淺析政府管理仿企業(yè)化模式

淺析政府管理仿企業(yè)化模式

論文關(guān)鍵詞：政府管理企業(yè)化對(duì)策

論文內(nèi)容摘要：文章闡述了政府管理仿企業(yè)化的理論與實(shí)踐，分析了政府管理仿企業(yè)化的局限性，并在此基礎(chǔ)上，探討了我國(guó)政府管理仿企業(yè)化的有效對(duì)策。

為了克服基于韋伯理論的官僚制管理模式的弊端，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起了所謂“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。期間，出現(xiàn)了一種對(duì)美國(guó)政府行政改革產(chǎn)生很大影響的行政管理理論，這就是由美國(guó)著名的進(jìn)步研究所研究員戴維?奧斯本等人在《重塑政府》一書(shū)中提出的企業(yè)化政府理論。當(dāng)前，我國(guó)正處于行政體制改革的深入階段，政府管理仿企業(yè)化應(yīng)該是一種值得探索的行政體制改革的新思路和新途徑。

政府管理仿企業(yè)化的理論和實(shí)踐

政府與企業(yè)之間有許多相似或相通之處。政府和企業(yè)有共同的生存邏輯，二者均根據(jù)自身在環(huán)境系統(tǒng)中的勢(shì)力決定交換行為和生產(chǎn)行為。在自身勢(shì)力強(qiáng)大的情況下，政府和企業(yè)均將主要精力集中于交換行為，而疏于生產(chǎn)和管理；隨著市場(chǎng)勢(shì)力下降，政府和企業(yè)均會(huì)在交換和生產(chǎn)方面遵循最優(yōu)法則。進(jìn)入現(xiàn)代以來(lái)，由于企業(yè)基本上處于競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下，多數(shù)企業(yè)均在市場(chǎng)和生產(chǎn)方面持續(xù)遵循最優(yōu)法則，根據(jù)變化的市場(chǎng)環(huán)境不斷調(diào)整自身的投資領(lǐng)域、生產(chǎn)規(guī)模、組織規(guī)模和管理模式。正是基于企業(yè)這種一貫表現(xiàn)，人們把這種組織對(duì)外部系統(tǒng)環(huán)境強(qiáng)烈關(guān)注并在交換和生產(chǎn)最優(yōu)法則的指導(dǎo)下，不斷調(diào)整自身行為的理性精神稱為“企業(yè)精神”。

政府必須以變革來(lái)回應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的幾大特征：如全球化、信息技術(shù)等。在一個(gè)日趨全球化和充滿競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，政府作用在提升國(guó)家比較優(yōu)勢(shì)中是一個(gè)重要因素，“公共部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)之間有一種聯(lián)系”。政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等的關(guān)系，由此導(dǎo)致各國(guó)政府在行政改革方向中的某些趨同，改變了傳統(tǒng)的官僚組織等級(jí)制的形式和政府與社會(huì)及大眾的溝通方式。

企業(yè)也同樣面臨著適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的問(wèn)題。奧斯本和蓋布勒指出：美國(guó)的企業(yè)花了大量時(shí)間，進(jìn)行了一系列革命性的變革：下放權(quán)力、扁平機(jī)構(gòu)、強(qiáng)調(diào)質(zhì)量、接近顧客。與政府相比較，企業(yè)在對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的適應(yīng)能力上表現(xiàn)出眾；而政府很難像企業(yè)一樣站在變革隊(duì)伍的前列，因此，在為生存或競(jìng)爭(zhēng)而進(jìn)行的巨大變革中的企業(yè)就值得政府模仿。

“政府管理仿企業(yè)化”這一命題具有特定的內(nèi)涵。它并不是指政府機(jī)械地搬用或套用企業(yè)的模式，而是指政府在行政體制改革，管理社會(huì)公共事務(wù)和向公眾提供公共服務(wù)的過(guò)程中，在某些方面和在一定程度上借鑒或仿效企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中一些行之有效的做法，涉及行政理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制、人事行政以及管理方法等。

在實(shí)踐中，參照企業(yè)模式來(lái)改革政府，已經(jīng)成為美國(guó)、英國(guó)、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)80年代以來(lái)行政體制改革與創(chuàng)新的重要內(nèi)容。例如，在美國(guó)，通過(guò)1993年以來(lái)的政府企業(yè)化改革，政府規(guī)模及公務(wù)員人數(shù)縮減，行政效率及行政效益顯著提高，財(cái)政收支由1992年的290億美元巨額財(cái)政赤字轉(zhuǎn)變?yōu)?998年度的數(shù)百億美元的盈余，一定程度上達(dá)到了克林頓政府所提出的重建一個(gè)“做得更好和花錢(qián)更少的政府”的改革目標(biāo)。在新西蘭，政府運(yùn)用企業(yè)管理方式扭轉(zhuǎn)了半數(shù)以上的政府官僚機(jī)構(gòu)的嚴(yán)重“無(wú)效率”局面。如將公共組織轉(zhuǎn)變?yōu)榘氇?dú)立于政府之外的公共企業(yè)，向政府服務(wù)的顧客收取財(cái)政費(fèi)用，讓使用者付費(fèi)；用內(nèi)部企業(yè)化管理，使內(nèi)部服務(wù)單位對(duì)其所服務(wù)的顧客和行業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)等。在英國(guó)，從20世紀(jì)80年代的撒切爾夫人政府到90年代的梅杰政府，先后推出“雷納審核項(xiàng)目”、“財(cái)政管理創(chuàng)新”、“改進(jìn)政府管理、“公民憲章運(yùn)動(dòng)”(theCitizen’sCharter)和“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”等一系列行政改革項(xiàng)目，涉及下放行政權(quán)力、降低行政成本、推行服務(wù)承諾、提高服務(wù)質(zhì)量、合同承包公共服務(wù)以及引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等。

政府管理仿企業(yè)化的局限性

雖然政府管理仿企業(yè)化模式在一定程度上改善了政府管理工作，但是不能因此而指望用企業(yè)化模式解決政府管理中的所有問(wèn)題。比如，越往高層，特別是中央政府仿企業(yè)化的有效范圍變得越窄，但是中央政府卻同樣面臨機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)，這顯然并非單靠仿企業(yè)化就能解決的問(wèn)題。因此，政府不能完全像企業(yè)一樣來(lái)運(yùn)作，政府管理仿企業(yè)化模式必然會(huì)造成一系列問(wèn)題。

政府是公利性的組織，而企業(yè)是自利性的組織。政府的公利性表明，它的行動(dòng)過(guò)程是一利益集團(tuán)博弈的過(guò)程，而且利益集團(tuán)之間利益不一致程度較高，博弈的過(guò)程緩慢。企業(yè)的自利性表明，雖然也有利益集團(tuán)的博弈，但利益差別很大的利益集團(tuán)一般難得在一個(gè)企業(yè)里共事，所以企業(yè)內(nèi)部的利益集團(tuán)之間利益一致程度很高，博弈過(guò)程較快，經(jīng)理的自由度也大得多。

政府與企業(yè)有著完全不同的激勵(lì)動(dòng)因。從現(xiàn)實(shí)的行為動(dòng)機(jī)來(lái)看，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的行為動(dòng)機(jī)是獲取利潤(rùn)，政府領(lǐng)導(dǎo)人的行為動(dòng)機(jī)卻是在既有官僚體制中的晉升。企業(yè)的大部份收入直接來(lái)自自己的服務(wù)對(duì)象，而政府的大部份收入?yún)s直接來(lái)自納稅人。企業(yè)的動(dòng)力往往來(lái)自相互之間的競(jìng)爭(zhēng)，而政府的動(dòng)力卻來(lái)自種種壟斷。

政府與企業(yè)在激勵(lì)機(jī)制上產(chǎn)生了重大的差別。企業(yè)管理者的考核標(biāo)準(zhǔn)是利潤(rùn)如何，而政府管理者的考核標(biāo)準(zhǔn)往往是他能否討好政治家。由于政治家傾向與受利益集團(tuán)的駕馭，政府管理者不得不更為經(jīng)常地考慮到有關(guān)方面的利益因素，而企業(yè)卻往往會(huì)為了利潤(rùn)而放棄既有的利益承諾，也會(huì)輕易地改變利益格局。另外，政府與企業(yè)的監(jiān)督機(jī)制也產(chǎn)生了重大的差別。企業(yè)管理的收入來(lái)自顧客的自愿購(gòu)買(mǎi)，企業(yè)管理的績(jī)效由顧客通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或不購(gòu)買(mǎi)來(lái)監(jiān)督，這使得企業(yè)管理者即使沒(méi)有復(fù)雜的監(jiān)督機(jī)制，也能夠提高績(jī)效。而政府管理的收入?yún)s強(qiáng)制性地來(lái)自納稅人，因此公眾的注意力會(huì)強(qiáng)烈地集中在政府開(kāi)支上，對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的控制就會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格，監(jiān)督制度也會(huì)越來(lái)越復(fù)雜。而且，一旦監(jiān)督不力，就會(huì)導(dǎo)致政府工作效率低下，甚至產(chǎn)生腐敗行為。

我國(guó)政府管理仿企業(yè)化的對(duì)策

以顧客為導(dǎo)向更新政府管理理念

在傳統(tǒng)體制下，政府更多地扮演了監(jiān)督者、控制者和管理者的角色，為社會(huì)和公民提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化，從而導(dǎo)致政府受到質(zhì)疑和詰難。而現(xiàn)代政府扮演的是“社會(huì)服務(wù)人”的角色，是以“民眾至上”為核心導(dǎo)向的，并以提供“公共物品”和“公共服務(wù)”為根本目的。因此，在政府管理體制改革中，要引入企業(yè)經(jīng)營(yíng)中“顧客至上”的理念，改變以往政府與公眾之間統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，以顧客的滿意度作為價(jià)值取向，以人民高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意作為政府服務(wù)質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)，一切以最廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力，真正做到情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀。

重新定位政府職能

黨的十六屆三中全會(huì)把我國(guó)政府的職能定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”。因此，政府不應(yīng)該是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”。近年來(lái)，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)，制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門(mén)或行業(yè)開(kāi)辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

以科學(xué)發(fā)展觀為前提構(gòu)建“預(yù)見(jiàn)型”政府

黨的十六屆三中全會(huì)提出，要建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力，完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體系。在傳統(tǒng)體制下，政府是“事后補(bǔ)救型的政府”，往往習(xí)慣于被動(dòng)地處理問(wèn)題，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致大量的社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)，比如礦難事故、交通事故、重大疾病等。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，當(dāng)務(wù)之急是要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，構(gòu)建一套完整的制度化、法制化、科學(xué)化的政府危機(jī)管理體系，尤其是建立常設(shè)的危機(jī)預(yù)警防范體系，降低政府危機(jī)事后治療與恢復(fù)的成本，變“治療型”政府為“預(yù)見(jiàn)型”政府。

適度借鑒企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的運(yùn)行機(jī)制

與政府相比較而言，企業(yè)面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈的外部市場(chǎng)環(huán)境，基于謀求生存和追求經(jīng)濟(jì)效益的動(dòng)因，形成了一套合理、靈活、適應(yīng)性強(qiáng)的運(yùn)作模式，并在經(jīng)營(yíng)管理實(shí)踐中顯示出更高的績(jī)效，因而值得政府在行政改革中所借鑒。

一方面，決策體制上授權(quán)基層機(jī)構(gòu)及行政主管并鼓勵(lì)公務(wù)員參與決策，按照職、責(zé)、權(quán)統(tǒng)一的原則，授予基層機(jī)構(gòu)及行政主管一定的決定權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。同時(shí)，通過(guò)集體參與，增強(qiáng)組織的凝聚力和向心力，提高組織的生產(chǎn)力和工作效率。另一方面，行政方式上簡(jiǎn)化履行公務(wù)的規(guī)章制度及行政程序，充分發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)及公務(wù)員的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，鼓勵(lì)他們辦事時(shí)更注重實(shí)際效果，而不是拘泥于死的規(guī)章及程序，從而能為公眾提供快捷的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。再者，在行政方式上改進(jìn)服務(wù)機(jī)制?？梢栽谔峁┕卜?wù)過(guò)程中適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)機(jī)制。其主要途徑包括：以競(jìng)爭(zhēng)性合同承包方式把某些公共事務(wù)社會(huì)化或市場(chǎng)化；提供公共服務(wù)的政府部門(mén)推行公共服務(wù)社會(huì)承諾制度；運(yùn)用征稅、罰款、收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)管理某些公共事務(wù)或提供某些公共服務(wù)。

加強(qiáng)公務(wù)員人事制度改革

與傳統(tǒng)政府管理下僵硬刻板的人事管理體制不同，新公共管理更重視人力資源開(kāi)發(fā)和管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的合理性和靈活性。比如，打破文官常任，采用合同雇傭和臨時(shí)雇傭，增強(qiáng)政府官員的危機(jī)意識(shí)；在工資制度方面，破除等級(jí)工資和年功序列制，代之以崗位工資和績(jī)效工資；改變以往對(duì)投入和過(guò)程的控制，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，根據(jù)科學(xué)設(shè)計(jì)的績(jī)效指標(biāo)對(duì)組織和個(gè)人的工作進(jìn)行考評(píng)，并將之與個(gè)人晉升、工資和福利待遇聯(lián)系起來(lái)；以人為本，注重通過(guò)學(xué)習(xí)小組的的建立和就業(yè)培訓(xùn)來(lái)加強(qiáng)人才的開(kāi)發(fā)培養(yǎng)。

強(qiáng)化政府管理人員的行政倫理意識(shí)

企業(yè)化模式內(nèi)生的自利性追求，一旦進(jìn)入政府管理領(lǐng)域，既可以用來(lái)激勵(lì)政府管理人員的工作積極性，又有可能成為政府管理人員以公權(quán)謀私利的重要心理誘因。只有強(qiáng)化政府管理人員的行政倫理意識(shí)，才有可能抵御濫用公權(quán)的各種誘惑。主體化、內(nèi)在化的行政倫理意識(shí)，使政府管理人員能夠自覺(jué)地把公權(quán)的使用限定在實(shí)現(xiàn)公利的范圍內(nèi)，拒絕任何以公權(quán)謀私利的行為。所謂與公利方向一致、有利于實(shí)現(xiàn)公利目標(biāo)的自利，也就是在完成服務(wù)公眾的任務(wù)、在實(shí)現(xiàn)公利最大化的過(guò)程中，政府管理人員所獲得的報(bào)酬、獎(jiǎng)勵(lì)等等。這種報(bào)酬、獎(jiǎng)勵(lì)的多少，直接與服務(wù)質(zhì)量、工作效率聯(lián)系起來(lái)。這樣，就可以既充分發(fā)揮企業(yè)化模式在政府管理中的作用，又符合行政倫理的根本要求。

參考文獻(xiàn)：

1.[美]戴維?奧斯本，特德?