購活動的審計已經(jīng)開展了好幾年，目前主要關(guān)注的仍是真實、合法和合規(guī)，對于整個采購活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性考慮不多。

5、審計標準缺乏。1999年以后，財政部等有關(guān)部門陸續(xù)制發(fā)了《國有資本金效績評價規(guī)則》、《國有資本金效績評價操作細則》、《企業(yè)效績評價標準》、《企業(yè)效績評價操作細則》等，為企業(yè)效績評價工作的深入開展、規(guī)范企業(yè)效績評價行為、增強評價結(jié)果的客觀公正性提供了有利條件。但是，對于政府公共部門的績效審計，目前尚沒有一個明確的規(guī)范，既沒有績效審計方面的指標評價標準，也沒有績效審計方面的準則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件，由于缺乏具有針對性的制度規(guī)范，導(dǎo)致政府績效審計難以深入。

6、審計人員素質(zhì)偏低。我國現(xiàn)有的審計人員的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面與開展績效審計的要求還有很大差距：審計師實務(wù)知識較多，而理論基礎(chǔ)薄弱。目前的審計人員普遍缺乏公共管理、行政法規(guī)、財政財務(wù)和現(xiàn)代審計技術(shù)等方面的專業(yè)知識，并對政府管理知識不甚了解。對傳統(tǒng)審計技術(shù)較熟悉，而對現(xiàn)代審計技術(shù)較陌生?，F(xiàn)場作業(yè)經(jīng)驗豐富，而綜合分析問題的能力不強，部分人員的政策理解水平、業(yè)務(wù)技能較低。所有這些都直接影響著政府績效審計的效果。

四、促進政府績效審計的對策

績效審計的觀念在我國政府審計工作中已經(jīng)初見端倪，而且已經(jīng)具備了開展績效審計的條件，已經(jīng)到了非開展不可的程度。但是，我們不能以原有的工作定式和知識結(jié)構(gòu)來勾勒績效審計，而應(yīng)在新的審計環(huán)境和現(xiàn)代技術(shù)方法的平臺上構(gòu)造績效審計。具體地說，筆者認為應(yīng)突出以下對策

1、加強審計宣傳，樹立績效審計觀念?？冃徲嬕殉蔀檎畬徲嫷闹髁鳎⒎鞘且驗榘l(fā)達國家開展的多，我們才得出這樣的結(jié)論，而是客觀經(jīng)濟發(fā)展的要求，也是審計機關(guān)審計使命所決定的。盡管在我國開展績效審計存在著這樣或那樣的困難，但是不能讓這些困難束縛人們的思想，羈絆人們前進的步伐。只有破除傳統(tǒng)觀念對人們的束縛，才能從根本上提高人們對政府績效審計的重視程度。這樣不論從政府角度、還是從審計工作人員或理論研究者角度來講，都會加強對政府績效審計工作的重視，審計工作的實施也會更具成效。加強政府績效審計宣傳是樹立績效審計觀念的方式之一，績效審計的宣傳可以通過多種形式，如領(lǐng)導(dǎo)在重要工作會議上提出、開展專業(yè)培訓(xùn)班、通過媒體宣傳等，通過宣傳，讓績效審計的理念深入人心。

2、深化我國政府體制改革。深化政府體制改革，建立健全公共財政，轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府關(guān)系，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，從根本上解決我國政府部門人浮于事、效率低下的狀況，有利于建設(shè)我國社會主義法制經(jīng)濟，促進政府審計由純粹的監(jiān)督機制向完善的公共財產(chǎn)激勵約束機制轉(zhuǎn)變，從而解決制約我國政府績效審計發(fā)展的深層次體制問題。政府部門效率的提高可以促使其致力于公共財產(chǎn)效益的提高和社會福利的改良，進而也會更加重視審計部門對公共受托經(jīng)濟責任履行情況的效益性、效率性的審計。這樣，政府績效審計也會得到深入發(fā)展。

3、完善績效審計的法律法規(guī)。法律法規(guī)是開展政府績效審計關(guān)鍵的一環(huán)，因為依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績效審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。因此，我們要認真總結(jié)在政府經(jīng)濟責任和專項資金審計中取得的績效評價方面的經(jīng)驗，結(jié)合財務(wù)收支審計的審計準則，制定比較系統(tǒng)、操作性較強的政府績效審計準則。在準則中要對績效審計對象、審計目的、審計程序、審計報告基本形式等作出規(guī)定。鑒于政府績效審計具體情況比較復(fù)雜，可分門別類制定出具有各個部門特點的準則。同時，建立一套科學(xué)可行的指標評價體系也是開展政府績效審計刻不容緩的措施之一。指標的科學(xué)性可以在一定程度上體現(xiàn)公平?？冃徲嬛笜藘?nèi)容包括對經(jīng)濟效益的評價和社會效益的評價。經(jīng)濟效益的評價可以參考企業(yè)的經(jīng)濟效益指標評價而定，對于社會效益的評價可以根據(jù)不同的行業(yè)、不同性質(zhì)的內(nèi)容而定。由于社會效益是一個很難用定量指標來衡量的，而定性指標有時難以保證公平。因此，在制定社會效益評價指標時，可以給出一些原則性較強的定性規(guī)定。另外，針對彈性較大的、容易使公平性受到損害的項目或領(lǐng)域，要通過認真總結(jié)經(jīng)驗再作一些補充性質(zhì)的規(guī)定，來不斷的完善。

4、處理好績效審計與傳統(tǒng)審計的關(guān)系。審計人員如何處理好政府績效審計與傳統(tǒng)審計的關(guān)系，是關(guān)系到績效審計在我國能否得到順利發(fā)展的重要問題之一。國外績效審計從某種程度上獨立于傳統(tǒng)審計。因為，國外傳統(tǒng)審計開展的時間較早，被審計單位的財政財務(wù)收支的真實性、合法性有了一定的保證。我國則情況不同，目前弄虛作假、營私舞弊等違法、違規(guī)現(xiàn)象仍十分嚴重，在這種基礎(chǔ)下開展政府績效審計，則不能脫離傳統(tǒng)的審計。要在績效審計實踐中，克服受舊習慣和定式的制約，將績效審計導(dǎo)入傳統(tǒng)審計，使績效審計缺乏實質(zhì)的內(nèi)容，跳不出傳統(tǒng)審計的圈子的問題。在具體實踐中，審計人員要制定好審計計劃，作好審計調(diào)查。如果發(fā)現(xiàn)被審計單位的財務(wù)收支活動嚴重不實，則不能再進行績效審計程序而應(yīng)進行傳統(tǒng)的真實性、合法性審計。如果只發(fā)現(xiàn)一部分資料不實或小范圍的違規(guī)，要看其是否影響績效審計的指標評價而定。

5、作好政府績效審計的試點工作。政府績效審計涉及面廣、難度較大，審計的方式方法又與傳統(tǒng)審計有很大的區(qū)別。在當前情況下不宜在所有領(lǐng)域全面開展績效審計，首要是搞好試點工作。選擇公共財政、投資等重點領(lǐng)域、重點部門，對資金投入、占用較大，政策性強及社會關(guān)注的焦點等項目，積極開展績效審計。如財政支出的重點是行政管理、國家安全、政權(quán)建設(shè)等政府運轉(zhuǎn)和維護國家利益領(lǐng)域，科技教育、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生等社會公益事業(yè)領(lǐng)域，社會保障、民政等國家救濟領(lǐng)域，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宏觀經(jīng)濟調(diào)控等彌補市場缺陷領(lǐng)域。因此，可從中選出一些具有典型的行業(yè)、單位或項目進行績效審計。加強投資領(lǐng)域的績效審計刻不容緩。據(jù)審計署有關(guān)負責人介紹，1990至2003年的投資審計表明，我國的投資績效很不明顯。還出現(xiàn)了不少“政績工程”、“形象工程”造成了巨額的浪費，績效審計已經(jīng)到了非搞不行的時候了。