洋務(wù)新政時期的經(jīng)濟政策-近代經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)變的開始

洋務(wù)新政時期的經(jīng)濟政策——近代經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)變的開始

近代經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)變的開始

第一次鴉片戰(zhàn)爭后，古老的東方大國開始了半封建、半殖民地化的進程。但在戰(zhàn)后相當長的時期內(nèi)，清政府并沒有意識到"天下大勢"的變化，幾乎未采取任何應(yīng)變措施。直到六十年代，太平天國革命和第二次鴉片戰(zhàn)爭給清王朝帶來"創(chuàng)巨痛深"的打擊，一部分官僚才對"數(shù)千年來未有之變局"有所認識。懾于西方的"船堅炮利"，清政府著手舉辦"自強新政"，標榜"圖強"、"求富"，意圖實現(xiàn)末世王朝的"中興"。由此，以農(nóng)立國、輔以工商的傳統(tǒng)經(jīng)濟政策有了轉(zhuǎn)變的跡象；傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟也有了向現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系轉(zhuǎn)型的趨向。

"自強新政"開始于19世紀60年代。清政府為應(yīng)付危局，相繼采取了舉辦新式軍用工業(yè)和民用工業(yè)等重大措施，并帶動了部分私人資本投資于新式產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生了早期的資本家；社會各階層也開始關(guān)注起"洋務(wù)"來。中國社會過去是林則徐、魏源等個別"先覺"者的吁喊，曲高和寡；此時已有一批進步的士大夫議論、思索中國應(yīng)該向何處去等重大問題。于是，由政府主持的"自強新政"引起聯(lián)動，形成后人所稱的"洋務(wù)運動"。然而，圖強、求富的目標并未達到。筆者以為，自強新政和洋務(wù)運動之間似不宜完全劃等號。不能因為自強新政的種種弊病就完全否定了洋務(wù)運動；也不能因洋務(wù)運動開啟中國早期現(xiàn)代化的歷程，就完全肯定新政活動。

一圖強、求富與"制器"、"浚餉源"的目標

在遭到"創(chuàng)巨痛深"的打擊后，清政府中的一部分官僚，已意識到圖強、求富的重要性。他們試圖通過舉辦自強新政來"中興"衰弱的封建王朝。當時的狀況是，在衰朽的封建體制中，以較為開明的洋務(wù)派集團來具體貫徹圖強、求富的意圖，負責自強新政的實施，落實練兵制器籌餉等活動，甚至直接插手企業(yè)的經(jīng)營管理。洋務(wù)派承擔了國家干預(yù)經(jīng)濟的執(zhí)行人角色。這也是在當時的制度環(huán)境下的無奈選擇。

相對而言，洋務(wù)派對當時局勢的認識較為清醒；也意識到存在自強的機遇；預(yù)期新政將給清王朝帶來中興的益處。

他們認識到清王朝處于"數(shù)千年未有之奇變"之中。洋務(wù)派首腦李鴻章說："各國條約已定，斷難更改?！瓪v代備邊多在西北，……今則東南沿海萬余里,各國通商傳教,來往自如,麋集京師及各省腹地,陽托和好之名,陰懷吞噬之計,一國生事,諸國構(gòu)煽,實為數(shù)千年來未有之變局。輪船電報之速，瞬息萬里；軍器機事之精，工力百倍；炮彈所到，無堅不摧，水陸關(guān)隘，不足限制。又為數(shù)千年未有之強敵。外患之乘，變幻如此，而我尤以成法制之，譬如醫(yī)者療疾不問何癥，概投之以古方，誠未見其效也?！w不變通則戰(zhàn)守皆不足恃，而和不可久也。"認定不自強不能挽救危局；而且主張抓住機會，不能拖延。"處今日喜談洋務(wù)乃圣之時?！袊杖?，外人日驕，此豈一人之咎。過此以往，能自強者盡可自立，若不自強則事不可知。"為西太后所重用的重臣恭親王奕欣也認為，"洋人向背，莫不以中國之強弱為衡，固非獨一日本為然。我能自強，可以彼此相安，潛懾其狡焉思逞之計。否則我無所恃，恐難保無輕我之心。設(shè)使一朝反覆，誠非倉猝所能籌畫萬全，今既知其取勝之資，即當窮其取勝之術(shù)，豈可偷安茍且，坐失機宜。"最高統(tǒng)治者也承認："外國生事與否，總視中國之能否自強為定準。"洋務(wù)派的活動，在不動搖西太后的權(quán)威的時候，得到了西太后的支持；洋務(wù)派也權(quán)傾一時。同治六年正月二十三日的懿旨對洋務(wù)派褒獎有加："三載考績，為國家巨典，中外滿漢諸臣有能為國宣勞，勛猷卓著者，允宜特予甑敘，以示寵榮。茲當京察屆期，吏部開單題請，詳加批閱。恭親王首贊樞廷，于今六年，小心謹慎，夙夜勤勞，克盡匡襄，深資輔翼，著交宗人府從優(yōu)議敘。吏部尚書文祥、戶部尚書寶鋆、都察院左都御史汪元方同心贊畫，勤慎和衷，均著交部議敘。協(xié)辦大學士、兩江總督曾國藩，公忠素著，保障東南。陜甘總督左宗棠，嚴疆剔歷，謀畫忠誠。湖廣總督李鴻章，才略優(yōu)長，不辭勞瘁。四川總督駱秉章，老成碩望，宣力彌勤，均著交部從優(yōu)議敘。余著照舊供職。"又據(jù)史料，光緒親政后，"現(xiàn)在辦事一切照舊。大約尋常事上決之，稍難事樞臣參酌之，疑難事請懿旨。""事太后謹，朝廷大政，必請命乃行。"洋務(wù)活動也漸漸為社會所接受。有人用不無嘲諷的語氣描述道："時在咸豐初元，國家方諱言洋務(wù)，若于官場言及之，必以其人非喪心病狂必不至是，以是雖有其說而不敢質(zhì)之于人。不謂不及十年而其局大變也，今則幾于人人皆知洋務(wù)矣。凡屬洋務(wù)人員可獲優(yōu)缺擢高官，而每為上游所器重，側(cè)席諮求；其在同僚中亦以識洋務(wù)為榮，囂囂然自鳴得意。于是鉆營奔競，幾以洋務(wù)為終南捷徑。"

不過，清政府、洋務(wù)派圖謀自強，實際目標則是"保和局"。他們對列強是抱有幻想，且相當懼怕的,一心要保持"中外和好"。曾國藩說："洋人十年八月入京，不傷毀我宗廟社稷，目下在上海、寧波等處，助我攻剿發(fā)逆，兩者皆有德于我。我中國不宜忘其大者而怨其小者。"奕欣認為："是該夷并不利我土地人民，尤可以信義籠絡(luò)，馴服其性，自圖振興。似與前代之事稍異?！艟湍壳爸?按照條約不使稍有侵越，外敦信睦，而隱示羈縻，數(shù)年間即偶有要求，尚不遽為大害。"李鴻章干脆承認，"我之造船，本無馳騁域外之意，不過以守疆土，保和局而已。""自有洋務(wù)以來，迭次辦結(jié)之案，無非委曲將就。"他主張"目前固須力保和局，即將來器精防固，亦不宜自我開釁。彼族或以萬分無禮相加，不得已而一應(yīng)之耳。"中法戰(zhàn)爭、甲午戰(zhàn)爭的失敗，就與退讓求和的一貫方策直接相關(guān)。正所謂"今日買船，明日置炮，此處筑臺，彼處設(shè)壘，歲費國家數(shù)百萬金，而每有震驚，一味求和。

圖強是為了保和局。求富主要是為了"浚餉源"。李鴻章說："欲自強必先裕餉，欲浚餉源莫如振興商務(wù)。"沈葆楨則稱："籌餉為自強之綱。"所謂"振興商務(wù)"不過是"浚餉源"的一種手段。

當然，求富也有"稍分洋商之利"的設(shè)想。李鴻章講到興辦上海機器織布局的理由時說："臣擬遴派紳商在上海購買機器，設(shè)局仿造布匹，冀稍分洋商之利。"又說，舉辦工礦業(yè)可以"開發(fā)利源"，"免致外人覬覦"，"杜外人覬覦之漸而保中國自主之權(quán)"，"洋人常以代中國興利為詞，今我先自興其利，且將要路占造，庶足關(guān)其口而奪之氣，使之廢然而返。"

求富之中還包含有"富民"的想法。李鴻章說："臣維古今國勢必先富而后能強，尤必富在民生而國本乃固。"又說："誠能設(shè)法勸導，官督商辦，但借用洋器洋法，而不準洋人代辦，此等日用必需之物采煉得法，銷路必暢，利源自開，榷其余利，且可養(yǎng)船練兵，于富國強兵之計，殊有關(guān)系。"當然，這是從"浚餉源"的角度談富民的。

總之，圖強、求富是新政總的指導思想和長遠的目標導向。具體指導經(jīng)濟活動的則是"制器"和"浚餉源"，再佐以"分洋商之利"和富民的設(shè)想。圖強落在實處便是"制器"，以便"靖內(nèi)亂"和"保和局"。求富就是為了"浚餉源"，為練兵制器籌集資金。

以"振興商務(wù)"的方式來"浚餉源"，這盡管突破了傳統(tǒng)的依賴農(nóng)業(yè)提供財源的觀念，給一些有興趣投資于新式產(chǎn)業(yè)的人帶來了機會，但仍未跳出斂財型財政的圈子。為了裕餉，清政府害怕失去對財源的控制，始終不愿放松對民用企業(yè)的控制，也不愿放手讓民間自由興辦企業(yè)。雖有"尤必富在民生"的漂亮話，而實際的作法卻是"辦有成效倏變更，官奪商權(quán)難自主"。參股投資的商人只是他們利用來開辟財源的工具；所謂的"重商"只是看重商人的錢袋，而不是扶持他們發(fā)財致富。1893年上海機器織布局焚毀，損失慘重，而股商僅得兩成的補償。真是"名為保商實剝商"。與民爭利的惡習難改。

不僅如此。比較"開明"的洋務(wù)派，就是在他們津津樂道的"西學為用"上，其認識也有片面之處。洋務(wù)派信奉"中學為體，西學為用"，以為中國的政教、風俗不得改變，而西方的技術(shù)、機器生產(chǎn)可以學來用之于中國。但他們實在低估了被視為"末技"、"器用"的西學的作用，認識很不全面。他們以為西學為用就是"制器"，就是隆隆作響的機器，聳立的煙囪，和高大的廠房；根本沒有意識到，比這更重要的乃是近代機器生產(chǎn)的組織形式和相應(yīng)的市場規(guī)則；即更需要有現(xiàn)代的企業(yè)制度和市場制度。在所謂"末技"、"器用"之中，也包含"本體"的制度性因素。故而，清政府推行自強新政，洋務(wù)派忙忙碌碌，其實連所謂"末技"都未真正學到手，甚至根本就沒有意識到，被當作末技的西學中還有如此豐富的內(nèi)容。與洋務(wù)派關(guān)系密切的郭嵩燾說，中國學習外國，應(yīng)"先考知其國政、軍政之得失，商情之利病，而后可以師其用兵、制器，相輔以益其強，又末中之一節(jié)"。用兵、制器在他看來只是末技。李鴻章在申述興辦機器織布局的理由時說："出口土貨，年減一年，往往不能相敵，推原其故，由于各國制造均用機器，較中國土貨成于人工者，省費倍蓰，售價既廉，行銷愈廣。"在他看來，洋貨的優(yōu)勢來自機器制造，卻不明白洋貨在價格、質(zhì)量上的優(yōu)勢，不僅來自機器的使用，也與近代工廠制度、現(xiàn)代公司制度的組織形式密切相關(guān)。即使早期的改良思想家，雖然注意到企業(yè)應(yīng)按公司成例運作，但未從制度、本體的高度認識這個問題。鄭觀應(yīng)在1894年出版的《盛世危言》序言中說，西方的"治亂之源，富強之本，不盡在船堅炮利，而在議院。"他借用張樹聲的話說："育才于學堂，議政于議院，君民一體，上下一心，……此其體也。輪船火炮，洋槍水雷，鐵路電線，此其用也。"當然，思想家對當時政治制度的桎梏感受極深，所以才強調(diào)政治制度改革的重要性。而洋務(wù)派則只見物質(zhì)，不見背后的制度因素。

肩負中興大任的洋務(wù)派，大多靠鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義起家，由軍事而政治進而插手經(jīng)濟，勢力逐步膨脹。他們位居要職，又有與外國打交道的經(jīng)驗，權(quán)傾一時，如李鴻章、左宗棠、張之洞等人，形成強大的地方權(quán)勢集團。他們?yōu)?中興"搖搖欲墜的清王朝，十分賣力地實施新政的每項舉措，并藉以壯大了自身的力量，以致清政府耗資興辦的新式企業(yè)，程度不同地控制在他們手中。如上海地區(qū)的企業(yè)，李鴻章?lián)碛凶畲蟀l(fā)言權(quán)；湖北的廠礦，實權(quán)掌于張之洞之手。這樣，洋務(wù)派利用實施新政的方便，把持新式企業(yè)，成為控制新式經(jīng)濟的封建官僚，其實力遠遠超過一般的封建官僚。以李鴻章為首腦的北洋集團，就是在自強新政中崛起的。當時有人指責李鴻章說："再閱數(shù)年，兵權(quán)益盛，恐用以御敵則不足，挾以自重則有余。"

而左宗棠、張之洞等洋務(wù)大員，都是可以影響朝政的重臣。"內(nèi)輕外重"之勢，表明洋務(wù)派官僚與掌握皇權(quán)的最高統(tǒng)治者之間，利益并不完全一致。顯然，這種局面對新政是有影響的。洋務(wù)派本應(yīng)代表中央政府行使招商、督察、扶持新式企業(yè)的職責，但受利益集團的私利的驅(qū)動，政府官員的職務(wù)行為異變?yōu)樽分鹄娴纳虡I(yè)行為，而且挾帶著官方的權(quán)威。

這樣，洋務(wù)派與民間商人、企業(yè)家的利益沖突更為明顯。李鴻章雖然也大講民用企業(yè)可由商人"自立條議"；盈余"全歸商認"；企業(yè)經(jīng)營要"摒除官場習氣，悉照買賣常規(guī)"，如此這般，似顯開明。但一有機會，他便要擴大對企業(yè)的干預(yù)，鈐制各項事務(wù)。當輪船招商局因受中法戰(zhàn)爭、上海金融風潮、徐潤挪用局款等因素影響而發(fā)生周轉(zhuǎn)困難時，李鴻章不是借機改革和完善企業(yè)的各項制度，而是擴大企業(yè)中的官權(quán)，用官僚取代買辦。此外，他還仗勢排擠其他企業(yè)。在請求規(guī)復機器織布局的奏折中，李鴻章先是信誓旦旦地表示"保護利權(quán)，更須體恤商情"，但旋即要求"無論官辦商辦，即以現(xiàn)辦紗機四十萬錠、布機五千張為額，十年之內(nèi)不準續(xù)添，俾免壅滯"。他所要"體恤"的，原來只是他所控制下的企業(yè)。不但享有當時商人夢寐以求的"概免內(nèi)地沿途厘稅"的優(yōu)惠，還享有"十年專利"的特權(quán)。其他各色人等，不得自行設(shè)廠，否則就有"壅滯"之過。另一位重臣張之洞，傾向于企業(yè)官辦，在漢陽鐵廠的興辦過程中，主觀臆斷，白白耗時費力。他們個人的喜好、素質(zhì)，左右了企業(yè)的命運。

一些官僚還視企業(yè)為私利之源。"凡有所需，非以勢勒，即以術(shù)取"；"公司辦有盈余，地方官莫不思薦人越俎代謀"。在輪船招商局，"當?shù)浪]著，非科甲則不士、不農(nóng)、不工、不商向無歷練之人，以期掛名文案，得支乾修。或圖船上坐倉之職，事由副手代理，彼則坐地分肥?；驗榉志謳娃k，時與當?shù)莱陸?yīng)，于局事無裨，而糜費愈多"，"凡得一官一差者，即有追隨謀食之人絡(luò)繹不絕，無以位置，其苦況難言，為他國未有者也"。大大小小的官僚們，不能像追求利潤的商人那樣關(guān)心企業(yè)的命運，卻為一己之利而緊盯企業(yè)，隨時從中漁利。在洋務(wù)派控制下的企業(yè)尚且如此，何況其它。

由此可見，清政府以洋務(wù)派實施新政，洋務(wù)派獲利最大；一些封建官僚也從中漁利。這既不完全合乎最高統(tǒng)治者"中興"滿清王朝的利益目標，更違背了廣大商人、企業(yè)家和投資者的利益要求。

二自強新政的推行與困境

新式工業(yè)是新政的支柱。它如何組織、運作，直接關(guān)系到新政的物質(zhì)基礎(chǔ)是否牢固，還關(guān)系到新生的資本主義經(jīng)濟的成長能否順利。恰恰在這些基本問題上，清政府的措施暴露出很多問題；新政也逐步陷入困境。

軍用工業(yè)直接服務(wù)于"制器"的目標。在冠以"局"稱的軍工企業(yè)中，眾多的工人被組織在機器周圍，程度不同地采用了雇傭勞動形式。江南制造總局中的"華徒學匠，按日點工給價"；"內(nèi)地工匠、小工，則人無定數(shù)，視工務(wù)之緩急為衡，價有等差，較技藝之優(yōu)劣，多寡不等，加減不一"。金陵制造局中，"役匠工食系按技藝之優(yōu)劣為準，以定支數(shù)之多寡，稽其勤惰，隨時增減。如遇急需之件，日作不足，繼以夜工，亦系按工加給工資"。天津機器局中，"中外役匠，量才給值，高下懸殊"。這樣的企業(yè)，已帶有近代工廠制度的色彩。

不過，完全官辦的軍用工業(yè)，在總體上仍然帶有濃厚的封建性。這些機器局的創(chuàng)辦、投資和經(jīng)營管理，都由清政府和主管官員負責，產(chǎn)權(quán)完全由官方支配；生產(chǎn)的產(chǎn)品不經(jīng)過市場交換，而由清政府調(diào)撥給各地和各省使用，不具備商品性質(zhì)；局廠一般由所在地的地方官主持，形同封建衙門。這種企業(yè)，不是獨立的商品生產(chǎn)者，雖包含近代工廠制度的因素，仍不成其為近代式的"工廠"、"企業(yè)"。于是，這些"企業(yè)"大多效率低下，糜費是其通病。

民用工業(yè)是為"求富"而興辦的，有官辦、官商合辦和官督商辦等組織形式，以官督商辦為主。官督商辦本身并沒有確切的定義，更無明確的法律規(guī)定。輪船招商局籌辦之初，朱其昂、朱其詔兄弟擬定的招商章程，計劃由機器局兼造商船，每只船按造價定出股份，由商局分招散商認領(lǐng)，船成之后，再由商局租用，以解決機器局經(jīng)費不足的迫切問題；要求招商局如同外國的公司，除卻官廠習氣；商人按商定的價格承租商船；無人承租的商船，"準由商局承領(lǐng)各口攬載以開其先"；"輪船機器一切，由商局隨時監(jiān)督，以集精思而防損壞"；商局還負責提供港口設(shè)施、報關(guān)手續(xù)等方面的服務(wù)?？梢?，招商局主要是為機器局和商人提供服務(wù)，同時兼搞營運的商業(yè)組織。按這個設(shè)想，衙門式的局廠部分市場化了；商人可以獨立經(jīng)營，并享受種種服務(wù)。這個方案，既能體現(xiàn)國家對民間的投資活動給予倡導和扶持，又不必由國家直接插手經(jīng)營活動，是有其合理性的。但卻遭到官方的冷遇，無由實現(xiàn)。后來實際實行的官督商辦，主要是由李鴻章定的調(diào)子，即所謂"由官總其大綱，察其利病，而由該商等自立條議，悅服眾商"；"商為承辦"、"官為維持"，等等。

由官方定下的這些"原則"，含含糊糊，沒有明確的法律作保障，在執(zhí)行中常常因人、因時、因地而變，不確定性相當大。從表面上看，官與商互相利用，各得其利，應(yīng)該是利益共享的"雙贏"結(jié)果。然而，究竟是利益共享，還是利益沖突，主要取決于大權(quán)在握、能左右招商結(jié)局的官方的態(tài)度；要求上至李鴻章這樣的督撫大員，下至官方派駐企業(yè)的督辦、會辦們，能夠顧全大局，不謀私利，協(xié)調(diào)好官商關(guān)系，按市場規(guī)則行事。同時，"承辦"商是否具備企業(yè)家的精神和素質(zhì)，也事關(guān)重大。換言之，沒有法律的普遍權(quán)威來規(guī)范雙方的行為，使官督商辦企業(yè)前景堪憂。

例如，這些企業(yè)中，普遍存在多重領(lǐng)導、責任關(guān)系，責、權(quán)、利關(guān)系十分混亂，產(chǎn)權(quán)不明晰。企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營、管理人員，是由矛盾著的兩方組成的。一方是官方委派的督辦，代表上級督撫行使"鈐制"之權(quán)，同時他們也利用這一職位謀取私利；另一方是"承辦"的商人，他們既是官方認可的經(jīng)理人員，也是企業(yè)的大股東。他們較為關(guān)心企業(yè)的效益，但也有損害其他股商權(quán)益的行為。在這個矛盾的經(jīng)營管理集團之上，是掌握大權(quán)的洋務(wù)派大官僚。他們受中央政府的委托來實施新政，主持企業(yè)的興辦及其它經(jīng)濟活動。無論是督撫級的洋務(wù)大官僚，還是官方督辦、民間大商人，他們都各有各的利益需求，使企業(yè)的發(fā)展嚴重受阻。當督撫們決定將企業(yè)的實際經(jīng)營權(quán)交給大商人時，企業(yè)的效益一般要好一些；當企業(yè)的實際經(jīng)營權(quán)落入官方督辦之手時，企業(yè)的效益便大受影響。不過，那些大商人有時也不正當?shù)刂\取私利。徐潤等人就曾挪用招商局款投機，給企業(yè)造成不小損失。這些，都是當時無明確的法律來規(guī)范官商雙方行為的惡果。顯然，官督商辦這種工業(yè)組織形式，已難以為繼。

上述官辦、官督商辦"企業(yè)"，與"浚餉源"和"稍分洋商之利"直接相關(guān)，較受清政府、洋務(wù)派的"重視"，牢牢控制在他們手中。民間私人資本，一般只能靠參股等方式，實現(xiàn)其投資于新式工業(yè)的愿望。那些完全商辦的私營企業(yè)，則不受清政府的重視；清政府一般是任其自生自滅，不予扶持，也無力扶持。尤其令那些艱苦創(chuàng)業(yè)的民間企業(yè)家寒心的是，當企業(yè)經(jīng)營遇到障礙時，清政府的官僚往往袖手旁觀，甚至大潑冷水。例如，廣東南海的繼昌隆繅絲廠在僑商陳啟源的經(jīng)營下，發(fā)展較快，帶動了當?shù)氐臋C器繅絲業(yè)的發(fā)展。但是，一些守舊的繅絲手工業(yè)者不斷制造事端，嚴重影響絲廠的正常發(fā)展。地方官卻不分是非曲直，強令所有絲廠"克日齊停工作"，派兵查封各家絲廠，理由是"沿海各省制辦機器均系由官設(shè)局，奏明辦理，平民不得私擅購置"。如此簡單、粗暴的處理措施，沉重打擊了當?shù)氐臋C器繅絲業(yè)，致使多家絲廠陸續(xù)遷走。又有外國人分析山東礦業(yè)發(fā)展不起來的原因說："不知者以為因民間惑于風水之故，然我則謂大半皆為官長所誤。蓋華官性最畏葸，而心又貪婪，若令礦務(wù)一興，工匠必多，工匠既多，頗易滋事，官甚畏之。如開辦后礦苗既旺，官又思欲分肥，多方剝蝕，設(shè)法侵漁，以致半途而廢者甚多。"某銀礦、鉛礦"類皆旋開旋止，徒費經(jīng)營。僅存某煤礦未停，亦以捐稅太重，挑費太巨，勢漸不支。他如兗州有土人私開銀鐵各礦，非不得手，奈屢為官長所阻止。故以目前礦務(wù)而論，東地富商甚伙，固不必官長集資開辦，無如動輒必為官長掣肘，遂至有利難圖。"洋務(wù)派大企業(yè)動輒十年、二十年的"專利"權(quán)，對私人自由投資設(shè)廠的積極性也有不利影響。因此，要想在官辦、官督商辦的形式之外卓有成效地興辦私人企業(yè)，無疑是有相當難度的。

總之，清政府以官辦、官督商辦等形式組織機器工業(yè)，耗費了大量的人力、物力，卻效果不佳。本來，按照民間商人、士大夫的理解，"官督商辦"應(yīng)該是對他們有利的一種制度。因為"全恃官力，則巨費難籌；兼集商資，則眾擎易舉。然全歸商辦，則土棍或至阻撓，兼倚官威，則吏役又多需索。必官督商辦，各有責成。商招股以興工，不得有心隱漏；官稽查以征稅，亦不得分外誅求。則上下相維，二弊俱去"。顯然，這樣的官督商辦與清政府推行的官督商辦，不能同日而語。前者要求，官的職責以征稅為主，稽查的目的就是為了征稅。后者明令，官方的職責有督察、操其權(quán)、鈐制等權(quán)力；官方完全處于主導地位。例如，"中國之紡紗織布局，若云官辦，實則招集商股；若云商辦，則有總辦、幫辦、提調(diào)名目"。"商民雖經(jīng)入股，不啻途入人，即歲終分利，亦無非仰他人鼻息，而局費之當裁與否，司事之當用與否，皆不得過問"。"雖年終議事亦仿泰西之例，而股商與總辦分隔云泥，亦第君所曰可，據(jù)亦曰可，君所曰否，據(jù)亦曰否耳"。毋庸諱言，當時從總體上改革傳統(tǒng)經(jīng)濟制度的條件并不具備，一些私營企業(yè)條件很差，多為業(yè)主或簡單合伙性質(zhì)的小企業(yè)。因此，只有政府主持的大企業(yè)，才有條件建立起較規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度--現(xiàn)代股份公司制；從而實現(xiàn)對傳統(tǒng)經(jīng)濟的局部改造，初步建立起現(xiàn)代經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)。當時參與洋務(wù)企業(yè)的股商，都很強調(diào)"仿西人公司成例"、"仿西法"，對現(xiàn)代企業(yè)制度頗感興趣。倘若清政府和具體主持民用工業(yè)的洋務(wù)派官僚能因勢利導，在這些由國家控制的大企業(yè)中試行新的經(jīng)營管理體制，逐步建立較為完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，那么，這些企業(yè)就有可能實現(xiàn)高效率，至少也可以避免陷入糜費的泥潭，從而為國家干預(yù)經(jīng)濟提供較成功的范例。但是，事與愿違。新式企業(yè)誕生后，經(jīng)過封建官僚的"鈐制"、督察，變得面目全非，遠離現(xiàn)代企業(yè)的標準。有關(guān)這方面的研究成果已很豐富，這里就不多說了。

支撐新政的新式工業(yè)得不到順利發(fā)展，主持新政實施的洋務(wù)派集團又難當大任，凡此種種，都使新政日益遠離圖強、求富的目標，陷入困境。而新政的困境還不盡于此。

例如，洋務(wù)新政始終都遭到頑固派的責難和阻撓；西太后出于權(quán)力之爭的需要，幾次掀起打擊洋務(wù)派的政潮；在許多問題上，清政府也是舉棋不定。李鴻章就曾抱怨道："自同治十三年海防議起，鴻章即瀝陳煤鐵礦必須開挖，電線、鐵路必應(yīng)仿設(shè)，各海口必應(yīng)添洋學格致書館以造就人才。其時文相目笑存之，廷臣會議皆不置可否，王孝鳳、于蓮舫獨痛詆之。曾記是年冬底赴京叩謁梓宮，謁晤恭邸，報陳鐵路利益，請先試造清江至京，以便南北運輸。邸意亦以為然，謂無人敢主持；復請其乘間為西宮言之，渠謂兩宮亦不能定此大計，從此遂絕口不談矣。"洋務(wù)派與頑固派之間的爭論，也是相當激烈的。設(shè)同文館之爭、制造輪船之爭和興筑鐵路之爭，洋務(wù)派并不都是占上風的。

清政府、洋務(wù)派致力于興辦"機船礦路"，但在支撐傳統(tǒng)封建經(jīng)濟的主體--農(nóng)業(yè)上，卻無所作為。他們未能利用農(nóng)民革命后鄉(xiāng)村封建勢力遭到削弱、而西方經(jīng)濟又步步侵入的"變局"，逐步改革土地所有制，減輕農(nóng)民負擔，為農(nóng)業(yè)商品化掃除障礙。除了口頭上表示勸導農(nóng)民種植桑茶等經(jīng)濟作物外，基本未采取什么實際措施。結(jié)果，面臨地主老財反攻倒算和西方經(jīng)濟沖擊的雙重打擊，小農(nóng)經(jīng)濟毫無起色。孫中山先生感嘆道："我國家自欲行西法以來，惟農(nóng)政一事未聞仿效，派往外洋肄業(yè)學生，亦未聞有入農(nóng)政學堂者。而所聘西儒，亦未見有一農(nóng)學之師。此亦籌富強之一憾事也。"農(nóng)村的貧困，無疑加重了新政的困境。

另一無所作為的方面，就是中外經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)整。例如，中外之間的不平等條約、"國中之國"的租界和海關(guān)稅務(wù)司，深深嵌入中國的國內(nèi)制度，在當時的中外格局下，外部條件竟然演變成內(nèi)部因素，清政府的任何一項經(jīng)濟政策都得考慮它們；加上西方船堅炮利的威脅，中外之間的經(jīng)濟、政治關(guān)系日益不平等。洋商享有值百抽五、子口半稅的種種特權(quán)，還有上述制度的保護，而華商卻不得不忍受厘金和需索的榨取，苦不堪言。面對中外商人之間權(quán)利的不平等，可供選擇的對策主要有兩種。其一是廢除不平等條約，取消洋商的特權(quán)；其二是給予華商同樣的權(quán)利，或給予額外的補貼、優(yōu)惠，以便雙方平等競爭。在當時險惡的國際環(huán)境中，前者風險太大，難以實施。較為可行的是后者，清政府大力扶持華商，給予同等甚至更優(yōu)厚的特權(quán)，以便在競爭中戰(zhàn)而勝之，挽回利權(quán)。這是一個既不損害外商權(quán)益、又有利于民族商人發(fā)展壯大的較有效率的政策措施。當時有人議論："華商、洋商一律以值百抽二十為斷，……一征之后任其所之，不復重征。而遂將厘卡概行裁撤。……在國家可省無窮之耗，在商民可免到處之征，實于公私兩便。"但因為種種原因，不合理的中外經(jīng)濟關(guān)系一直得不到調(diào)整。清政府不愿廢除厘金制度，是不愿放棄到手的財源；各地方當局也從中分肥；大小官僚更借厘金中飽私囊。時人揭露說：厘金"其實資軍餉者十之二三，飽私囊者十之七八，是以候補人員百計鉆營視為利藪，而大憲亦藉以此項差使調(diào)劑屬員，幾若有其舉之莫敢廢焉矣。況多設(shè)一局即有一局之開銷，多立一卡即有一卡之費用，上至總辦、委員，下至司事、巡丁，一切薪水、工食，其果取諸厘乎仰不取諸厘乎?此中耗費不問可知"。宣稱"尤必富在民生"的洋務(wù)派首腦李鴻章，也支持厘金制度，說什么"百廢俱舉，亦必酌留厘局以滋益之。自古加賦則為苛虐，征商未為弊政"。為國計，為官計，清政府都不能廢除這一"困商之虐政"。如此，又何以"分洋商之利"!

三民間的不滿與士大夫的批評

新政所暴露出的嚴重問題，遭到民間人士的批評；官僚集團內(nèi)也提出過修補措施。但從總體上看，清政府的經(jīng)濟政策未能及時轉(zhuǎn)變，虛擲了寶貴時光。甲午一戰(zhàn)，富強的設(shè)想完全落空！

面對自強新政中矛盾重重的局面，參與企業(yè)的商人們并不就此低頭，仍要努力減少或擺脫官方的"鈐制"，按西式企業(yè)制度和市場規(guī)則來經(jīng)營企業(yè)。前述在招商局籌辦之初，朱其昂兄弟欲將招商局辦成官商中介和商業(yè)營運兼行的民營企業(yè)試圖減少官方的控制。這個設(shè)想當然落空了。當1873年輪船招商局第一次改組時，入局主持工作的徐潤、唐廷樞等人強調(diào)"商務(wù)由商辦之"；"似宜俯照買賣常規(guī)，庶易遵守"。1877年唐廷樞奉李鴻章之命去開平煤礦主持籌辦工作，他接受股商的要求，在招商局章程中承諾"仍照買賣常規(guī)"，"請免添派委員，并除去文案、書差名目，以節(jié)糜費"。另一位企業(yè)家經(jīng)元善，始終強調(diào)要按經(jīng)商之道經(jīng)營企業(yè)。他在參與上海機器織布局的籌辦活動中，表示要公開招集商股，在海內(nèi)外分設(shè)36處收股點；聲明"萬一股分不齊，事機中綴，先收五成銀兩并息，均由本局如數(shù)奉還"；強調(diào)"芟除官場浮華習氣"，董事由"股分人公舉"，"凡有公事，邀請咨商"。他們的"在商言商"式的努力，對新式民用企業(yè)的發(fā)展是起了積極作用的。

但商是敵不過官的。結(jié)果，原來對洋務(wù)企業(yè)寄予厚望的商人、股民，大都"望影驚心，談虎色變"，對興辦新式企業(yè)的態(tài)度也變得消極起來。1887年，中國鐵路公司到天津招股，竟"沒有一個人附股"。1889年，李鴻章派人到天津為漠河金礦招股，響應(yīng)者寥寥無幾。當初那種人人爭購，"以得股為幸"的局面已難以再現(xiàn)了。徐潤、唐廷樞離開招商局后，一些與他們有聯(lián)系的股東也相繼提款、退股。清政府的行為，無疑阻礙了社會資金向資本主義產(chǎn)業(yè)的流動。

總之，民間商人、實業(yè)家和投資者，無論是試圖抗爭也好，消極觀望也罷，都難以改變于其不利的局面。結(jié)果，有投資欲望但又無力獨立設(shè)廠、又不愿附股于洋商的商民們，一般只得投資于洋務(wù)企業(yè)，受官方的鈐制、侵奪而無可奈何。在官方控制的范圍內(nèi)，私人資本難以自由進退。進則擺脫不了官方的控制、遏抑；退又不甘心置身于求富之外或附股于洋商。由于缺乏完全的投資自由，投資者難以進行有效的反控制。

清政府的種種措施，引起社會上的廣泛議論。當時進步的士大夫們，即早期改良派，通過有限的傳播工具揮筆吶喊，表達其不滿與要求。尤其是在對洋務(wù)企業(yè)的幻想逐漸破滅后，其批評更加尖銳。

有切身體會的鄭觀應(yīng)一針見血地指出，官督商辦政策的病根是"官奪商權(quán)難自主"，結(jié)果"名為保商實剝商"。進而，思想家們意識到，清政府及洋務(wù)派之所以總也抑制不住"奪商權(quán)"、"剝商"的強烈沖動，根子在于與民爭利的觀念根深蒂固，所謂"富在民生"、"商戰(zhàn)"等豪言，都服從于練兵、制器和浚餉源的急切目標。從而一切工商活動和商民都盡量納入官方的控制之下。這實際上仍是封建的"抑商"和"商為四民之末"等陳腐的觀念。而思想家心目中的"重商"、"工商立國"，不僅要求重視近代工商產(chǎn)業(yè)，更應(yīng)重視其主體－－商人、企業(yè)家和眾多的投資者。鄭觀應(yīng)認為商人"實握四民之綱"；"商足以富國，豈可視為末務(wù)"；應(yīng)該"守我利權(quán)，富我商民"。他要求政府"當與地爭利，勿與民爭利"。薛福成要求"興我貿(mào)易，藏富于民"。王韜認為"商富即國富"，主張學習西方"恃商為國本"，"利皆公之于民"。被稱為洋務(wù)思想家的郭嵩燾也指出："西洋之富專在民不在國家也。"當然，對清政府的批評并不表明思想家們就反對國家對工商業(yè)的扶持。那時，他們尚未認識到他們所需要的國家實際上是資產(chǎn)階級性質(zhì)的國家；他們幻想清政府能放棄虐商之政，負起保商之責。他們首先要求清政府放棄控制新式產(chǎn)業(yè)的政策。王韜早在七十年代中期民用工業(yè)興辦的初期，就主張"官辦不如民辦"，"若開掘煤鐵五金諸礦，皆許民間自立公司。……又如制造機器、興筑鐵路、建置大小輪船，其利皆公之于民"。馬建忠主張"以商人糾股設(shè)立公司為根本"。薛福成主張除礦務(wù)宜官辦、民辦并舉，其它如販運、制造都應(yīng)"招集商股自成公司"。進一步，他們要求清政府轉(zhuǎn)變職能，搞好護商之政。鄭觀應(yīng)要求清政府像西方那樣"皆聽商民自為籌畫，而所以保護之者，不過因商之所利而利之，所欲與聚，所惡勿施，言則聽，計則從而已，非必事事賴國家為之經(jīng)理遙制也"；政府完全是為商民提供服務(wù)的機構(gòu)，經(jīng)營則"一切聽商自主"。在他們看來，政府應(yīng)該作的，如獎勵工商，引進專利制度；裁并厘金，改革稅制；修改不平等條約；設(shè)立商部，頒定商律；等等。希望以此來通商惠工。更進一步，他們還要求改革封建政教，設(shè)議院，辦學堂，學習西方的富強之本。

甲午戰(zhàn)爭爆發(fā)后，民族危機空前嚴重。商人、實業(yè)家和思想家們，更加強烈地要求放開商辦、設(shè)廠救國、以商為戰(zhàn)，直至變法維新，建立適合資本主義發(fā)展的政治、經(jīng)濟制度。鄭觀應(yīng)刊行14卷本《盛世危言》，突出強調(diào)"商戰(zhàn)"的重要性，要求清政府努力"將平時所立和約于國計民生有礙者，均可刪改"；"亟宜一變舊法，取法于人，以收富強之實效"；"俯順商情，……凡通商口岸、內(nèi)省腹地，其應(yīng)興鐵路、輪舟、開礦、種植、紡織、制造之處，一體準民間開設(shè)，無所禁止，或集股，或自辦，悉聽其便"?！妒⑹牢Ｑ浴罚稻肀疽脖唤K布政使推薦給光緒皇帝；光緒命總理衙門印刷兩千部發(fā)給大臣閱看。鄭觀應(yīng)的主張，對清政府的政策可能會有影響。改良派首領(lǐng)康有為發(fā)起"公車上書"，要求光緒帝變通舊法，富國為先，并提出富國六法，建議設(shè)官銀行、鐵路興筑"一付于民"、機器制造和輪船航運"縱民為之，并加保護"、整頓礦務(wù)、自鑄銀錢、設(shè)立郵政。又進一步要求"以民為本"，行養(yǎng)民之法，務(wù)農(nóng)、勸工、惠商、恤窮、教民，振興商務(wù)。還要求革除內(nèi)弊。這些主張后來又寫入《上清帝第三書》，到了光緒帝手中?？涤袨楹髞韰⑴c百日維新，對清政府的政策有了直接影響。

四政策轉(zhuǎn)變機遇的喪失

甲午戰(zhàn)前，清政府內(nèi)部對自強新政的種種問題，并非毫無察覺。頑固派從極端守舊的立場出發(fā)，也道出了諸如糜費、中飽等實情。大理寺少卿王家璧反對購買和制造輪船的理由之一，就是"杜浮冒之門"。翰林院編修丁立鈞也說："廣購外洋船炮，創(chuàng)設(shè)機器各局，歲糜數(shù)百萬帑金，以供千百委員中飽之用，以廣外洋銷售鋼鐵木植雜物之路。"內(nèi)閣學士徐致祥則說："自南北洋設(shè)有機器局，福建設(shè)有船政局，十余年來，糜費帑項不下二三千萬，迭次邊釁，終