政府培育社會(huì)資本以提高政府績(jī)效的路徑選擇

政府培育社會(huì)資本以提高政府績(jī)效的路徑選擇

[摘要]提高政府績(jī)效是政府的重要目標(biāo)之一。社會(huì)資本作為一種具有巨大潛在功能的生產(chǎn)性社會(huì)資源，在政府績(jī)效的提高中扮演著重要角色。文章在對(duì)社會(huì)資本及政府績(jī)效的概念進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，主要從四,f-~-面對(duì)政府培育社會(huì)資本的路徑進(jìn)行了分析。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)資本；政府績(jī)效；第三部門

一、相關(guān)概念的界定

(一)社會(huì)資本

很多學(xué)者對(duì)社會(huì)資本的概念進(jìn)行過(guò)界定。真正將社會(huì)資本的概念引人政治學(xué)領(lǐng)域的是羅伯特·D·帕特南。帕特南認(rèn)為，社會(huì)資本是指“社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)協(xié)調(diào)的行動(dòng)來(lái)提高社會(huì)效率”。這是目前許多學(xué)者基本上認(rèn)同的定義。

(二)政府績(jī)效

要界定政府績(jī)效，首先，有必要對(duì)績(jī)效(per-formance)和效率(efficiency)進(jìn)行區(qū)別?？偟膩?lái)說(shuō)，績(jī)效是效率(efficiency)和效益(result)的總和。效率指“投入”與“產(chǎn)出”之比，效益則包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，是指工作的結(jié)果、價(jià)值。所謂政府績(jī)效，西方國(guó)家又稱“公共生產(chǎn)力”、“國(guó)家生產(chǎn)力”、“公共組織績(jī)效”、“政府業(yè)績(jī)”等，就是指政府在社會(huì)管理中的業(yè)績(jī)、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的管理能力。

二、政府培育社會(huì)資本的必要性和可能性

(一)必要性

社會(huì)資本在政府績(jī)效的提高中扮演著重要角色，但是，社會(huì)資本能否能進(jìn)行良好的自我發(fā)展，政府是否有必要對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行培育呢?科爾曼認(rèn)為，“就有目的的行動(dòng)而言，許多社會(huì)資本具有的公共物品特征是社會(huì)資本與其他形式資本最基本的差別。社會(huì)資本是影響個(gè)人行動(dòng)能力以及生活質(zhì)量的重要資源。因此，人們盡力創(chuàng)立這種資本。但是，創(chuàng)立社會(huì)資本的行動(dòng)往往為行動(dòng)者之外的人帶來(lái)利益，因而，創(chuàng)立社會(huì)資本成為不符合行動(dòng)者利益的行動(dòng)”。所以，社會(huì)資本的公共物品的性質(zhì)使得市場(chǎng)中互動(dòng)的私人行動(dòng)者無(wú)法生產(chǎn)出足夠的社會(huì)資本，作為公共物品主要提供者的政府應(yīng)該承擔(dān)起培育社會(huì)資本的責(zé)任。

(二)可能性

對(duì)于政府能否培育社會(huì)資本這一問(wèn)題，帕特南認(rèn)為，“建立社會(huì)資本并非易事，然而，它卻是民主運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素”，“明智的政策能夠鼓勵(lì)社會(huì)資本的形成，而且社會(huì)資本也會(huì)提高政府行為的效力”。福山認(rèn)為：“國(guó)家不僅能夠做一些積極的事情來(lái)創(chuàng)造社會(huì)資本，而且也能夠通過(guò)阻止一些事情來(lái)減少社會(huì)資本儲(chǔ)備的消耗?！?/p>

因此，政府不僅有必要培育社會(huì)資本，而且也可以培育社會(huì)資本。

三、政府培育社會(huì)資本的路徑選擇

(一)制度設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)的相互作用的四個(gè)方面有助于社會(huì)資本的產(chǎn)生和發(fā)展。

1與自愿組織的關(guān)系。制度設(shè)計(jì)可以從以下幾個(gè)方面影響自愿組織：(1)使自愿組織參加一類活動(dòng)而不參加另一類活動(dòng)；(2)偏向有特定內(nèi)部組織的自愿組織，同時(shí)忽略那些以其他方式組織的自愿組織；(3)決定其他資金和以信息為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)的獲得。因此，政府的制度設(shè)計(jì)可以為自愿組織的生存提供一個(gè)制度環(huán)境，使自愿組織發(fā)展壯大，或者衰弱，甚至消失。

2公共參與的機(jī)會(huì)。通過(guò)公共參與機(jī)會(huì)的提供，制度設(shè)計(jì)可以影響公眾的價(jià)值取向以及在公共事務(wù)中的能力。參與政治制度是一個(gè)市民的特殊訓(xùn)練，一個(gè)自由人政治教育實(shí)踐部分的一個(gè)方面。好的制度設(shè)計(jì)對(duì)公民精神的培育非常關(guān)鍵。政府在社會(huì)資本的發(fā)展中扮演著非常重要的角色，因?yàn)?，至少?gòu)睦碚撋现v，政府是人民最容易接觸也是接觸得最多的制度，負(fù)責(zé)提供大量公共物品，并且有能力組織起大量的參與者。制度設(shè)計(jì)通過(guò)其所提供的參與機(jī)會(huì)的范圍和質(zhì)量可以對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生影響。

3制度設(shè)計(jì)在決定市民和社團(tuán)對(duì)集體政策決定的影響方面起著關(guān)鍵作用。自愿組織可能會(huì)從政府獲得經(jīng)濟(jì)支持，但是制度設(shè)計(jì)不一定允許它們接近政策制定。個(gè)體的市民可能會(huì)“參與”了政策的制定，但是他們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)他們對(duì)結(jié)果的影響非常有限。在市民看來(lái)，參與中最大的問(wèn)題是政府對(duì)他們的建議缺少回應(yīng)性。當(dāng)政治制度缺少回應(yīng)性時(shí)，社會(huì)資本只能算是一種潛在的資源。甚至即使在社會(huì)資本的水平比較高的地方，制度設(shè)計(jì)可能使正式的民主過(guò)程從社會(huì)資本中得不到任何益處。因此，對(duì)于民主和治理來(lái)說(shuō)，社會(huì)資本是現(xiàn)實(shí)的資源還是潛在的資源，主要取決于制度設(shè)計(jì)。

4民主領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)包容。制度的開放性和回應(yīng)性本身不能使社會(huì)資本成為民主治理的現(xiàn)實(shí)資源。公共參與是民主的必要非充分條件。確保利益集團(tuán)和個(gè)體的市民參與政治過(guò)程的制度安排并不能保證產(chǎn)生民主的政策。因?yàn)槔婕瘓F(tuán)之間的沖突是不可避免的，而且它們之間的力量并不平衡。民主領(lǐng)導(dǎo)有利于公共活動(dòng)的動(dòng)員，也有利于形成集體的觀點(diǎn)。社會(huì)資本和民主之間的關(guān)系取決于政府制度協(xié)調(diào)利益集團(tuán)之間關(guān)系的能力。但是政治領(lǐng)導(dǎo)自身并不能實(shí)現(xiàn)政治平等，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)不同的人群、不同的環(huán)境應(yīng)采取不同的參與方法，以避免某些人群被排除在政治參與之外。因此，制度設(shè)計(jì)不僅影響“有多少公共參與存在”；還影響參與機(jī)會(huì)在不同社會(huì)集團(tuán)之間的分配。

(二)執(zhí)行法律、政策的政府制度的公正

在民主國(guó)家，政府對(duì)公民不僅要關(guān)心和尊重，而且要給予平等的關(guān)心和尊重。這意味著，除法律面前人人平等外，公共部門的工作人員必須遵守公正、客觀的原則。世界價(jià)值調(diào)查的結(jié)果顯示，作為社會(huì)資本重要組成部分的“普遍的信任”和腐敗之間的關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)。研究表明，許多反腐敗組織的測(cè)量結(jié)果證明，社會(huì)信任和社會(huì)資本比較高的斯堪的納維亞國(guó)家的腐敗水平普遍比較低。

可以用三個(gè)步驟對(duì)人們對(duì)負(fù)責(zé)法律和政策實(shí)行的政府制度的信任與“普遍的信任”的關(guān)系進(jìn)行分析：(1)如果人們都知道官員是腐敗的，那么個(gè)體A就會(huì)推斷，對(duì)公共利益負(fù)有責(zé)任的人是不可信任的，從而“絕大多數(shù)人”都不可信任；(2)個(gè)體A認(rèn)為其他人不可信任是因?yàn)?，在他看?lái)，其他人都直接或間接地參與了政府制度的腐??；(3)為了在這樣的環(huán)境下生存，個(gè)體A會(huì)發(fā)現(xiàn)，他被迫參與政府制度的腐敗，盡管這可能有違他的道德本意。在經(jīng)過(guò)上面的分析之后，可以看到，人們先是對(duì)執(zhí)行政府公共政策的政府制度產(chǎn)生信任，然后產(chǎn)生對(duì)“大多數(shù)人”的信任，在此基礎(chǔ)上才產(chǎn)生了“普遍的信任”?！按蠖鄶?shù)人”為了自己的特殊利益，采取賄賂、威脅以及其他方法損害政府制度的公正，那么對(duì)“大多數(shù)人”的信任也就變得沒(méi)有意義。

以上的分析表明，不腐敗的政府制度有助于“普遍信任”的形成，從而導(dǎo)致社會(huì)資本的產(chǎn)生。但是，不腐敗的政府制度有很多種，到底什么樣的不腐敗的政府制度可以創(chuàng)造社會(huì)資本呢?為了回答這個(gè)問(wèn)題，BoRothstein對(duì)SOM(standsforSocie-ty，opinion，Media)調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行了分析。調(diào)查的一個(gè)重要結(jié)果是，人們對(duì)不同制度的信任有很大的差別。人們對(duì)執(zhí)行公共政策的制度的信任比較高，對(duì)政治選舉制度的信任則非常低?？傮w上看，“普遍的信任”和政黨政治制度之間沒(méi)有什么聯(lián)系。EricUslaner認(rèn)為，對(duì)他人的信任更多的是受法律系統(tǒng)的影響；如果法律和價(jià)值是普遍性的話，它們有助于產(chǎn)生合作性的團(tuán)體。因此，實(shí)行法律、政策的政府制度的普遍性、公正、廉潔有助于“普遍的信任”的產(chǎn)生，從而培育了社會(huì)資本。

(三)通過(guò)分權(quán)。大力發(fā)展第三部門

社會(huì)資本對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行起著重要的作用，同時(shí)也是自由主義民主制度保持穩(wěn)定的必要條件，而第三部門則是凝聚社會(huì)資本的紐帶和社會(huì)資本發(fā)展的表征。帕特南認(rèn)為，第三部門的成長(zhǎng)促進(jìn)了社會(huì)資本的形成與轉(zhuǎn)化，他的看法再次回應(yīng)了托克維爾19世紀(jì)在北美對(duì)民主制度的觀察。充裕的社會(huì)資本儲(chǔ)備往往會(huì)產(chǎn)生聯(lián)系緊密的公民社會(huì)，而公民社會(huì)反過(guò)來(lái)也普遍被看作是現(xiàn)代自由主義民主制度的必要條件。因此政府非常有必要進(jìn)行必要的分權(quán)，利用第三部門來(lái)培育社會(huì)資本。

1第三部門與“信任”?！靶湃巍笔巧鐣?huì)資本必不可少的構(gòu)成，福山不僅將信任看成是社會(huì)資本的組成部分或指標(biāo)，而且還是其前提條件：“社會(huì)資本是一種從社會(huì)或社會(huì)的一部分中的普遍信任產(chǎn)生的能力?！迸撂啬险J(rèn)為，信任是社會(huì)資本必不可少的組成部分。在意大利公共精神發(fā)達(dá)的地區(qū)，社會(huì)信任長(zhǎng)期以來(lái)一直都是倫理道德的核心組成部分，它維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，確保政府的績(jī)效。大多數(shù)社會(huì)資本形式都是“道德資源”。也就是說(shuō)，這種資源的使用，能增加而不是減少自身的供給；如果不使用它，它就會(huì)消失殆盡。兩個(gè)人之間互相展示的信任越多，他們的互相信任也就越大。第三部門參與公益事業(yè)，可以分擔(dān)政府的責(zé)任，促進(jìn)社會(huì)公平與穩(wěn)定，也促進(jìn)了良好的政民關(guān)系的建立及公民對(duì)政府的“信任”。

2第三部門與“規(guī)范”。在科爾曼看來(lái)，社會(huì)規(guī)范可以將行動(dòng)的控制權(quán)從行動(dòng)者手中轉(zhuǎn)移到其他人手中，這主要是因?yàn)樾袆?dòng)具有“外部性”，也就是具有影響他人的后果?！耙?guī)范是被灌輸出來(lái)的，是由模式、社會(huì)化和懲罰來(lái)維系的?！边@些增進(jìn)社會(huì)信任的規(guī)范之所以能夠發(fā)展，是因?yàn)樗鼈兘档土私灰壮杀?，促進(jìn)了合作。互惠是規(guī)范中最重要的一種類型，普遍的互惠是一種具有高度生產(chǎn)性的社會(huì)資本，遵循了這一規(guī)范的共同體，可以更有效地約束投機(jī)，解決集體行動(dòng)問(wèn)題。當(dāng)公民從第三部門的公益活動(dòng)中受到美德教育并內(nèi)化為其自身的價(jià)值時(shí)，就會(huì)自覺(jué)地遵守各種社會(huì)規(guī)范，從而促進(jìn)了“規(guī)范”社會(huì)資本存量的提升。

3第三部門與“公民參與網(wǎng)絡(luò)”。帕特南認(rèn)為，以信任為核心的社會(huì)資本主要有兩大來(lái)源：一是互利、互惠的規(guī)范；二是公民參與網(wǎng)絡(luò)。與某些學(xué)者的強(qiáng)勢(shì)社團(tuán)會(huì)削弱政府的主張完全相反，他認(rèn)為，由公民參與的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所體現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)資本會(huì)提高政府績(jī)效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而他主張“強(qiáng)社會(huì)，強(qiáng)經(jīng)濟(jì)；強(qiáng)社會(huì)，強(qiáng)國(guó)家”；他特別強(qiáng)調(diào)，“對(duì)于政治穩(wěn)定、政府效率甚至是經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，社會(huì)資本或許甚至比物質(zhì)和人力資本更為重要”。“對(duì)于民主制度的績(jī)效來(lái)說(shuō)，至關(guān)重要的是普通公民在公民社會(huì)中充滿活力的群眾性基層活動(dòng)……在那些制度績(jī)效高的地區(qū)，存在著許多社團(tuán)組織”。第三部門正是透過(guò)基于互信和互惠的資金分配、服務(wù)傳遞、公民教育，促進(jìn)了政府與公民的良好合作，加速了社會(huì)資本的形成和轉(zhuǎn)化。

托克維爾早在一百多年前就寫道：“在那些統(tǒng)治著人類社會(huì)的法律中，有一項(xiàng)法律似乎比其它法律更加精確和清晰。如果人類準(zhǔn)備保持文明化或準(zhǔn)備變得文明化，那么聯(lián)合的藝術(shù)必須同增進(jìn)地位平等以相同的比率增長(zhǎng)和改進(jìn)?！蓖ㄟ^(guò)培育第三部門，提高公民的公益意識(shí)和參與意識(shí)，可以使社會(huì)資本得到很好的培育。

(四)政府培育社會(huì)資本的其他途徑

1對(duì)非正式制度的投資?？夏崴埂ぜ~頓提出了社會(huì)資本的三種模型，用以解釋社會(huì)資本與現(xiàn)代社會(huì)的關(guān)系：(1)深度信任的迪爾凱姆模型；(2)淺度信任的托克維爾模型；(3)現(xiàn)代社會(huì)中的抽象信任?！俺橄蟆毙湃卧谌烁窕摹吧疃取毙湃?、非人格化的“淺度”信任之上，它既不是建立在初級(jí)團(tuán)體中內(nèi)聚性的日常互動(dòng)之上，也不是建立在次級(jí)團(tuán)體較為有限而且稀疏的社會(huì)接觸上，而是建立在社會(huì)一般人的交往上。由于現(xiàn)代社會(huì)充滿復(fù)雜性、不確定性和流動(dòng)性，使“深度”信任和“淺度”信任變得日益困難，而“抽象”信任使其變得容易處理。

抽象信任主要可以通過(guò)兩個(gè)渠道進(jìn)行培育：(1)教育。社會(huì)資本的獲得要求人們習(xí)慣于群體的道德規(guī)范，并具有忠誠(chéng)、誠(chéng)實(shí)和互信等美德。社會(huì)資本建立在普遍的社會(huì)道德而非個(gè)人美德的基礎(chǔ)上。教育不純粹是知識(shí)性教育，一定要有德性教育。教育可以使人們理解和運(yùn)用信任、公正、平等、合作、互惠和博愛的抽象原則。教育的目的不僅僅在于培育人民的私德，更重要的是在于培育人民的公德，提高公民的政治素質(zhì)，教育是提高社會(huì)資本最明顯的途徑。教育制度不僅傳遞人力資本，并且還以社會(huì)規(guī)則和規(guī)范的方式傳輸社會(huì)資本。(2)媒體。媒體通過(guò)不斷重復(fù)宣傳積極的社會(huì)價(jià)值觀，包括經(jīng)營(yíng)哲學(xué)、行為準(zhǔn)則和人格追求等內(nèi)容，潛意識(shí)地培育人們的共同價(jià)值觀。通過(guò)媒體不斷重復(fù)共同的社會(huì)價(jià)值觀，使人們潛移默化，也可有助于創(chuàng)造“抽象”信任和社會(huì)團(tuán)結(jié)。

2法治的實(shí)現(xiàn)。法治是支持社會(huì)資本運(yùn)作的正式制度系統(tǒng)。它與社會(huì)資本共同構(gòu)成復(fù)雜市場(chǎng)體系的維護(hù)者。在不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)中，社會(huì)資本可以起到調(diào)解各種爭(zhēng)端的作用，而隨著市場(chǎng)范圍的擴(kuò)大和交易的復(fù)雜化，建立陌生人之間的信任顯得更為必要時(shí)，法治就起到了維護(hù)社會(huì)資本的作用。法治對(duì)社會(huì)資本的維護(hù)作用表現(xiàn)在幾個(gè)方面：(1)通過(guò)在法律上確定新生的社會(huì)關(guān)系，為社會(huì)資本提供穩(wěn)定的制度背景和制度激勵(lì)。(2)社會(huì)資本中所包含的非正式規(guī)則雖然可以在沒(méi)有法治的情況下發(fā)揮作用，但其在大范圍內(nèi)發(fā)揮作用的效力往往不充分，而法治的建立可以為社會(huì)資本構(gòu)筑其充分發(fā)揮效力的最后一道防線。(3)社會(huì)信用可以依靠法治來(lái)培育、促進(jìn)。如果沒(méi)有法治，個(gè)體、組織乃至國(guó)家建立自身信用的積極性就會(huì)降低。在一個(gè)完全沒(méi)有信用，或者信用度極低的社會(huì)里，必須要發(fā)揮法治的懲戒作用以促進(jìn)社會(huì)信用的培育和成長(zhǎng)。(4)一些不良社會(huì)資本，如人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中表現(xiàn)出的腐敗鏈、地方黑社會(huì)勢(shì)力、團(tuán)伙組織犯罪等都需要法治來(lái)懲處。(5)運(yùn)用法律手段調(diào)節(jié)不同社會(huì)資本之間的沖突或矛盾，使社會(huì)資本總體水平得以提高。(6)在落實(shí)公民權(quán)利的基礎(chǔ)上，切實(shí)保護(hù)公民權(quán)利，努力培養(yǎng)公民意識(shí)和公民精神，推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)育，從而促進(jìn)對(duì)社會(huì)資本的培育。法治不僅要規(guī)范市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)者的行為，而且也要規(guī)范政府的行為。經(jīng)營(yíng)者守信用的前提是政府守信用。信用社會(huì)的建立需要政府以“無(wú)法律原則”建立“善法”，并通過(guò)其對(duì)自身的約束，以及對(duì)社會(huì)全體的公正實(shí)施來(lái)培育社會(huì)資本，從而促進(jìn)信用社會(huì)的建立。

3適度的管制。管制是政府對(duì)于市場(chǎng)參與者的監(jiān)督與規(guī)范，它通過(guò)追究和制裁違規(guī)行為來(lái)維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)與良性秩序，并以此來(lái)確保消費(fèi)者的利益，建立公眾對(duì)市場(chǎng)的信任。管制與社會(huì)資本之間存在著一種復(fù)雜關(guān)系。一方面，如果社會(huì)資本的存量為零，或者說(shuō)市場(chǎng)上沒(méi)有信用，那么，即使管制的成本高昂也要管制，否則整個(gè)市場(chǎng)秩序混亂，交易無(wú)法達(dá)成；另一方面，如果通過(guò)政府的管制，市場(chǎng)信用逐漸建立并能夠自我維持，政府就不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)管制，否則可能導(dǎo)致市場(chǎng)信用再次降低。這是因?yàn)椋?1)賦予政府的管制職能越多，政府的自由裁量權(quán)越大，政府管制規(guī)則的可信度越低，市場(chǎng)主體越追求短期回報(bào)，社會(huì)信用度降低；(2)政府管制越多，經(jīng)營(yíng)者越可能與政府形成同盟，政府被“俘獲”，經(jīng)營(yíng)者獲得壟斷租金，而經(jīng)營(yíng)者的壟斷