養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史沿革

自有文字記載以來(lái)，人類養(yǎng)老制度的形成經(jīng)歷了幾千年。這段漫長(zhǎng)的歷史大體可以分為三個(gè)階段，即家庭養(yǎng)老階段、國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)階段和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)階段。這三個(gè)階段體現(xiàn)的是三種不同的養(yǎng)老模式。

1．家庭養(yǎng)老階段

家庭養(yǎng)老，即由家庭承擔(dān)贍養(yǎng)老人的功能。在傳統(tǒng)社會(huì)里，無(wú)論是以“父子關(guān)系”為核心的東方家庭，還是以“夫妻關(guān)系”為核心的西方家庭，都在承擔(dān)著“撫育兒童和贍養(yǎng)老人”及抵御家庭成員社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能。社會(huì)學(xué)意義上的擴(kuò)大家庭承擔(dān)著保障、再分配甚至儲(chǔ)蓄的全部功能。尤其是在東方國(guó)家，老人與他們的孩子居住在一個(gè)大家庭里，家庭中的所有成員，甚至老人和孩子，都用各種方式盡其義務(wù)——在田里做工、在家里做家務(wù)、照顧兒孫。老人撫養(yǎng)了孩子，留下了財(cái)產(chǎn)；他們老了，需要孩子們贍養(yǎng)，代代相傳。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，家庭是生產(chǎn)實(shí)體、消費(fèi)實(shí)體和贍養(yǎng)老人的基本單位。一般社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是通過(guò)“養(yǎng)兒防老，積谷防饑”的方式實(shí)現(xiàn)的。這種家庭養(yǎng)老保障機(jī)制有如下特征：假定社會(huì)條件不變，確信具有理智的人可以合理安排一生的收入，以備年老之需；大家庭需對(duì)其家庭成員的收入和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行集中調(diào)節(jié)，才可以承擔(dān)養(yǎng)老保障的責(zé)任；老年人控制財(cái)產(chǎn)，養(yǎng)兒防老成為根深蒂固的傳統(tǒng)意識(shí)和社會(huì)責(zé)任；忠孝節(jié)義是支持家庭養(yǎng)老保障的傳統(tǒng)道德基石。人們自愿地向老年人提供贍養(yǎng)費(fèi)是基于兩點(diǎn)：其一他們把老年人的幸?？醋魇钦麄€(gè)家庭的幸福和榮譽(yù)；其二他們知道總有一天自己也要依靠子女生活。

這種雙向的兩代人之間收入轉(zhuǎn)移支付的家庭抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，是一種非正規(guī)的社會(huì)保障制度。它的優(yōu)勢(shì)是：成本低，因?yàn)槔先撕苋菀自诩彝ブ姓业揭恍┯幸娴墓ぷ鳎瑴p輕年輕人的負(fù)擔(dān)，使他們更好地從事高效率的工作；方法靈活，如家庭養(yǎng)老制度不需要有關(guān)退休年齡的限定；適應(yīng)性強(qiáng)，家庭成員最了解老人的情況和需要，能針對(duì)每一個(gè)偶然事件及時(shí)采取措施。因此，在發(fā)展中國(guó)家里，非正規(guī)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度至今仍是人們抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要形式。然而，不可否認(rèn)，這種家庭養(yǎng)老機(jī)制具有很大的不穩(wěn)定性。家庭中主要?jiǎng)趧?dòng)力的病殘或者子女的早逝，都可能導(dǎo)致家庭養(yǎng)老保障機(jī)制的瓦解。

2．國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)階段

工業(yè)革命帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、法律和人口結(jié)構(gòu)的改變，在工業(yè)化國(guó)家，家庭養(yǎng)老保障制度首先開(kāi)始瓦解。在經(jīng)濟(jì)上，以城市為基礎(chǔ)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展起來(lái)了，農(nóng)業(yè)人口減少了，子女離開(kāi)故鄉(xiāng)到城市就業(yè)和安家；在政治上，某些利益集團(tuán)已經(jīng)產(chǎn)生建立社會(huì)保障制度的呼聲；在社會(huì)環(huán)境方面，人口流動(dòng)的增加和受教育程度的差距，產(chǎn)生了代際之間的距離；在法律方面，遺產(chǎn)稅和繼承法的產(chǎn)生，使老人通過(guò)控制財(cái)產(chǎn)激勵(lì)年輕一代贍養(yǎng)的手段出現(xiàn)了危機(jī)；在人口方面，出生率在下降，人口向老齡化發(fā)展。所有這些，都促使著家庭養(yǎng)老向新的模式轉(zhuǎn)換。但需要指出的是，轉(zhuǎn)換的只是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并不是全部老年保障體系，即便是最完善的社會(huì)保障制度，也終究不可能完全代替家庭老年保障的功能。即使是在21世紀(jì)的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，家庭老年保障對(duì)老年人也仍然是非常重要的。

現(xiàn)代意義上的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)是從德國(guó)開(kāi)始的。1889年，德國(guó)首相俾斯麥建立了第一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其對(duì)象僅僅是生活困難的傷殘老工人，繳費(fèi)與給付水平極低。1891年，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由雇員和雇主各繳帝國(guó)馬克，相當(dāng)于雇員工資的%；到70歲退休時(shí)，每月得到養(yǎng)老金15帝國(guó)馬克，相當(dāng)于月平均工資的21%。雖然這一制度最初覆蓋的范圍很窄，但它已包括了國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的基本要素。勞動(dòng)者在職時(shí)繳費(fèi)，并得到承諾在年老時(shí)可以得到退休金。國(guó)家在其中通過(guò)立法形式承擔(dān)了兌現(xiàn)的責(zé)任。第二次世界大戰(zhàn)后，隨著《貝弗里奇計(jì)劃》的實(shí)施以及英國(guó)“福利國(guó)家”的建立，以公共年金計(jì)劃為特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在工業(yè)化國(guó)家紛紛建立和日臻完善。繼德國(guó)之后，歐洲一些國(guó)家也紛紛建立了類似的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其中有些國(guó)家將養(yǎng)老金擴(kuò)展到全體公民，同其是否就業(yè)及工資收入無(wú)關(guān)。與歐洲國(guó)家不同的是，美國(guó)一開(kāi)始建立的是職業(yè)或行業(yè)年金制度。20世紀(jì)30年代的大蕭條之后，羅斯福總統(tǒng)開(kāi)始實(shí)施“新政”，頒布《社會(huì)保障法案》是其重要措施之一。美國(guó)“新政”所建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)，是一種部分積累的籌資模式，在待遇標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)行累退式的與工資收入相關(guān)聯(lián)的制度，以照顧低工資勞動(dòng)者。此后，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為工業(yè)化國(guó)家普遍覆蓋全體公民的一項(xiàng)最基本的社會(huì)保障措施。

3．社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)階段

20世紀(jì)70年代以后，發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)模式先后遇到問(wèn)題。特別是現(xiàn)收現(xiàn)付模式，由于人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，面臨著入不敷出的窘境。國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面應(yīng)負(fù)什么責(zé)任、負(fù)多大責(zé)任的問(wèn)題，已出現(xiàn)爭(zhēng)論。有些國(guó)家的財(cái)政承受沉重的負(fù)擔(dān)，就業(yè)者的勞動(dòng)積極性卻因“優(yōu)厚”的福利而下降。為了消除國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的弊病，各國(guó)紛紛進(jìn)行改革，其中不僅有發(fā)達(dá)國(guó)家，還有像中國(guó)這樣的從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。與此同時(shí)，一些發(fā)展中國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上沒(méi)有走發(fā)達(dá)國(guó)家的模式，闖出了不少新路，如新加坡的公積金制度、智利的個(gè)人賬戶制度等。雖然這些新模式也存在各自的問(wèn)題，但畢竟使人們看到了不同的思路。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是以老年人的生活保障為目的，通過(guò)再分配或者儲(chǔ)蓄的方式建立養(yǎng)老基金，用以支付老年生活費(fèi)用的社會(huì)政策或制度。就社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的廣義概念來(lái)說(shuō)，它的建立需要個(gè)人、家庭、企業(yè)和國(guó)家的共同參與及努力，因此，它將汲取養(yǎng)老保險(xiǎn)體制三個(gè)歷史時(shí)期的理論和實(shí)踐的精華；它的最佳目標(biāo)是國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人與家庭儲(chǔ)蓄相結(jié)合的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)際改革趨勢(shì)

20世紀(jì)60年代中期之后，發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入人口老齡化階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)的精算基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化。按照原定的繳費(fèi)水平和支付標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，沒(méi)有一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠順利度過(guò)2010年到2030年的退休高峰。實(shí)際上，贍養(yǎng)系數(shù)不斷提高加上養(yǎng)老待遇的剛性增長(zhǎng)，使任何一個(gè)以現(xiàn)收現(xiàn)付為主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制都不可能長(zhǎng)期具有財(cái)務(wù)可持續(xù)性。傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的弊端在20世紀(jì)70年代西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“滯脹”后表現(xiàn)得更為突出。80年代以來(lái)，世界各國(guó)先后開(kāi)始進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

增收節(jié)支，緩解現(xiàn)收現(xiàn)付制度的財(cái)務(wù)危機(jī)。主要措施包括：一是提高費(fèi)率，并取消繳費(fèi)的最高和最低收入限制；二是提高領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年齡，延長(zhǎng)享受待遇所需的最低繳費(fèi)年限；三是加強(qiáng)養(yǎng)老金與終生收入和繳費(fèi)之間的聯(lián)系，如英國(guó)由政府管理的收入關(guān)聯(lián)年金以勞動(dòng)者一生而不是收入最高的20年的平均收入為基礎(chǔ)計(jì)發(fā)養(yǎng)老金；四是改變與工資指數(shù)掛鉤的養(yǎng)老金調(diào)整辦法，按相對(duì)較低的物價(jià)指數(shù)對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整。

建立多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。所謂多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，一般包括三個(gè)支柱，即：政府強(qiáng)制建立的、現(xiàn)收現(xiàn)付的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；企業(yè)建立的年金計(jì)劃；個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃。為減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，形成政府、企業(yè)和個(gè)人合理分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的機(jī)制，各國(guó)普遍縮小基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)模，鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃，以加大企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任，充分發(fā)揮市場(chǎng)的功能，最終有效地解決養(yǎng)老保障問(wèn)題。目前，只有少數(shù)國(guó)家完全取消現(xiàn)收現(xiàn)付的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立單一的個(gè)人賬戶型強(qiáng)制儲(chǔ)蓄養(yǎng)老制度，大多數(shù)國(guó)家都正在向多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體制轉(zhuǎn)變。

在政府嚴(yán)格監(jiān)管下對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步開(kāi)展投資運(yùn)營(yíng)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)危機(jī)能否克服，在很大程度上取決于基金能否保值增值，而投入資本市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)是基金實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)必不可少的途徑。20世紀(jì)80年代以來(lái)，許多國(guó)家開(kāi)始對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，以提高基金收益率，滿足養(yǎng)老金長(zhǎng)期支付的需要。在基金的投資運(yùn)營(yíng)中，有三點(diǎn)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)需要引起重視：一是政府必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，以確?；鸬陌踩屯暾?；二是基金運(yùn)營(yíng)必須引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)盡可能高的投資回報(bào)率；三是要充分估計(jì)基金運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期金融風(fēng)險(xiǎn)，并采取有力措施予以防范和化解。

綜上所述，養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)重要險(xiǎn)種越來(lái)越受到各過(guò)國(guó)政府的關(guān)注，其國(guó)際改革趨勢(shì)是：在改革原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)企業(yè)、勞動(dòng)者的積極性，建立各種類型的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，最終形成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)等多支付體系的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。同時(shí)，探討用基金制替代現(xiàn)收現(xiàn)付制，通過(guò)積累，克服老齡危機(jī)。通過(guò)加強(qiáng)基金在資本市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)，爭(zhēng)取高回報(bào)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)資金投入與產(chǎn)出的效率。把國(guó)家保障和商業(yè)保險(xiǎn)的使用價(jià)值融合在一個(gè)有主有輔、共同發(fā)展的綜合性的社會(huì)制度之中。

現(xiàn)代的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起源于19世紀(jì)末歐洲資本主義工業(yè)社會(huì)。1889年，德國(guó)在世界上第一個(gè)建立了