銀行治理問題

銀行治理問題

提要本文對(duì)我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)存在的問題進(jìn)行了剖析，分析了其深層次的原因，并針對(duì)其深層次原因提出了解決辦法，對(duì)當(dāng)前國(guó)有銀行改革具有一定的借鑒意義。

目前公司治理已經(jīng)成為一個(gè)世界性話題。所謂公司治理是指一組規(guī)范公司相關(guān)各方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的制度安排，是現(xiàn)代企業(yè)最重要的制度架構(gòu)。它包括公司經(jīng)理層、董事會(huì)、股東和其他利益相關(guān)者的一整套關(guān)系。通過這個(gè)架構(gòu)，公司的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段得以確定。銀行也是公司，也是以股東利益最大化為目標(biāo)。因此一般的公司治理理論可以適用于銀行業(yè)。但是銀行業(yè)與其他非金融行業(yè)相比還是有所不同,因此有必要對(duì)其治理進(jìn)行單獨(dú)的研究。

一、我國(guó)銀行治理存在的問題

目前我國(guó)正積極推進(jìn)國(guó)有商業(yè)銀行的體制改革，并初步取得了一些成效，但仍存在許多阻礙改革進(jìn)程的因素。在影響商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)改革的諸多因素中，銀行公司治理結(jié)構(gòu)問題已經(jīng)成為最為關(guān)鍵性的因素之一。由于產(chǎn)權(quán)主體虛置，缺乏市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)者選拔、激勵(lì)機(jī)制，正確并適度的銀行監(jiān)管以及良好的外部治理環(huán)境，難以保證銀行擁有正確的經(jīng)營(yíng)方向，充分的經(jīng)營(yíng)活力和強(qiáng)大的創(chuàng)新動(dòng)力，從而在日趨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中贏得主動(dòng)。

首先，商業(yè)銀行軟預(yù)算約束導(dǎo)致的主體缺位延緩了商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與改善。商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)的完善是微觀經(jīng)濟(jì)主體的自覺行為，但是卻受到宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，如果存在主體缺位問題將從整體上制約治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。我國(guó)商業(yè)銀行發(fā)展呈現(xiàn)明顯的軟預(yù)算特征，即當(dāng)商業(yè)銀行資不抵債時(shí)，外部組織通過非市場(chǎng)化手段給予商業(yè)銀行流動(dòng)性支持，從而避免破產(chǎn)清算。由于軟預(yù)算約束，因而我國(guó)商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化出現(xiàn)了主體缺位現(xiàn)象。根據(jù)目前我國(guó)商業(yè)銀行的類型，可從三個(gè)層面來(lái)分析：首先，由于國(guó)有商業(yè)銀行的所有者缺位問題產(chǎn)生了治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化主體缺位問題。由于對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的主體地位是虛擬的，其委托權(quán)必須由科層組織授權(quán)給官員并由其實(shí)施，名義上國(guó)家所有的國(guó)有銀行其控制權(quán)實(shí)際上為政府官員高度集中使用，在國(guó)有銀行的剩余索取權(quán)屬于國(guó)家而不是政府官員、導(dǎo)致政府官員與國(guó)家目標(biāo)的不一致的情況下，政府官員自然缺乏改善治理結(jié)構(gòu)的動(dòng)力，出現(xiàn)了治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化主體缺位問題。第二，地方政府與國(guó)家的博弈影響了地方性商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。地方性商業(yè)銀行主要由地方政府出資組建，當(dāng)?shù)胤缴虡I(yè)銀行出現(xiàn)資不抵債的情況甚至是出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)時(shí)，地方政府由于財(cái)政困難或是本身不愿承擔(dān)責(zé)任，往往最終仍由中央銀行來(lái)解決，即將問題留待國(guó)家來(lái)解決。因此，地方政府作為地方性商業(yè)銀行的出資人缺乏優(yōu)化商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)的動(dòng)力與壓力。第三是股份制商業(yè)銀行中出資人的國(guó)有企業(yè)主體地位制約了其治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。雖然股份制商業(yè)銀行引入了現(xiàn)代企業(yè)制度，形成了對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)權(quán)約束，但是由于股份制商業(yè)銀行中國(guó)有企業(yè)股東往往占有主體地位，因而其治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)程有限。而作為我國(guó)首家主要由非公制企業(yè)入股的全國(guó)性股份制商業(yè)銀行民生銀行，其治理結(jié)構(gòu)更加完善，業(yè)績(jī)也比較優(yōu)良。2003年該行主營(yíng)業(yè)務(wù)收入增長(zhǎng)率和凈利潤(rùn)增長(zhǎng)率分別達(dá)到％和％。可見，由于國(guó)有企業(yè)本身在產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)上存在的不足已經(jīng)影響到其投資入股的商業(yè)銀行，阻礙了商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

其次,缺乏市場(chǎng)化的選拔激勵(lì)機(jī)制。國(guó)有銀行對(duì)于代理人的選擇由于缺乏人格化的產(chǎn)權(quán)主體，而基本上采用行政化的干部選拔運(yùn)用制度。即使完成對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的股份制改造，但如果缺乏完善的經(jīng)理人市場(chǎng)，那選拔的市場(chǎng)化也無(wú)從談起。從激勵(lì)機(jī)制來(lái)看,國(guó)有銀行經(jīng)理層的收入水平基本上是事前固定的，與業(yè)績(jī)水平的相關(guān)程度并不明顯。由于經(jīng)理層無(wú)需承擔(dān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，則很難保證在這種激勵(lì)機(jī)制下經(jīng)理層會(huì)努力工作。由于國(guó)有銀行沒有上市的股票價(jià)格可供參考，因而即使要在一定程度上根據(jù)業(yè)績(jī)水平確定經(jīng)理層的收入，也很難尋找到一個(gè)有效的指標(biāo)。

第三,從政府對(duì)銀行的監(jiān)管角度來(lái)看,外部的監(jiān)管政策和導(dǎo)向并未有效引導(dǎo)和促進(jìn)商業(yè)銀行優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)已經(jīng)將治理結(jié)構(gòu)問題作為改善商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理，提高競(jìng)爭(zhēng)力的措施大力推進(jìn),先后出臺(tái)了《股份制商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)指引》、《股份制商業(yè)銀行獨(dú)立董事和外部監(jiān)事制度指引》、《中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行公司治理改革與監(jiān)管指引》等具體的監(jiān)管要求,力圖通過法規(guī)的形式通過外部監(jiān)管的力量促進(jìn)商業(yè)銀行改善治理結(jié)構(gòu),但在實(shí)際執(zhí)行過程中效果卻難以保證。因此，對(duì)于國(guó)有商業(yè)銀行而言，目前的治理改革仍處于預(yù)算軟約束階段。這意味，在國(guó)家致力于2007年以前解決國(guó)有銀行治理結(jié)構(gòu)問題的背景下，通過外部監(jiān)管來(lái)引導(dǎo)和促進(jìn)商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)完善仍然任重道遠(yuǎn)。

第四,商業(yè)銀行外部治理?xiàng)l件不完全具備，影響著商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的進(jìn)程。首先，從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境看,目前我國(guó)的商業(yè)銀行還處于壟斷競(jìng)爭(zhēng)階段,國(guó)有商業(yè)銀行在競(jìng)爭(zhēng)中處于絕對(duì)控制地位,新興的股份制銀行以及剛進(jìn)入的外資銀行尚不足以全方位對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行形成沖擊。其次由于大多數(shù)國(guó)有商業(yè)銀行沒有上市，就不能像其他企業(yè)那樣通過股價(jià)反映經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和投資者的預(yù)期，經(jīng)理人員不良行為的后果就不會(huì)直接體現(xiàn)在公司股價(jià)上，也不會(huì)出現(xiàn)由于銀行經(jīng)營(yíng)不善而導(dǎo)致惡意收購(gòu)的情況，因而就不能構(gòu)成對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層的約束。其次，銀行家市場(chǎng)尚未形成，不盡職的或是低能的銀行家難以被淘汰。目前我國(guó)的銀行家市場(chǎng)尚未形成，無(wú)論是合格的董事、銀行職業(yè)管理人才都無(wú)法通過人才市場(chǎng)來(lái)發(fā)現(xiàn)、挖掘和流動(dòng)，特別是我國(guó)商業(yè)銀行大都具有相應(yīng)的行政級(jí)別，其管理人才的選派任用與行政官員的選拔任用有緊密關(guān)系，因而無(wú)法借助銀行家市場(chǎng)的力量來(lái)促進(jìn)商業(yè)銀行的治理改善。第三，債權(quán)人并不關(guān)心銀行的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，以致債權(quán)人約束并不能影響商業(yè)銀行的治理。商業(yè)銀行公開信息披露的核心是向社會(huì)公眾，特別是債權(quán)人傳遞商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)信息，進(jìn)而幫助債權(quán)人作出判斷。而我國(guó)目前嚴(yán)格的金融管制政策使存款人幾乎無(wú)須考慮商業(yè)銀行之間的經(jīng)營(yíng)差異性，因而由信息公開披露所決定的外部債權(quán)人治理目前失效。因而商業(yè)銀行的信用基礎(chǔ)仍然是國(guó)家信用。在以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的市場(chǎng)壟斷競(jìng)爭(zhēng)條件下,治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化對(duì)提升商業(yè)銀行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力方面的作用并不明顯。導(dǎo)致商業(yè)銀行將經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)放在業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張而不是治理結(jié)構(gòu)的完善上,商業(yè)銀行因市場(chǎng)壓力進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的動(dòng)力嚴(yán)重不足。

二、國(guó)有銀行上市與治理結(jié)構(gòu)有效性的提高

從目前的情況看，我們認(rèn)為國(guó)有銀行治理結(jié)構(gòu)有以下幾個(gè)方面值得關(guān)注：

1、優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，使股權(quán)多元化。商業(yè)銀行公開上市是解決此問題的主要途徑。公開上市可以促進(jìn)商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)合理化，使各方參與主體都能對(duì)經(jīng)營(yíng)決策進(jìn)行權(quán)衡和選擇，對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)層起到制約作用。商業(yè)銀行上市后，由于股權(quán)社會(huì)化，有助于銀行借助外部力量，推動(dòng)法人治理結(jié)構(gòu)的完善，隨著更多的社會(huì)股東參與其中，將對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)決策形成更大的制約力量。一方面進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化、分散化和國(guó)際化，另一方面可以幫助銀行改進(jìn)決策和管理水平，外資股東進(jìn)入董事會(huì)或參與銀行內(nèi)部管理，可以利用他們豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)我國(guó)股份制商業(yè)銀行管理上的不足，從而更有效促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的不斷完善。

2、建立規(guī)范的銀行治理的組織結(jié)構(gòu)。完善董事會(huì)制度，使其具有獨(dú)立性。董事會(huì)的構(gòu)成應(yīng)獨(dú)立于管理層，以足以監(jiān)督、制衡其工作。為提高董事會(huì)的獨(dú)立性，國(guó)際銀行業(yè)普遍提高外部董事在董事會(huì)中的比例，并在傳統(tǒng)的董事會(huì)框架中引進(jìn)獨(dú)立董事制度，股份制商業(yè)銀行董事會(huì)應(yīng)騁請(qǐng)一定數(shù)量的獨(dú)立董事，為了保證獨(dú)立董事能真正獨(dú)立，可考慮在股東大會(huì)下設(shè)“獨(dú)立董事審查委員會(huì)”，就獨(dú)立董事的任職資格進(jìn)行審查，并賦予持股50％以上的股東擁有獨(dú)立董事的提名權(quán)，或中小股東具有聯(lián)名提名權(quán)。為加強(qiáng)內(nèi)部分工和權(quán)力制衡，董事會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)以及提名委員會(huì)，這些委員會(huì)的成員應(yīng)主要由外部董事和獨(dú)立董事組成。確保監(jiān)事會(huì)真正到位，明確監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督核心。監(jiān)事長(zhǎng)和非職工監(jiān)事必須由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，監(jiān)事長(zhǎng)和監(jiān)事會(huì)成員不應(yīng)在公司擔(dān)任行政職務(wù)，也可考慮建立監(jiān)事社會(huì)人才庫(kù)，以符合條件的財(cái)務(wù)、審計(jì)、法律等專業(yè)人才加入監(jiān)事會(huì)行使實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)事會(huì)應(yīng)以財(cái)務(wù)監(jiān)督和防范風(fēng)險(xiǎn)為核心，對(duì)銀行的財(cái)務(wù)活動(dòng)及銀行負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行監(jiān)督。通過檢查銀行財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)效益、利用分配國(guó)有資產(chǎn)保值增值、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等情況，使銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)符合股東大會(huì)價(jià)值和相關(guān)利益者價(jià)值的最大化。

3、取消經(jīng)理層的行政任免制,建立經(jīng)理層選拔的市場(chǎng)化機(jī)制,并建立多樣化、高透明的激勵(lì)機(jī)制。通過有效的銀行家市場(chǎng)選拔管理人才,考慮在董事會(huì)中設(shè)立薪酬委員會(huì)，制定書面的、制度化的對(duì)高級(jí)管理層成員績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，以完善對(duì)高級(jí)管理層的薪酬激勵(lì)機(jī)制。逐步考慮員工持股計(jì)劃和給予經(jīng)理層股票期權(quán)計(jì)劃，員工持股計(jì)劃屬于長(zhǎng)期激勵(lì)收入行為，是通過資本投入取得紅利；二經(jīng)理層的股票期權(quán)計(jì)劃是建立在該銀行股票上升的基礎(chǔ)上的，運(yùn)行程序是：銀行授予經(jīng)理股票期權(quán)→經(jīng)理更好地為本銀行工作→銀行取得更大的業(yè)績(jī)、利潤(rùn)→股票價(jià)格上升→股票持有人獲得無(wú)成本收益→經(jīng)理持續(xù)地、更好地為銀行工作、服務(wù)。該計(jì)劃做到了經(jīng)理層及員工的切身利益與銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤,真正的起到了激勵(lì)的作用。

4、強(qiáng)化信息披露制度。信息披露是銀行治理結(jié)構(gòu)是否有效的重要因素之一，同時(shí)也是防止銀行“內(nèi)部人控制”的有效手段。高級(jí)管理層作為銀行的經(jīng)營(yíng)者，掌握著銀行的大量信息，如果缺乏透明度，股東、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)將很難把握其行為，就有可能出現(xiàn)高級(jí)管理層的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。因此，股份制商業(yè)銀行要充分發(fā)揮董事辦公室的作用，盡快建立完善的報(bào)告制度和信息流動(dòng)制度，及時(shí)準(zhǔn)確地提供銀行風(fēng)險(xiǎn)變化信息，從而加強(qiáng)對(duì)高級(jí)管理層的監(jiān)督，推動(dòng)銀行治理結(jié)構(gòu)的完善。對(duì)于已上市銀行，要嚴(yán)格按照證監(jiān)會(huì)制定的年報(bào)準(zhǔn)則、中報(bào)準(zhǔn)則，進(jìn)行編制，披露財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、各類風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、公司治理、