鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)制度革新與耕地保護(hù)探究

鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)制度革新與耕地保護(hù)探究

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)制度改革耕地保護(hù)

[摘要]2009年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》指出了我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的基本取向。但是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革中耕地保護(hù)還存在土地利用總體規(guī)劃確定的用地指標(biāo)滯后，農(nóng)用地用途管制執(zhí)行不力；耕地保護(hù)機(jī)制不完善，保護(hù)力度亟待加強(qiáng)；節(jié)約集約用地觀念淡薄，土地利用普遍粗放；耕地后備資源不平衡；違法成本不高導(dǎo)致違法行為居高不下等若干問(wèn)題。面對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)年度計(jì)劃控制，加大耕地管護(hù)力度，落實(shí)耕地保護(hù)的共同責(zé)任和節(jié)約集約用地制度，嚴(yán)厲查處破壞耕地行為等四大方面對(duì)其進(jìn)行完善。

一、我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的基本取向

1、要落實(shí)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益。只有讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效“定心丸”，農(nóng)民對(duì)于經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定才會(huì)更有信心，農(nóng)民的土地承包權(quán)益才能得以更好實(shí)現(xiàn)。此外，把土地承包關(guān)系穩(wěn)定下來(lái)，并得到切實(shí)保護(hù)也是發(fā)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的前提和基礎(chǔ)。要落實(shí)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益，必須做好兩方面的工作，其一是對(duì)集體所有土地的所有權(quán)進(jìn)一步界定清楚，做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將權(quán)屬落實(shí)到法定行使所有權(quán)的集體組織，并且保障其權(quán)益。目前我國(guó)集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作已進(jìn)行過(guò)半，將在第二次土地調(diào)查中全面查清集體土地所有權(quán)狀況。國(guó)土資源部要求，征收農(nóng)民集體所有土地，在辦理征地手續(xù)之前，必須完成集體土地所有權(quán)登記；進(jìn)入有形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的土地，必須經(jīng)過(guò)確權(quán)登記，做到產(chǎn)權(quán)明晰，沒(méi)有糾紛。其二，要穩(wěn)定開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書(shū)落實(shí)到農(nóng)戶，嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整承包關(guān)系，堅(jiān)決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的行為。1984年，中央一號(hào)文件確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)期為15年；1993年，中央規(guī)定15年承包期到期后延長(zhǎng)至30年；黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)土地承包期限的表述為“長(zhǎng)久不變”，使得對(duì)農(nóng)民承包土地的權(quán)屬確定更為重要。當(dāng)前要抓緊做好延包后續(xù)完善工作，妥善解決一些地方存在的延包遺留問(wèn)題，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)全面發(fā)放到戶。農(nóng)村土地的確權(quán)、登記和頒證是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，為農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定承包和集體擁有穩(wěn)定的所有權(quán)以及農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。

2、健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。對(duì)于農(nóng)民承包土地在依法自愿有償?shù)那疤嵯?，允許流轉(zhuǎn)的政策由來(lái)已久，1984年中央一號(hào)文件即對(duì)此進(jìn)行了明確。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工的增多和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村對(duì)加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的要求更加迫切，黨的十七屆三中全會(huì)和今年中央一號(hào)文件對(duì)此進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。強(qiáng)調(diào)必須尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。2009年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)必須做好兩方面工作。其一是必須嚴(yán)格落實(shí)三個(gè)“不得”，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地的用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則和底線，必須不折不扣地實(shí)行。農(nóng)村土地歸集體所有，土地流轉(zhuǎn)的只是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能在流轉(zhuǎn)中變更土地所有權(quán)屬性，侵犯農(nóng)村集體利益。實(shí)行土地用途管制是我國(guó)土地管理的一項(xiàng)重要制度，農(nóng)地只能農(nóng)用。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自主權(quán)、收益權(quán)要得到切實(shí)保障，轉(zhuǎn)包方和農(nóng)村基層組織不能以任何借口強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)或者壓低租金價(jià)格，侵犯農(nóng)民的權(quán)益。其二，要完善管理，加強(qiáng)服務(wù)。發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評(píng)估等相應(yīng)服務(wù)。使農(nóng)民知道誰(shuí)需要轉(zhuǎn)讓土地，誰(shuí)有承包別人土地的愿望，并且依照法律規(guī)范簽訂合同，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)得以健康發(fā)展。

3、落實(shí)耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)異常嚴(yán)峻，耕地已由2000年的億畝減少至2007年的億畝，今后隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，仍要占用一定的土地。但是，在人口增加和城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高的情況下，社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求將呈剛性增長(zhǎng)，要求我國(guó)必須保持必要數(shù)量的耕地。為此，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。一要在全國(guó)范圍內(nèi)劃定永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格保護(hù)，不得占用。而且基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊、標(biāo)注在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記證書(shū)上，并設(shè)立統(tǒng)一的永久基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志，嚴(yán)禁地方擅自調(diào)整規(guī)劃改變基本農(nóng)田區(qū)位。二要層層落實(shí)責(zé)任，地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)總責(zé)。開(kāi)展省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)年度考核，做好耕地和基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)。三要強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡的法定責(zé)任，全面實(shí)行先補(bǔ)后占，堅(jiān)決克服只占不補(bǔ)、多占少補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)劣。實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。一要加強(qiáng)規(guī)劃管控，各項(xiàng)建設(shè)不得突破土地利用總體規(guī)模確定的用地規(guī)模、區(qū)位和標(biāo)準(zhǔn)。二要抓緊編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，科學(xué)合理安排村莊建設(shè)用地和宅基地。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地。

二、我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度面臨的耕地保護(hù)問(wèn)題

1、土地利用總體規(guī)劃確定的用地指標(biāo)被突破，農(nóng)用地用途管制執(zhí)行不力。各地普遍反映，現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃是在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下制定的，已不符合近年來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因而，一方面急切希望新一輪規(guī)劃的修編，期待通過(guò)修編獲得一個(gè)相對(duì)寬松的發(fā)展空間；另一方面，在規(guī)劃修編之前，用地計(jì)劃指標(biāo)普遍被不同程度地突破。從全國(guó)建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃目標(biāo)執(zhí)行情況來(lái)看，1997～2010年全國(guó)規(guī)劃建設(shè)用地總量萬(wàn)公頃，階段性控制目標(biāo)萬(wàn)公頃；實(shí)際執(zhí)行情況是：到2004年，用地總量為萬(wàn)公頃，占到了規(guī)劃目標(biāo)的%，階段性控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度%，超過(guò)規(guī)劃用地34%。土地利用總體規(guī)劃沒(méi)有起到土地資源利用的控制作用，農(nóng)用地的用途管制制度未能起到真正的管制作用，土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性也遭到破壞。

2、耕地保護(hù)機(jī)制不完善，保護(hù)力度亟待加強(qiáng)。耕種效益比較低，成為耕地保護(hù)的一大阻力。當(dāng)前，地方政府和農(nóng)村集體、農(nóng)戶對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的積極性普遍不高，法律規(guī)定建設(shè)占用基本農(nóng)田條件十分嚴(yán)格，基本農(nóng)田用途單一，除法律規(guī)定的特殊需要外，嚴(yán)禁占用。從形成的原因上看，除保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，保護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足外，種地收益低、缺少政府扶持是造成基本農(nóng)田難保的主要原因?；巨r(nóng)田產(chǎn)值低、收益少，挫傷了農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。多年來(lái)，我國(guó)耕地保護(hù)主要是以行政、法律手段為主，重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段不夠。國(guó)家規(guī)定，可從新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中提取一定比例用于基本農(nóng)田保護(hù)和管理，但鄉(xiāng)政府及村組沒(méi)有留成，且有關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具體操作辦法，也影響了耕地保護(hù)責(zé)任的落實(shí)。

3、節(jié)約集約用地觀念淡薄，土地利用普遍粗放。“九五”期間，全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)%，“十五”期間，年均增長(zhǎng)%；1997～2005年期間，全國(guó)建設(shè)用地總量年均增長(zhǎng)了%。從我們調(diào)研的情況看，東南沿海的土地利用集約程度要高于西部地區(qū)。例如，寧夏人均建設(shè)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和全國(guó)的平均水平。有的城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地250～270平方米。原來(lái)寧夏的發(fā)展思路是“小而美”、“小而精”，是有科學(xué)道理的?，F(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)將發(fā)展的思路調(diào)整為“跨越式發(fā)展”，搞了寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)等形象工程。這反映出寧夏迫切發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望和招商引資的熱情，同時(shí)也造成了土地的粗放利用和資源浪費(fèi)。由于寧夏可利用的荒地較多，其工業(yè)用地70%以上用的是未利用地。這種優(yōu)越的資源條件為其用地粗放提供了保障。

4、耕地后備資源不平衡。發(fā)達(dá)地區(qū)耕地后備資源匱乏，例如廣東省，繼續(xù)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡開(kāi)始難以為繼，人們?cè)诳紤]建設(shè)用地時(shí)，往往認(rèn)為，山地作為生態(tài)保護(hù)用途，林業(yè)部門管得嚴(yán)不能占；灘涂海洋部門管得嚴(yán)不能占；河灘水利部門管得嚴(yán)不能占。那么建設(shè)用地就只好瞄準(zhǔn)了我們的“生命線”——耕地了。經(jīng)濟(jì)和建設(shè)的快速增長(zhǎng)，年復(fù)一年的占和補(bǔ)，已使得發(fā)達(dá)地區(qū)難有再補(bǔ)之地了。西部地區(qū)相對(duì)來(lái)說(shuō)耕地后備資源還比較充足，例如寧夏省，自1987年以來(lái)，扣除退耕還林還草政策性因素影響，全區(qū)連續(xù)20年實(shí)現(xiàn)了耕地總量持續(xù)凈增，累計(jì)凈增耕地萬(wàn)畝，其耕地后備資源還比較充足。

5、違法成本不高，導(dǎo)致違法行為居高不下。為了創(chuàng)造政績(jī)和追求GDP的增長(zhǎng)，個(gè)別地方不惜運(yùn)用各種手段，亂占亂用耕地，搞大廣場(chǎng)、大馬路、工業(yè)園區(qū)或高科技園區(qū)。具體做法有：移花接木，調(diào)整基本農(nóng)田；先斬后奏，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)未批先用；謊報(bào)軍情，隱瞞信息等等。此外，在具體的土地執(zhí)法實(shí)踐中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題，也不同程度地存在。2006年我國(guó)土地違法案件高達(dá)131077件，但按照有關(guān)部門公布的查處數(shù)據(jù)，平均每件土地違法案件，才有1人受到刑事處罰；違法土地10萬(wàn)公頃，平均每公頃才有1人受到刑事處罰。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革中耕地保護(hù)的再思考

1、加強(qiáng)年度計(jì)劃控制，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理，健全耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和制約機(jī)制。加大非農(nóng)建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田的成本，加大對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)的財(cái)政補(bǔ)貼力度，將耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積作為國(guó)家確定一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的重要依據(jù)，實(shí)行保護(hù)責(zé)任與財(cái)政補(bǔ)貼相掛鉤，并探索建立耕地保護(hù)基金，落實(shí)對(duì)農(nóng)戶保護(hù)耕地的直接補(bǔ)貼，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性與主動(dòng)性。加大對(duì)補(bǔ)充耕地的資金支持力度，進(jìn)一步完善新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的管理，確保該項(xiàng)收入全部用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開(kāi)發(fā)等支出。由省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市集中土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的部分，要向糧食主產(chǎn)區(qū)和土地開(kāi)發(fā)整理重點(diǎn)區(qū)域傾斜；充分運(yùn)用市場(chǎng)手段，拓寬資金渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金用于補(bǔ)充耕地等等。

2、加大耕地管護(hù)力度，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護(hù)的要求，依據(jù)耕地等級(jí)實(shí)施差別化管護(hù)，對(duì)水田等優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。建立耕地保護(hù)臺(tái)賬管理制度，明確保護(hù)耕地的責(zé)任人、面積、耕地等級(jí)等基本情況。加大中低產(chǎn)田改造力度，積極開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)，加強(qiáng)坡改梯等水土保持工程建設(shè)，推廣節(jié)水抗旱技術(shù)，大力實(shí)施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。依據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)成果，加強(qiáng)對(duì)占用和補(bǔ)充耕地的評(píng)價(jià)，從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴(yán)格考核耕地占補(bǔ)平衡，對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量未達(dá)到被占耕地質(zhì)量的，按照質(zhì)量折算增加補(bǔ)充耕地面積。積極實(shí)施耕作層剝離工程，鼓勵(lì)剝離建設(shè)占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開(kāi)墾耕地的建設(shè)。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的保護(hù)目標(biāo)，依據(jù)基本農(nóng)田劃定的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，參照農(nóng)用地分等定級(jí)成果，在規(guī)定期限內(nèi)調(diào)整劃定基本農(nóng)田，并落實(shí)到地塊和農(nóng)戶，調(diào)整劃定后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級(jí)不得低于原有質(zhì)量等級(jí)。嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度，除法律規(guī)定的情形外，其他各類建設(shè)嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田；確需占用的，須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并按照“先補(bǔ)后占”的原則，補(bǔ)劃數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。

3、落實(shí)耕地保護(hù)的共同責(zé)任和節(jié)約集約用地制度。建立由政府領(lǐng)導(dǎo)、多部門配合、社會(huì)監(jiān)督、耕地權(quán)利人參與的耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，政府是耕地保護(hù)的行政責(zé)任主體，對(duì)本區(qū)域耕地保有量負(fù)總責(zé)，耕地保護(hù)責(zé)任要納入政府年度綜合目標(biāo)考核。政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人。政府組成部門在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)有參與監(jiān)督管理責(zé)任。國(guó)土資源部門執(zhí)行耕地保護(hù)的各項(xiàng)法律、法規(guī)和方針政策，全面履行管理職責(zé)；發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、交通、水利等部門要正確處理耕地保護(hù)與發(fā)展建設(shè)關(guān)系，嚴(yán)格土地使用標(biāo)準(zhǔn)，在編制規(guī)劃、審批項(xiàng)目時(shí)做好方案比選，在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)優(yōu)化施工方案，節(jié)約集約利用土地。強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，構(gòu)建科學(xué)用地管地機(jī)制，建立完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度。對(duì)年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核不合格，土地管理秩序混亂的，啟動(dòng)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)，對(duì)政府、部門主要領(lǐng)導(dǎo)和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行問(wèn)責(zé)；建立耕地保護(hù)監(jiān)管體系，充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)管、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督作用，構(gòu)建全方位、多渠道、多關(guān)口、網(wǎng)絡(luò)化的耕地保護(hù)監(jiān)管體系；建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，探索建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的耕地區(qū)域有償調(diào)劑機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)手段，實(shí)行耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的異地調(diào)劑和利益補(bǔ)償，提高各級(jí)政府保護(hù)耕地的積極性；加大耕地保護(hù)工作投入，加強(qiáng)耕地保護(hù)工作基礎(chǔ)建設(shè)等。

4、嚴(yán)厲查處破壞耕地行