關(guān)于我國(guó)鄉(xiāng)村直接選舉的若干思考

關(guān)于我國(guó)鄉(xiāng)村直接選舉的若干思考

[提要]本文闡明了鄉(xiāng)村直接選舉由來(lái)和法律依據(jù)以及對(duì)村民、村干部觀念和行為的影響,剖析了目前鄉(xiāng)村直接選舉存在的問(wèn)題,并提出搞好鄉(xiāng)村直接選舉的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村直接選舉

[中圖分類號(hào)]D6214[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009—8267[2002]05—0053—04

擴(kuò)大基層民主,搞好鄉(xiāng)村直接選舉,讓農(nóng)民依法直接行使自己的民主權(quán)利,這是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的偉大實(shí)踐。鄉(xiāng)村直接選舉對(duì)于更好地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾的積極性,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,建設(shè)富裕、民主、文明的新農(nóng)村,具有重大的戰(zhàn)略意義。

一、鄉(xiāng)村直接選舉的由來(lái)和法律依據(jù)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定,鄉(xiāng)村直接選舉主要包括兩方面的內(nèi)容:一是本村18周歲以上具有政治權(quán)利的村民,在全村范圍內(nèi)選舉產(chǎn)生村委會(huì)主任、副主任和委員;二是根據(jù)劃定的選區(qū),由本選區(qū)內(nèi)18周歲以上具有政治權(quán)利的公民,選舉鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會(huì)代表。

建國(guó)以后,我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)人大代表一直是由選民直接選舉產(chǎn)生的。1953年選舉法規(guī)定:全國(guó)人大代表,省、縣和設(shè)區(qū)的市人大代表,由其下一級(jí)人大選舉;鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人大代表,由選民直接選舉,這是因?yàn)槭墚?dāng)時(shí)的物質(zhì)條件和經(jīng)驗(yàn)限制。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,物質(zhì)條件有了可喜的變化,人民的民主意識(shí)和組織程度亦有了提高,并且積累了多次全國(guó)普選的經(jīng)驗(yàn),這為擴(kuò)大直接選舉的范圍創(chuàng)造了條件。有鑒于此,1979年新選舉法擴(kuò)大了直接選舉范圍,規(guī)定縣(自治縣)人大代表,也由直接選舉產(chǎn)生。1982年12月五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議、1986年12月六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議、1995年2月八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議先后對(duì)《選舉法》進(jìn)行了三次修訂和完善。原縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大的選舉是同步進(jìn)行的,每三年舉行一次。從1995年開(kāi)始,縣級(jí)人大任期改為五年,鄉(xiāng)級(jí)人大任期為三年,兩級(jí)人大選舉從此分開(kāi)進(jìn)行。截至目前,鄉(xiāng)級(jí)人大代表的換屆選舉已進(jìn)行了16次。

村委會(huì)直接選舉,是我國(guó)鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的重大制度創(chuàng)新。1981年6月,黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》明確指出,要“在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主?！?982年頒布的憲法指出:農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村委會(huì)是基層群眾性自治組織。村委會(huì)的主任、副主任和委員由村民選舉產(chǎn)生。1983年10月,中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)如何建立村委會(huì)、村委會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)和組織原則等,作了具體的規(guī)定。1987年,六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法(試行)》,正式確定了村民自治的原則和框架。該法規(guī)定:村委會(huì)主任、副主任和委員,由村民直接選舉產(chǎn)生,每屆任期三年,其成員可以連選連任。1998年10月,黨的十五屆三中全會(huì)提出了“全面推進(jìn)村民自治”的戰(zhàn)略部署,把全面推進(jìn)村委會(huì)直接選舉提上了全黨的議事日程。1998年11月4日,九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》,該法對(duì)村委會(huì)的選舉程序和操作步驟作出了規(guī)定。此外,地方省級(jí)人大常委會(huì)也普遍制定了選舉辦法,規(guī)定本行政區(qū)域的村委會(huì)直接選舉。截至目前,全國(guó)農(nóng)村村委會(huì),普遍進(jìn)行了4次換屆選舉,選舉的民主化、規(guī)范化程度逐屆提高,數(shù)百萬(wàn)“村官”實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去的任命制到直接選舉的轉(zhuǎn)換。

二、鄉(xiāng)村直接選舉對(duì)村民和村干部的觀念和行為的影響

由于各村選舉的規(guī)范性和公正性差異較大,因而選舉的后果亦有明顯差別。那些選舉被鄉(xiāng)、村干部操縱的村,選舉對(duì)村的治理方式未產(chǎn)生什幺明顯的直接影響,但對(duì)部分村民的政治意識(shí)的影響還是存在的。而選舉搞得好的村,選舉對(duì)村民和村干部的觀念和行為都產(chǎn)生了一定的影響。

(一)選舉促進(jìn)了公民意識(shí)的興起。直接公開(kāi)的選舉改變了一部分農(nóng)民的政治面貌,他們由選舉之初的被動(dòng)參與變?yōu)楹髞?lái)的主動(dòng)參與,不少選民在選舉后發(fā)出了“下次來(lái)過(guò)”的宣言,其政治人格在選舉過(guò)程中得到磨礪與發(fā)育。

(二)選舉對(duì)村干部的心理產(chǎn)生了巨大的震撼。在選舉中,多數(shù)村干部戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢,如履薄冰,有的在選舉后頗有“劫后余生”之感?；诖?村干部“對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的理念可能發(fā)生變化乃至動(dòng)搖,從而影響到今后的干群關(guān)系與鄉(xiāng)村關(guān)系。村級(jí)組織的合法性原先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授予。因此,一些村干部已意識(shí)到他們今后既要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé),又要對(duì)村民負(fù)責(zé)。事實(shí)上,已有個(gè)案顯示,新當(dāng)選班子的治理方式已開(kāi)始發(fā)生變化,村干部對(duì)自己的行為有了一定的自我約束,村民們反映在執(zhí)行糧款征收任務(wù)的過(guò)程中,村干部現(xiàn)有的行為要比以前好多了。

(三)選舉打破了部分村原有橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡,降低部分村干部的權(quán)威和村組織的效能。在絕大多數(shù)村,多年來(lái)已形成了村干部在各自然村、宗族房派之間相對(duì)平衡、穩(wěn)定的分配格局。有的村在選舉后,選民人數(shù)多或內(nèi)聚力強(qiáng)的派系獲得了比以前更多的干部名額,由此,一方面強(qiáng)勢(shì)派系可能實(shí)行“合法”的“多數(shù)人暴政”,侵犯弱勢(shì)派系的利益;另一方面,在選舉中敗出的派系由于不認(rèn)同選舉產(chǎn)生的村干部,并抵制村級(jí)組織的工作,以致于后者只能無(wú)可奈何。因此,并不是每個(gè)村的直選都能增強(qiáng)村干部的合法性和權(quán)威性。

三、鄉(xiāng)村直接選舉存在的主要問(wèn)題

鄉(xiāng)村直接選舉,是社會(huì)主義民主在農(nóng)村最廣泛的實(shí)踐,它對(duì)于發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性,增強(qiáng)億萬(wàn)農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的主人公意識(shí),鞏固黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ),對(duì)于拓展選人的渠道、完善用人制度、轉(zhuǎn)變基層干部作風(fēng)、提高干部素質(zhì)、密切干群關(guān)系,對(duì)于培育農(nóng)民的民主法制觀念、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步等,已經(jīng)和正在發(fā)揮著積極作用。但由于種種原因,在實(shí)際工作中也存在一些不容忽視的問(wèn)題。

(一)缺乏對(duì)鄉(xiāng)村直接民主發(fā)展的戰(zhàn)略研究。這突出表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)鄉(xiāng)村直接選舉在我國(guó)民主政治建設(shè)中的地位認(rèn)識(shí)不清,忽視和輕視鄉(xiāng)村直接選舉工作,在工作力量的配備和經(jīng)費(fèi)保障上都凸顯不足。二是對(duì)鄉(xiāng)村直接選舉的“上限”說(shuō)不清楚。目前,我國(guó)的直接選舉在農(nóng)村就是由選民直接選舉縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表,由村民直接選舉村委會(huì)干部。能否在鄉(xiāng)級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的選舉上實(shí)行擴(kuò)大群眾參與,乃至直接選舉的試驗(yàn)?從國(guó)情出發(fā),究竟把直接選舉定在哪個(gè)層面上,更有利于走出一條代表制民主和直接民主相結(jié)合的民主之路?由于這樣的問(wèn)題還說(shuō)不清楚,所以對(duì)目前鄉(xiāng)級(jí)民主選舉中出現(xiàn)的一些新的作法,無(wú)法下結(jié)論,既不利于工作指導(dǎo),也不利于制度創(chuàng)新。三是對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)直接選舉的互動(dòng)、各種政治因素的互動(dòng),特別是充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主研究得不夠。

(二)鄉(xiāng)村兩級(jí)直接民主選舉沒(méi)有形成合力的推動(dòng)機(jī)制。民政部作為主管農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的職能部門(mén),建國(guó)后就指導(dǎo)民主建設(shè)工作。1978年民政部恢復(fù)后,主持了第二部《選舉法》(草案)的起草,并主持了1979-1982年全國(guó)縣鄉(xiāng)人大代表的直接選舉工作。從1983年起,縣鄉(xiāng)人大代表的選舉工作就交給了全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)絡(luò)局負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)村兩級(jí)選舉都屬于基層政權(quán)建設(shè)的范疇,都是直接民主選舉,但由于分屬于兩個(gè)不同的部門(mén),因此,缺乏統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)研究。

(三)直接選舉的基礎(chǔ)還十分稚嫩。由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還不充分,宗族傳統(tǒng)的長(zhǎng)期浸潤(rùn),村民的民主法制意識(shí)還十分落后,民主選舉的發(fā)展很不平衡,真正嚴(yán)格依法實(shí)行民主選舉的村數(shù)量有限。在具體操作上,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉中,有的地方不尊重選民提出代表候選人的權(quán)利,有的干脆用組織提名代替、包攬所有提名。在村委會(huì)候選中,有的地方從村委會(huì)成員提名到正式投票選舉都被少數(shù)村干部包辦代替,直接選舉徒有虛名。有的地方選舉結(jié)果不公開(kāi),甚至被上級(jí)部門(mén)無(wú)故否定。有的地方宣傳、發(fā)動(dòng)工作不到位,許多村民并不清楚怎樣提名、確定候選人,什幺是差額選舉,為什幺要設(shè)立流動(dòng)投票箱,在投票選舉過(guò)程中為什幺要設(shè)立秘密投票間等等有關(guān)選舉的規(guī)則和程序問(wèn)題。而壓制、阻撓村民按自己意愿投票的各種違法違紀(jì)、暗箱操作等行為屢屢發(fā)生。有的還指使原村委會(huì)干部不向新當(dāng)選的村委會(huì)交接財(cái)務(wù)帳目,使廣大村民民主選舉的成果得不到鞏固和發(fā)揮。目前,不僅一些基層組織和基層領(lǐng)導(dǎo)干部不尊重農(nóng)民群眾民主權(quán)利的現(xiàn)象十分嚴(yán)重,而且一些農(nóng)民群眾的民主素質(zhì)還有待提高。有的選民不珍惜自己的民主權(quán)利,在選票上亂寫(xiě)亂劃。有的選民在候選人一餐飯、一包煙或幾塊錢(qián)面前,就出賣(mài)了自己的權(quán)利。有的候選人看到結(jié)果對(duì)自己不利時(shí)就拒絕承認(rèn),甚至搗毀票箱、撕毀選票、破壞選舉。有的候選人在選舉過(guò)程中請(qǐng)客送禮、金錢(qián)利誘、口頭許諾,甚至謊稱免交“三提五統(tǒng)”,不搞計(jì)劃生育,蒙騙群眾,拉攏選票。個(gè)別人借助宗族、家族勢(shì)力而當(dāng)選?？梢?jiàn),民主選舉的基礎(chǔ)還十分稚嫩。

(四)一些選舉過(guò)程中的違法行為難以處理。刑法只把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的選舉納入調(diào)整范圍,而沒(méi)有把村委會(huì)選舉納入其調(diào)整范圍。行政復(fù)議法、行政訴訟法以及黨紀(jì)、政紀(jì)處罰條例和社會(huì)治安處罰條例都沒(méi)有相應(yīng)的明確規(guī)定,從而使村委會(huì)選舉過(guò)程中的違法行為處理缺乏剛性約束。一些農(nóng)民群眾為了維護(hù)自己的民主權(quán)利,不得不進(jìn)行信訪、上訪,甚至進(jìn)京上訪,成了影響社會(huì)治安和社會(huì)政治穩(wěn)定的不利因素。

四、對(duì)搞好鄉(xiāng)村直接選舉工作的若干建議

黨的十五大報(bào)告指出:“擴(kuò)大基層民主,保證人民群眾直接行使民主權(quán)利,依法管理自己的事情,創(chuàng)造自己的幸福生活,是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐?！敝袊?guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),改革就是從農(nóng)村開(kāi)始起步的,中國(guó)的民主化進(jìn)程也是從農(nóng)村的基層組織開(kāi)始推進(jìn),廣大農(nóng)民的民主權(quán)利由理想逐步變成了現(xiàn)實(shí)。我們應(yīng)該看到,要把鄉(xiāng)村直接選舉繼續(xù)向縱深推進(jìn)還有一段漫長(zhǎng)的路程要走。

(一)要組織力量,對(duì)包括鄉(xiāng)村直接選舉在內(nèi)的基層民主發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行深入研究。我國(guó)的民主政治建設(shè)必須走代表制民主和直接民主相結(jié)合的道路。具體來(lái)說(shuō),在縣以上層面,主要是鞏固和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民代表大會(huì)制度、民族區(qū)域自治制度、多黨合作和政治協(xié)商制度;在縣以下層面,要把鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的任免權(quán)逐步交給人民自己決定,使離人民最近的基層政權(quán)組織和群眾自治組織直接接受群眾監(jiān)督。今后5-10年是為實(shí)現(xiàn)我國(guó)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)打好基礎(chǔ)的關(guān)鍵時(shí)期,也是基本完成社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期,政治穩(wěn)定比任何時(shí)候都顯得重要。因此,在發(fā)展民主政治的策略上,要優(yōu)先考慮與群眾利益關(guān)系密切的基層民主,用民主政治的方法化解社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程的矛盾,從而促進(jìn)全國(guó)的穩(wěn)定。

(二)大力改進(jìn)和加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè),用黨內(nèi)民主帶動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)民主。首先要逐步廢除黨的基層組織中事實(shí)上存在的任命制,在鄉(xiāng)村兩個(gè)層面大力推進(jìn)“兩推一選”制度,用民主選舉制度把大多數(shù)黨員和群眾不擁護(hù)的人淘汰出局,把大多數(shù)人擁護(hù)的選上領(lǐng)導(dǎo)崗位,把最優(yōu)秀的人吸納到黨內(nèi)或黨的視野之內(nèi)。其次,鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織都要健全黨內(nèi)民主決策制度,加強(qiáng)對(duì)本鄉(xiāng)本村政治、經(jīng)濟(jì)和文化問(wèn)題的研究,對(duì)涉及群眾切身利益的重大問(wèn)題,要依法提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)和村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論,由大多數(shù)群眾說(shuō)了算。第三,鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織要接受群眾評(píng)議,接受人民的監(jiān)督,經(jīng)受民主政治建設(shè)的考驗(yàn)。

(三)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),保證民主選舉順利、健康地發(fā)展。搞好民主選舉必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),但又不能包辦代替。要善于把黨的正確主張變?yōu)榇迕袢罕姷恼J(rèn)識(shí)和自覺(jué)行動(dòng),即黨組織應(yīng)該用思想引導(dǎo)的方法實(shí)現(xiàn)其正確主張。思想引導(dǎo)離不開(kāi)宣傳教育,離不開(kāi)依法辦事。民主選舉的思想引導(dǎo)的重點(diǎn)是使村民把真正優(yōu)秀的干部(包括黨員和非黨員)依法選進(jìn)村委會(huì)班子。為了達(dá)到這一目的,首先必須系統(tǒng)地組織群眾學(xué)習(xí)和宣傳《村民委員會(huì)組織法》,重點(diǎn)要把握好以下幾個(gè)方面:一是民主選舉的法定程序。一方面,選民掌握選舉的法定程序,可以增強(qiáng)他們參加選舉的責(zé)任感,認(rèn)真選舉干部,積極參加選舉,保證選舉成功;另一方面,也使選舉能嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行,有了群眾監(jiān)督的基礎(chǔ)。二是宣傳候選人的當(dāng)選條件。不僅要宣傳遵紀(jì)守法、辦事公道、廉潔奉公、熱心為村民服務(wù)等個(gè)人條件,更要系統(tǒng)宣傳協(xié)助村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開(kāi)展工作,教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)等職責(zé)內(nèi)容,以防范各種不良因素的干擾。當(dāng)選條件的宣傳只能是依法宣傳,切不可聯(lián)系到人,以免產(chǎn)生副作用。三是黨組織要教育和指導(dǎo)村選舉委員會(huì)組織好村民學(xué)法和宣傳活動(dòng),嚴(yán)格依法定程序組織好選舉。四是對(duì)選舉中的違法行為,黨組織要積極支持有關(guān)職能部門(mén)予以處理和糾正,對(duì)觸犯法律的要繩之以法。

(四)鼓勵(lì)基層的民主制度特別是選舉制度的創(chuàng)新。農(nóng)村村委會(huì)直接選舉要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上,著重完善提名程序、競(jìng)選程序、罷免程序和新舊村委會(huì)交接程序,應(yīng)推動(dòng)村委會(huì)選舉保障機(jī)制的創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉主要提高民主化程度,增大普通群眾對(duì)人大代表候選人的提名比例、當(dāng)選比例。應(yīng)把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入選舉中,提高人大代表的素質(zhì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的選舉,可在現(xiàn)有的制度框架內(nèi),擴(kuò)大群眾參與,積極推行“兩票制”、“三票制”。對(duì)基層那些有改革的積極性,條件又比較成熟的地方,經(jīng)批準(zhǔn)后可以做個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的試點(diǎn)。檢驗(yàn)基層民主改革上的最終標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)看它是否有利于鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的“制度創(chuàng)新與某些現(xiàn)有法律條文矛盾”的問(wèn)題,應(yīng)借鑒還在推行的農(nóng)村費(fèi)稅改革的做法,先由中央進(jìn)行政策性授權(quán),在試點(diǎn)取得成功,取得經(jīng)驗(yàn)以后,再修訂某些法律條文。

(五)完善鄉(xiāng)村民主選舉推動(dòng)機(jī)制。從法理上講,作為立法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人大部門(mén),不宜負(fù)責(zé)和直接操作基層人大代表的選舉,這種集游戲規(guī)則制定者、裁判者和操作者于一身的體制,不利于發(fā)揚(yáng)民主,應(yīng)當(dāng)以政府部門(mén)為主組建基層選舉指導(dǎo)委員會(huì),統(tǒng)一協(xié)調(diào)、組織我國(guó)的基層選舉工作。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)建立完善鄉(xiāng)村民主的司法保障制度。

(六)加