建國(guó)以來(lái)中國(guó)農(nóng)村制度創(chuàng)新的路徑研究

建國(guó)以來(lái)中國(guó)農(nóng)村制度創(chuàng)新的路徑研究

當(dāng)代中國(guó)的改革是從農(nóng)村開(kāi)始的，其突破口是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一制度曾極大地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。但是相對(duì)于發(fā)展來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)農(nóng)村制度的創(chuàng)新還是落后了。加入WTO后，我國(guó)農(nóng)業(yè)將面臨國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這一形勢(shì)迫使我們必須加快農(nóng)村制度的創(chuàng)新。中國(guó)農(nóng)村制度創(chuàng)新的路在何方?眾多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注的重點(diǎn)是“與國(guó)際接軌問(wèn)題”，他們廣征博引，介紹發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村政策和制度，旨在為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村制度的創(chuàng)新提供范例。然而，恰恰是建國(guó)以來(lái)中國(guó)自身農(nóng)村制度創(chuàng)新的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾斯，曾提出過(guò)制度變遷的“路徑依賴(lài)?yán)碚摗?。他認(rèn)為：人們過(guò)去對(duì)制度做出的選擇，決定了他們現(xiàn)在可能的選擇，制度變遷的路徑選擇是歷史在起作用。因此，對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村制度創(chuàng)新問(wèn)題的研究，根本的是要了解本國(guó)制度變遷的慣性和趨勢(shì)，從以外國(guó)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的研究模式回到以本國(guó)歷史道路為背景的現(xiàn)實(shí)選擇上來(lái)。一、中國(guó)農(nóng)村制度變遷的歷史回顧沒(méi)收地主的土地歸農(nóng)民所有，是中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行新民主主義革命的三大綱領(lǐng)之一。因此，在新民主主義革命時(shí)期(除抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期外)，在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地，一直實(shí)行沒(méi)收地主土地歸農(nóng)民所有的土地制度。全國(guó)解放后，中共順沿了這一制度。1950年中央人民政府出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，明確規(guī)定土改的目的是“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)工業(yè)化開(kāi)辟道路”。這次土改運(yùn)動(dòng)是我國(guó)歷史上規(guī)模最大，進(jìn)行得最順利、搞得最好的一次土改運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民不僅獲得了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且對(duì)擁有的土地可以自由買(mǎi)賣(mài)和出租。這一次中國(guó)農(nóng)村制度創(chuàng)新的績(jī)效，在隨后幾年的農(nóng)業(yè)發(fā)展中得到了充分的體現(xiàn)。1953年同1949年相比，我國(guó)糧食產(chǎn)量由11318萬(wàn)噸增加到16392萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)13％；棉花由44萬(wàn)噸增加到130多萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)43％；油料由256多萬(wàn)噸增加到419多萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)21％①，不僅迅速恢復(fù)、發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，而且為國(guó)家工業(yè)化起步奠定了基礎(chǔ)。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)任務(wù)的完成，1953年，中共中央根據(jù)毛澤東的建議，提出了“一化三改”的過(guò)渡時(shí)期總路線(xiàn)。這時(shí)，通過(guò)土改建立起來(lái)的以農(nóng)民土地所有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力單薄，經(jīng)營(yíng)分散，不能滿(mǎn)足實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化對(duì)糧食和原料的要求，同時(shí)國(guó)家也很難對(duì)大量分散的個(gè)體農(nóng)戶(hù)進(jìn)行計(jì)劃指導(dǎo)，這就使農(nóng)民私人土地所有制同國(guó)家工業(yè)化之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的矛盾。中國(guó)農(nóng)村制度的再一次變革已無(wú)法避免。今天看來(lái)，當(dāng)時(shí)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是要克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性，要達(dá)到這一目標(biāo)，可供選擇的制度安排是多種多樣的，完全沒(méi)有必要非采取人民公社制度不可。比如，當(dāng)時(shí)可以長(zhǎng)期堅(jiān)持互助合作制，在合作經(jīng)濟(jì)的體制下解決經(jīng)營(yíng)規(guī)模問(wèn)題；亦可在家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。促使當(dāng)時(shí)中共作出人民公社制度安排的原因是復(fù)雜的。其中最主要的是當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人急躁冒進(jìn)的“左”傾思想的指導(dǎo)。中共的理想是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，即消滅私有制和剝削，實(shí)行財(cái)產(chǎn)公有。但這在馬克思主義學(xué)說(shuō)里，是未來(lái)生產(chǎn)力高度發(fā)展后才能實(shí)現(xiàn)的社會(huì)理想。在“左”的思想的指導(dǎo)下，黨中央對(duì)社會(huì)主義初級(jí)階段的長(zhǎng)期性缺乏必要的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“共產(chǎn)主義在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)不是什么遙遠(yuǎn)將來(lái)的事情，我們應(yīng)當(dāng)積極地運(yùn)用人民公社形式，摸索出一條過(guò)渡到共產(chǎn)主義的具體途徑”。在這種情況下，中國(guó)從1953年開(kāi)始，搞以土地人股、集體經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的互助組，很快又在全國(guó)普遍建立了生產(chǎn)資料集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的高級(jí)社，并在1958年完成了人民公社化。人民公社的特點(diǎn)是“一大二公”。所謂“大”，就是規(guī)模大，一般是一鄉(xiāng)一社；所謂“公”，就是公有化程度高，不僅土地歸集體所有，而且生產(chǎn)隊(duì)的物資、勞動(dòng)力，甚至社員私人的房屋、家具等也公有化了，可以無(wú)償?shù)亍耙黄蕉{(diào)”。人民公社作為制度安排，從一開(kāi)始就包含了諸多的消解制度本身的因素，注定了其績(jī)效的低效率。公社剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)資料的所有權(quán)，當(dāng)農(nóng)民失掉土地和財(cái)產(chǎn)萬(wàn)分痛苦之時(shí)，當(dāng)現(xiàn)實(shí)中的人民公社生活同宣傳中的人民公社生活反差太大之時(shí)，人們對(duì)公社就只能變得反感和失望，這就消解了人民公社的人心基礎(chǔ)；公社平均主義的分配制度挫傷了農(nóng)民的積極性，平均主義導(dǎo)致低效率和缺乏激勵(lì)機(jī)制，低效率導(dǎo)致社員的生活貧窮和公社發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的缺乏，從而消解了公社持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力；人民公社實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的產(chǎn)品流通制度，通過(guò)不等價(jià)的工農(nóng)產(chǎn)品的交接，過(guò)度提起農(nóng)村資源，消解了人民公社的規(guī)模效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，人民公社時(shí)期，全國(guó)農(nóng)村為工業(yè)化建設(shè)總共輸送了5400億元資金，年均高達(dá)到210億元②。長(zhǎng)期過(guò)度對(duì)農(nóng)村剝奪，使人民公社的生產(chǎn)效率十分低下，1957—1977年，中國(guó)每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力凈產(chǎn)值由355元降為317元，同期全國(guó)農(nóng)村人————————①《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒1997年》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，第161—162頁(yè)。②辛逸：《試論人民公社的歷史地位》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》200l年第3期。均收入：60元以下的生產(chǎn)隊(duì)占38％，50元以下的占27％，40元以下的占16％，全國(guó)年均約有1億4千萬(wàn)農(nóng)民處于半饑餓狀態(tài)①。為了解決生存問(wèn)題，從人民公社一成立，在全國(guó)許多農(nóng)村就不斷出現(xiàn)各種形式的責(zé)任制，最終家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在80年代初的中國(guó)農(nóng)村普遍建立起來(lái)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是一種非常適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的制度安排。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程具有時(shí)間上的順序性、空間上的異地性，生產(chǎn)對(duì)象是有機(jī)生命物，這就要求充分發(fā)揮生產(chǎn)者的積極性、靈活性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制體現(xiàn)了三項(xiàng)制度創(chuàng)新，一是在不改變土地等生產(chǎn)資料公有制的前提下，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離；二是把家庭經(jīng)營(yíng)引入集體經(jīng)濟(jì)，形成分散經(jīng)營(yíng)與統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制；三是把農(nóng)戶(hù)的勞動(dòng)投入與勞動(dòng)收益密切結(jié)合起來(lái)，真正體現(xiàn)多勞多得的原則。它所形成的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制，無(wú)須外部監(jiān)督，能節(jié)約管理成本，在一定的歷史條件下，堪稱(chēng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中有著最大制度績(jī)效的制度形式，這在實(shí)踐中已得到了充分的驗(yàn)證。諾斯制度變遷的“路徑理論”認(rèn)為：利益誘致是制度變遷的根本動(dòng)因。一種制度如果能使各方的利益達(dá)到最大化，人們就不會(huì)有改變這種制度的動(dòng)機(jī)和要求；反之，社會(huì)對(duì)新制度的需求就會(huì)變得十分強(qiáng)烈。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，隨著時(shí)代的變遷、社會(huì)的發(fā)展，制度不能滿(mǎn)足人們利益最大化，這是常態(tài)，因此，制度也就處于生生不息的變遷之中。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，有力地促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。但卻不可能一勞永逸地解決中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的全部問(wèn)題。發(fā)端于70年代末的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是沿著把農(nóng)民逐步塑造成自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體的方向發(fā)展的。當(dāng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益成熟之際，農(nóng)業(yè)的比較利益卻越來(lái)越低，農(nóng)民在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中地位卻越來(lái)越不利，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在土地等生產(chǎn)資料的分配上依然存在平均主義原則，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地承包期限的不穩(wěn)定感，造成農(nóng)民對(duì)土地投入的短期行為甚至掠奪式經(jīng)營(yíng)；這種承包模式與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所要求的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)相矛盾，使農(nóng)田水利等基本建設(shè)受到嚴(yán)重阻礙，使先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械和農(nóng)業(yè)科技難以推廣運(yùn)用；家庭分散承包經(jīng)營(yíng)，農(nóng)資、工具等重復(fù)購(gòu)置，無(wú)形中增加了農(nóng)產(chǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入；小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)不靈敏，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)存在嚴(yán)重的盲目性和滯后性，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等等?？傊?，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在當(dāng)前的形勢(shì)下存在著重大缺陷，它在某些方面已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)一步發(fā)展的制約因素，從而孕育了中國(guó)農(nóng)村制度的第四次創(chuàng)新。二、中國(guó)農(nóng)村制度變遷的路徑分析自中華人民共和國(guó)成立至今，以土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心中國(guó)農(nóng)村制度的創(chuàng)新，走過(guò)了一條具有鮮明特點(diǎn)的制度變遷路徑：土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)都?xì)w農(nóng)民一土————————①林蘊(yùn)暉：《人民公社狂想曲》．河南人民出版社1995年版，第36l一362頁(yè)。地所有權(quán)歸農(nóng)民、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸集體一土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)都?xì)w集體一所有權(quán)歸集體、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民。我們可以看到，歷次土地制度的變遷既是對(duì)前一次土地制度的繼承，又是對(duì)前一次土地制度的否定。通過(guò)土地改革我國(guó)實(shí)現(xiàn)了，土地農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的土地制度；至合作化初期，搞互助組、初級(jí)社，繼承了土地改革時(shí)期土地農(nóng)民所有，但卻否定了農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，代之以集體對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)使用；發(fā)展至高級(jí)社、人民公社，則在互助組，初級(jí)社基礎(chǔ)上，繼承了集體對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，而否定了農(nóng)民土地所有權(quán)，變?yōu)榧w土地所有。此后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則繼承了人民公社的集體土地所有，否定了人民公社集體對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，變?yōu)檗r(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地。這是制度變遷路徑依賴(lài)的典型表現(xiàn)。利益誘致是建國(guó)后我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的根本動(dòng)因。諾斯認(rèn)為制度變遷的內(nèi)在動(dòng)因是主體期望獲取最大的潛在利潤(rùn)，正是獲利期望無(wú)法在現(xiàn)實(shí)的制度安排中實(shí)現(xiàn)，才導(dǎo)致了新制度的形成。系統(tǒng)考察建國(guó)后我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷，可以說(shuō)建國(guó)后我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷都是利益誘致的結(jié)果。換而言之，建國(guó)后農(nóng)村土地制度變遷的過(guò)程是農(nóng)民不斷追求潛在利潤(rùn)的過(guò)程，每一次土地制度的創(chuàng)新都是在舊制度無(wú)法取得潛在利潤(rùn)時(shí)發(fā)生的。土地改革，農(nóng)民土地所有，形成對(duì)農(nóng)民的激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)民積極性提高，但這種農(nóng)民私人土地所有制卻導(dǎo)致了規(guī)模效益的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致社會(huì)分工所帶來(lái)的利潤(rùn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也導(dǎo)致了土地、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素優(yōu)化配置所帶來(lái)的績(jī)效的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。所有這些潛在利潤(rùn)推動(dòng)合作化、人民公社制度安排的出現(xiàn)。但這兩種土地制度安排在“左”傾思想的指導(dǎo)下并未促成真正的規(guī)模效益的出現(xiàn)，它們搞平均主義、大鍋飯，導(dǎo)致了激勵(lì)機(jī)制的喪失，監(jiān)督成本、組織成本提高，無(wú)論是國(guó)家、集體抑或是農(nóng)民在這種土地制度安排下，都未能實(shí)現(xiàn)各自的經(jīng)濟(jì)利益最大化。相反，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民生產(chǎn)積極性提高，激勵(lì)機(jī)制所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效重新找到，監(jiān)督和組織成本大大降低。基于這些，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得以取代人民公社制度。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度許多弊端凸顯，換一個(gè)角度理解，便是暗含許多潛在利潤(rùn)的存在?；谕瑯拥姆治觯P者認(rèn)為今后新的土地制度安排，也必將會(huì)因家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所造成的許多潛在利潤(rùn)無(wú)法得到更好的實(shí)現(xiàn)而出現(xiàn)。建國(guó)后我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷是強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合的結(jié)果。制度變遷可分為誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷，前者指的是一群行為主體在響應(yīng)由制度不均衡弓＼起的獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織實(shí)施的變遷，后者指的是由政府法令引起的變遷。所謂制度不均衡是指在所給定的制度選擇集中，已選擇的制度不是最優(yōu)，因而制度供給者具有選擇新制度，以謀求效率最大化，從而達(dá)到一種新的制度均衡的期望。按照這種制度變遷的分類(lèi)，可以認(rèn)為1978年以前的土地改革、合作化與人民公社皆以強(qiáng)制性變遷為主，而1978年以后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則以誘致性變遷為主。但是這兩種制度變遷方式并不是絕然對(duì)立的，而是相互聯(lián)系的。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為例，20世紀(jì)70年代末安徽鳳陽(yáng)縣農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在當(dāng)時(shí)只有人民公社是唯一可以接受的模式的情況下，這一制度被視為非法，這顯然具有誘致性安排的性質(zhì)。就連改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平也指出：“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)明權(quán)屬于農(nóng)民?！雹偃欢诤芨叩慕?jīng)濟(jì)績(jī)效面前，政府做出了理性的選擇，很快在全國(guó)范圍內(nèi)推廣了這一新的土地制度，這又具有明顯的強(qiáng)制性安排性質(zhì)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，體現(xiàn)了兩種制度變遷方式的結(jié)合，土改、合作化、人民公社亦是如此，只不過(guò)在這幾次制度變遷中強(qiáng)制性變遷體現(xiàn)得更為明顯。在農(nóng)村制度變遷的過(guò)程中，政府并不是無(wú)能為力，在一定的范圍之內(nèi)，政府有選擇制度的自由。不過(guò)政府對(duì)制度的選擇，不僅對(duì)當(dāng)時(shí)的制度生成、固化起重要作用，而且對(duì)今后制度的變遷也起著重大的影響。從中我們可以看出，明智的政府作出的強(qiáng)制性的制度安排，是為了協(xié)調(diào)規(guī)范農(nóng)戶(hù)的誘致性制度變遷才出現(xiàn)的，而農(nóng)戶(hù)在政府強(qiáng)制性制度安排下又可根據(jù)環(huán)境需求的變化進(jìn)行誘致性制度變遷。建國(guó)后我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的過(guò)程是不斷尋求效率與公平最佳結(jié)合點(diǎn)的過(guò)程。按照納什的博弈均衡理論，在制度安排過(guò)程中，效率與公平是一對(duì)互相博弈的矛盾。建國(guó)后我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷過(guò)程與其說(shuō)是嘗試不同制度安排的過(guò)程，不如說(shuō)是效率與公平的博弈過(guò)程。土地改革，農(nóng)民土地所有，調(diào)動(dòng)丁農(nóng)民生產(chǎn)積極性，具有很強(qiáng)的激勵(lì)機(jī)制，制度變遷效率與農(nóng)村土地利用配置效率都較高，同時(shí)平均分配土地，照顧了農(nóng)村土地的社會(huì)功能，公平程度也高。但從發(fā)展的眼光看，這種土地制度安排必將導(dǎo)致土地兼并，兩極分化，最終犧牲公平，進(jìn)而犧牲效率?；ブM、初級(jí)社、農(nóng)民仍是土地所有者，在自愿互利的原則下集體經(jīng)營(yíng)，是一種效率與公平都有所提高的土地制度。而高級(jí)社、人民公社，集體土地所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，勞動(dòng)一呼隆、分配好壞拉平，監(jiān)督、組織成本極高而又缺乏激勵(lì)機(jī)制，是一種效率極其低下的制度安排。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，既考慮了土地的社會(huì)功能，又考慮了土地的經(jīng)濟(jì)功能，是一種效率與公平并重的制度安排。但是正如前文所述，這種土地制度安排，在當(dāng)前的形勢(shì)下，面臨種種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也并非公平與效率的最佳結(jié)合點(diǎn)。尋求這種公平與效率的最佳結(jié)合點(diǎn)，是我國(guó)今后農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的重要依據(jù)之一。

三、農(nóng)村土地制度變遷的啟示重溫建國(guó)后我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷歷史，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們可以得到許多啟示，至少有以下幾點(diǎn)值得特別提出。1．土地制度變遷要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。建國(guó)初，我國(guó)經(jīng)濟(jì)凋敝，生產(chǎn)力遭到嚴(yán)重破壞，水平低下，在這種背景下，我們進(jìn)行了偉大的土地改革，讓農(nóng)民無(wú)償占有土地等生產(chǎn)資料，進(jìn)行小農(nóng)生產(chǎn)，這適應(yīng)了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r，促成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和發(fā)展?；ブM和初級(jí)社進(jìn)行簡(jiǎn)單合作，小范圍內(nèi)分工，合理協(xié)調(diào)使用畜力農(nóng)具，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)以人力、————————①《鄧小平文選》第三卷第323頁(yè)．畜力、簡(jiǎn)單農(nóng)具為主的生產(chǎn)力水平，因而合作化取得了一定的成就。但隨之而來(lái)的高級(jí)社、人民公社，提倡一大二公，搞平均主義，大大超越了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平，因而高級(jí)社、人民公社也就成為束縛農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地制度。此后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在20世紀(jì)90年代以前適應(yīng)了中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r，成就顯著，但伴隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的不斷解放，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)已是大勢(shì)所趨，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的弊病也日益顯現(xiàn)，新的土地制度的探索已經(jīng)開(kāi)始?？梢?jiàn)，無(wú)論是制度的創(chuàng)新還是制度的擴(kuò)散，都不能脫離生產(chǎn)力發(fā)展的狀況，只有適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的土地制度才能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。2．促進(jìn)土地由分散到集中是我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的一條主線(xiàn)，也是我國(guó)土地制度發(fā)展的趨勢(shì)。從建國(guó)初的土地改革到70年代末的結(jié)束的人民公社，可以說(shuō)是土地由分散到集中的過(guò)程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制盡管在一定歷史時(shí)期適應(yīng)了我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，但隨著我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，這種規(guī)模狹小的分散經(jīng)營(yíng)成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的重要障礙。這一土地制度所帶來(lái)的弊端，再一次提醒我們土地相對(duì)集中的重要性。正如鄧小平同志所指出的：“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革與發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍就是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，就是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”(D筆者大膽預(yù)測(cè)，土地相對(duì)集中已勢(shì)在必行。兩次由分散到集中的過(guò)程所不同的是，前一次是土地所有權(quán)的由分散到集中的過(guò)程，而后者將是土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)由分散到集中的過(guò)程。3．加速土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)土地制度創(chuàng)新的客觀要求。要形成農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就需要有與之相適應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)制度。土地流轉(zhuǎn)難是我國(guó)現(xiàn)行土地制度的一大弊端，新的土地制度的確立必須解決土地流轉(zhuǎn)難的問(wèn)題。首先，加速土地流轉(zhuǎn)是促成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)土地與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，從而提高經(jīng)濟(jì)效益的必由之路。其次，加速土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，也有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。最后，加速土地流轉(zhuǎn)也是農(nóng)民增收的有效途徑，事實(shí)上農(nóng)民僅靠幾畝責(zé)任田要想富起來(lái)是很難甚至可以說(shuō)是不可能的事，只有通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，使得有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)民一心一意經(jīng)營(yíng)土地，而不善于經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民則迅速轉(zhuǎn)移至第二、第三產(chǎn)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。當(dāng)然這要有賴(lài)于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。4．新的土地制度確立要增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地的穩(wěn)定感和權(quán)屬感，克服農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的短期行為。土地改革，實(shí)行農(nóng)民土地所有，使農(nóng)民真正成為土地的主人，這導(dǎo)致了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的積極性提高；合作化、人民公社由于土地歸集體所有，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)屬感消失，結(jié)果造成農(nóng)民對(duì)土地的消極性經(jīng)營(yíng)；而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制盡管在1984年便規(guī)定農(nóng)民對(duì)土地的承包使用權(quán)15年不變，1993年又規(guī)定農(nóng)民對(duì)土地的承包使用期延長(zhǎng)30年，但在實(shí)際操作過(guò)程中，土地調(diào)整變動(dòng)時(shí)有發(fā)生，平均五六年便有一次變動(dòng)，因而導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的短期性行為甚至是掠奪式經(jīng)營(yíng)。歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)啟示我們：增加農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)屬感和穩(wěn)定感，推動(dòng)農(nóng)民對(duì)土地有計(jì)劃長(zhǎng)期投入，這是創(chuàng)新土地制度的一項(xiàng)重要原則?！佟多囆∑椒竭x》第二卷第355頁(yè)。5．土地制度變遷要做到循序漸進(jìn)，因地制宜，切忌“一刀切”。成功的土地制度變遷給我們最大的昭示是：一種新的土地制度在其確立過(guò)程中，必須做到在群眾自愿基礎(chǔ)上，因地制宜，循序漸進(jìn)。土地改革在全國(guó)是分三個(gè)步驟靈活進(jìn)行，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立則經(jīng)歷了(1978—1980)萌芽起步階段，(1980．5—1981年底)局部推廣階段，(1982春—1984初)全面推廣完成階段。毋庸置疑，不久的將來(lái)我國(guó)新的土地制度的確立同樣需要循序漸進(jìn)，因地制宜。如在較發(fā)達(dá)的地區(qū)，已具備土地制度變遷條件的地區(qū)可先行試點(diǎn)，重點(diǎn)推行，而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)則還得尊重農(nóng)民意愿，在現(xiàn)行土地制度基礎(chǔ)上逐步推行，最終全面確立。6．土地制度創(chuàng)新要實(shí)現(xiàn)由非市場(chǎng)化向市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)變，由根據(jù)人口變化調(diào)整土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌?chǎng)調(diào)整土地，以市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源代替集體配置土地資源。土地作為一種特殊商品，同樣必須市場(chǎng)化，只有市場(chǎng)化，才能達(dá)到土地資源配置最優(yōu)，利用率最高。我國(guó)的合作化、人民公社，在很短時(shí)間內(nèi)以非市場(chǎng)化手段，通過(guò)行政力量取消農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)，試圖實(shí)現(xiàn)土地集中，走規(guī)?；?jīng)營(yíng)之路，實(shí)踐證明它導(dǎo)致的只是一種對(duì)土地的僵化低效率經(jīng)營(yíng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的?？傊?，50年代以來(lái)中國(guó)農(nóng)村制度發(fā)展所形成的某些特質(zhì)，提供了強(qiáng)化現(xiàn)存農(nóng)村制度的慣性。在制度變遷的動(dòng)力的推動(dòng)之下，中國(guó)農(nóng)村制度雖幾經(jīng)變化，但我們依然可以看到這種變遷的路徑依賴(lài)特點(diǎn)。一方面，五六十年代中國(guó)農(nóng)村制度的某些慣性決定了我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村制度改革具有“雙軌制特點(diǎn)”，不可能一步到位。另一方面，在改革開(kāi)放之初，盡管黨和政府并沒(méi)有一個(gè)徹底的、確定的改革方案，但卻自覺(jué)不自覺(jué)地走向了市場(chǎng)改革的道路。最初的這些制度選擇，雖然是細(xì)枝末節(jié)的，然而卻在后來(lái)的市場(chǎng)發(fā)育中起到了積極的作用，有些甚至是決定性作用。這些都為后來(lái)的改革方案、制度變遷劃定了范圍、規(guī)定了方向，即今后中國(guó)農(nóng)村制度只能朝著越來(lái)越市場(chǎng)化的方向發(fā)展。四、我國(guó)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新之路中國(guó)農(nóng)村制度創(chuàng)新的路在何方?眾說(shuō)紛紜，有人主張土地國(guó)有化，有人提倡土地私有化，亦有人堅(jiān)持在土地集體所有基礎(chǔ)上進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)、運(yùn)轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新等等。根據(jù)前文所述的土地制度變遷的若干原則，筆者認(rèn)為股份合作制才是一種相對(duì)較優(yōu)的選擇，是我國(guó)目前乃至今后一段時(shí)期內(nèi)可以采用的較好的土地制度模式。土地股份合作制以股份制和合作制為基本形式，以土地人股為標(biāo)志，實(shí)行“三權(quán)分離”，即集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有對(duì)土地的承包權(quán)和股權(quán)，土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者擁有土地使用權(quán)。在“三權(quán)分離”基礎(chǔ)上，土地實(shí)物形態(tài)與價(jià)值形態(tài)相分離，股權(quán)分散化與土地資源配置的社會(huì)化相統(tǒng)一，采取按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的分配方式，實(shí)行股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的管理制度。這種新型的土地制度模式既借鑒了土地合作制的歷史經(jīng)驗(yàn)，又引入了現(xiàn)代企業(yè)制度的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)和要求。首先，農(nóng)村土地股份合作制理順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確了集體和農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)，調(diào)動(dòng)了集體、農(nóng)民和土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者三方面積極性。集體擁有土地所有權(quán)，堅(jiān)持了社會(huì)主義方向，擁有部分股權(quán)，保證了集體一定的財(cái)產(chǎn)收益；作為農(nóng)民，可以根據(jù)自身特點(diǎn)，決定是否經(jīng)營(yíng)土地，選擇經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民可通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地而獲得收益，放棄承包土地的農(nóng)民則可轉(zhuǎn)移至第二、第三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)按土地股權(quán)分紅。其次，農(nóng)村土地股份合作制有利于建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)民擁有土地股權(quán)，這是一種貨幣化了的土地股權(quán)，不以占有土地實(shí)物為內(nèi)容。不承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民，可憑借土地股權(quán)參與收益分配，落實(shí)了土地的社會(huì)保障功能，農(nóng)民對(duì)土地實(shí)物占有觀念將會(huì)逐漸淡化，一些無(wú)意經(jīng)營(yíng)土地，從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民也樂(lè)于放棄土地，這有利于土地通過(guò)集體或其他市場(chǎng)中介，按最大化利益和效益原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)。第三，農(nóng)村土地股份合作制有利于對(duì)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而產(chǎn)生規(guī)模效益。農(nóng)村土地股份合作制將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益權(quán)相分離，打破了土地均包模式，使土地適度集中成為可能。而土地的適度集中，經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，將有利于先進(jìn)科技成果的廣泛應(yīng)用，也有助于現(xiàn)代化設(shè)備在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的推廣，這些都將大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化和商品化程度，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低了生產(chǎn)成本，進(jìn)而產(chǎn)生良好的規(guī)模效應(yīng)。第四，農(nóng)村土地股份合作制能夠構(gòu)建一種與生產(chǎn)力發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。它突破了原有的一家一戶(hù)的經(jīng)營(yíng)管理形式，實(shí)行股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)聯(lián)合管理，責(zé)任明確，相互配合，相互制約，有助于對(duì)土地的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用，是一種科學(xué)的管理模式。第五，農(nóng)村土地股份合作制，有利于增加農(nóng)業(yè)投入，增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，規(guī)避各類(lèi)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地股份合作制，突破了農(nóng)業(yè)投資體制上原有的封閉性和投資形式的單一性，為吸收社會(huì)各界資金，尤其是民間資本、工商業(yè)資本甚至是外商資本創(chuàng)造了條件，拓寬了農(nóng)業(yè)融資渠道