碳減排政策的國際比較及其對中國的啟示

碳減排政策的國際比較及其對中國的啟示摘要：為應對全球氣候變化、減少碳排放已成為世界性的新共識和世界經(jīng)濟的“新常態(tài)”。我們在詳盡地闡述碳減排的兩種主要政策工具一一碳稅和碳交易市場的基本內(nèi)涵、經(jīng)濟理論依據(jù)、優(yōu)勢和劣勢的基礎上，結合我國的實際情況，建議中國應該同時采用開征碳稅和建立碳交易市場兩種碳減排政策，積極推進各種碳減排政策的國際協(xié)調(diào)與趨同，搶占未來經(jīng)濟社會發(fā)展的制高點。關鍵詞：碳減排政策；碳稅；碳交易市場一、引言1962年RachelCarson撰寫的《寂靜的春夭》喚醒了全世界人民的環(huán)保意識。1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的通過和1997年具有法律約束力的《京都議定書》的簽署以及2011年在南非班德第17次締約方會議（COP17）上《京都議定書》第二承諾期和啟動綠色氣候基金協(xié)議的達成，把全球氣候溫暖化的嚴重性和碳減排的緊迫性渲染到了無以復加的地步。從國際上看，應對全球氣候變化的主要政策工具有兩種：一是基于價格控制的碳稅；二是基于總量控制的碳交易體系，亦或稱碳交易市場。所謂碳稅是指以價格為導向，按照消耗化石燃料（如煤炭、天然氣和成品油等）的碳含量或者碳排放量來計征的一種調(diào)節(jié)稅。開征碳稅可以顯著地改變生產(chǎn)方式和消費模式，使其向新能源或者低碳能源轉(zhuǎn)變，并可以運用市場價格機制提升能源價格（且碳含量越高的能源價格上升幅度會越大），迫使生產(chǎn)部門選擇低碳能源，傾向于清潔生產(chǎn)，促使消費者選擇低碳產(chǎn)品，青睞于綠色消費，最終降低整個社會的能源消費以及碳排放；岡還可以使碳排放水平穩(wěn)定在基準水平以下，減少制造業(yè)等相關產(chǎn)業(yè)的碳排放，有效減緩氣候變暖。當然，征收碳稅對GDP有負面影響，對經(jīng)濟規(guī)模的增長產(chǎn)生消極的作用，經(jīng)濟代價十分高昂，尤其在中國，開征碳稅會對中國經(jīng)濟增長和就業(yè)帶來“雙重”負面影響。甚至極端的一種觀點是，碳稅的實施毫無必要，它導致燃料和電力價格上漲，將顯著地影響國民經(jīng)濟質(zhì)量，完全可以另辟蹊徑如增加森林面積等來控制大氣中的CO2含量。誠然，也有觀點認為，碳稅所帶來的競爭力下降以及分配效應影響并不大，它所引起消費品價格和社會福利的超額邊際負擔很小，對宏觀經(jīng)濟和社會福利的影響也非常小。更何況，嚴格而有效的環(huán)境政策可以激發(fā)企業(yè)進行創(chuàng)新活動，相對于環(huán)境政策寬松國家的企業(yè)而言，這些企業(yè)的競爭力將會得到很大提高，進而產(chǎn)生一個“雙贏”的局面，即社會福利和企業(yè)利益都得到提升。退一步講，如果將碳稅收入用來大幅度減少現(xiàn)有稅收的稅率，以減少現(xiàn)有稅收如所得稅或資本稅的福利成本，就可能以零福利成本或負福利成本獲得環(huán)境收益，即實現(xiàn)碳稅的“雙重紅利”（doubledividend）?；蛘哒f，征收碳稅所帶來的主要負面影響可以通過稅制的設計以及相應財政收益的使用方式來彌補。比如全部碳稅收入轉(zhuǎn)移支付給家庭部門，或者補貼工資成本，或者為養(yǎng)老金系統(tǒng)提供融資。甚至可以在世界范圍內(nèi)實施國際碳稅的全球性返還制度。論文寫作期刊發(fā)表（省級、國家級、核心期刊）聯(lián)系27195127731所謂碳交易市場是指以總量或數(shù)量為導向，以清晰界定碳排放權為基礎，基于市場機制的一種制度安排。好處是，能夠保證環(huán)境目標的實現(xiàn)，使政治辯論集中于環(huán)境政策目標，促進國際協(xié)同與合作，降低全球減排的成本。特別是，可以很好地適應與國家間排放交易體系的“鏈接”（ljnkage），實現(xiàn)國家間邊際減排成本的均等化，為發(fā)展中國家進入發(fā)達國家的碳交易市場提供激勵。相對來說，企業(yè)更偏好這種直接規(guī)制工具，尤其是私營商業(yè)、環(huán)保組織和電力部門等更青睞基于現(xiàn)有排放額免費發(fā)放配額的交易政策。但是，碳交易市場政策工具的最大缺陷是設置了尋租空間，特別是免費發(fā)放配額的排放交易政策，極易導致腐敗。拋開上述非此即彼的思維定式，有學者認為，如果邊際效益曲線比邊際成本曲線陡，總量控制手段（即碳交易體系）優(yōu)于價格手段（即碳稅）；如果邊際削減成本曲線斜率相對于邊際損失曲線斜率較大，碳稅則比排污配額好。甚至有一種觀點認為，由于氣候變化包含了太多的不確定性和潛在的巨大分布特征，碳交易系統(tǒng)是沒有效率的，碳稅在政治上又是不現(xiàn)實的，結合兩者最優(yōu)特點的混合政策，可能是有效率的和可行的手段。綜上所述，碳稅和碳交易市場的優(yōu)劣各執(zhí)一詞，爭論不休。但是，有一點是肯定的，無論是碳稅還是碳交易市場對減少碳排放、遏制全球氣候變暖都是有效的，都是當前和未來人類經(jīng)濟社會生活中最重要的經(jīng)濟現(xiàn)象之一。中國經(jīng)過30多年的改革開放，在成為世界第二大經(jīng)濟體的同時，從2006年開始一躍成為全球最大的碳排放國。根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定雖然還沒有具體的國際碳減排義務，但是作為一個負責任的發(fā)展中國家，依然莊嚴承諾到2020年單位DGP二氧化碳排放在2005年的基礎上下降40%?45%，在“十二五”期間單位GDP碳排放將減少17%，到本世紀中葉，爭取實現(xiàn)碳排放的“零增長乃至負增長”。雖然不像歐盟、美國那樣有相對成熟的碳交易市場，但是從2008年開始已先后成立了北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所和天津排放權交易所等10余家碳交易平臺。截止到2011年1月7日，中國在聯(lián)合國獲批準已成功注冊的清潔發(fā)展機制（CDM）項目1162個，占全世界已注冊項目2732個的42.5%。雖然不像北歐國家那樣已經(jīng)開征碳稅，但是根據(jù)“誰污染誰負擔的”原則，早在1978年就提出并實施了與碳稅相似的排污收費制度，并在1979年頒布的《環(huán)境保護法（試行）》中做出了正式規(guī)定。鑒于此，筆者試圖通過系統(tǒng)分析碳稅和碳交易市場這兩種國際通用碳減排政策工具，對比其優(yōu)劣，尋求其規(guī)律，從而為中國碳稅的開征和碳交易市場的完善提供有益的啟示和借鑒。二、碳稅和碳交易市場的理論依據(jù)眾所周知，碳稅的主要經(jīng)濟理論依據(jù)是“庇古稅”。庇古（Pigou，1920）在其名著《福利經(jīng)濟學》中提出，工廠的煙塵對他人造成了損害，這是對社會產(chǎn)品的扣除，從而使社會凈產(chǎn)品小于私人凈產(chǎn)品。他建議采用要求工廠對煙塵引起的損害賠償，或者根據(jù)排出煙塵的不同容量及其損害的相應金額標準對工廠征稅，或者責令工廠遷出對他人產(chǎn)生有害影響的地區(qū)等措施解除這種損害。也就是說，“煙塵對他人造成的損害”，即“外部性”（externality），直接帶來了邊際社會產(chǎn)品與邊際私人產(chǎn)品的不一致，而且這種不一致最終導致了社會資源配置的低效率，甚至是無效率。在庇古那里，似乎有這樣一種隱喻，解決“外部性”問題不可能“通過修改雙方的契約關系來改變”，或者說，不可能通過市場機制使外部性問題內(nèi)部化，即存在所謂的“市場失靈”（marketfail-ure）問題。只能借助補貼、稅收、管制、禁令、特許等外部力量對市場及其結果進行政府干預，其中最為主要的政策手段是“額外獎勵或限制”，也可表述為“補貼或稅收”。這就是后人所稱的“庇古稅”（pigoviantaxes）。碳交易市場的思想最早是在1968年美國學者Dalase所著的《污染、財富和價格》一書中提出來的，即作為社會代表的政府及環(huán)境資源擁有者，把排放一定污染物的權利像股票一樣出售給出價最高的競買者，污染者可以從政府或擁有這種權利的其他污染者手中購買取得，且這種權利可以在污染者之間出售或轉(zhuǎn)讓。但是，歸根溯源，其主要思想依據(jù)可追溯到亞當?斯密在《國富論》中所表達的“私人利益與社會（公共）利益是天然一致的”堅定信念?！白匀坏慕?jīng)濟制度不僅是好的，而且是出于天意的”。因為“每個人改善自身處境的自然努力”可以“被一只無形的手引導著去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的”，也就是說，“在追求他本身的利益時，他常常促進社會的利益，比他真正想去促進它時更加有效”。斯密的觀點在以后的經(jīng)濟學中得到了公理化的表述，即，不受干擾的競爭可以使每個利益主體在追求自身利益最大化的同時，通過市場機制實現(xiàn)整個經(jīng)濟資源的最優(yōu)配置，達到市場均衡條件與帕累托效率完全一致的所謂“帕累托狀態(tài)”。盡管如此，也有學者注意到了“個人財富擁有的權利并不是在所有情況下都是他對社會貢獻的等價物”，換句話說，私人利益與社會利益并不見得總是一致的。馬歇爾（1890）就提出了可視為“外部性”濫觴的“外部經(jīng)濟”（externaleconomy）問題?？扑梗↖960）則提出了可以視為碳交易市場最直接經(jīng)濟理論基礎的“科斯定理”。1960年科斯在《社會成本問題》一文中，沿著斯密的“無形之手”這一經(jīng)濟學的“神圣教條”，揭示了外部性問題的關鍵在于“沒有在這些稀缺性資源中建立產(chǎn)權”，在缺乏清晰產(chǎn)權的情況下，外部性不是單向的，而是具有相互性，嚴格講不能說存在“外部性”。通過政府干預（行政或法律）消除外部性未必是適當?shù)?，主張采用市場機制保證資源配置的最優(yōu)化，并據(jù)此假設了兩種基本情形：第一，如果市場制度運行成本（交易費用）為零，資源配置的最終效果是不受法律狀況影響的。換句話說，無論初始權利如何界定，都可以通過市場機制實現(xiàn)資源的有效配置。當然，這并不意味著權利界定不重要，相反，它是市場機制發(fā)揮作用和實現(xiàn)均衡的前提條件。第二，一旦考慮市場的交易費用，那么只有在這種調(diào)整后的收益（產(chǎn)值）增長多于它所發(fā)生的成本時，權利的調(diào)整才能進行，合法權利的初始界定方能對市場機制運行的效果產(chǎn)生影響。進一步講，如果沒有這種合法權利的初始界定，也就不存在權利轉(zhuǎn)讓和重新組合的市場交易。簡言之，在交易費用不為零的情況下，不同的初始權利界定，所產(chǎn)生的資源配置效率是不一樣的。需要指出的是，在科斯那里并沒有全盤否定政府干預“外部性”的必要性，“作為一個實踐問題，市場會由于成本太高而無法運行”，至于是選擇市場方式還是政府干預主要取決于它們之間的成本比較。如果市場調(diào)整合法權利后，收益的增長多于它所帶來的交易費用，就應采用市場機制；如果外部損害涉及人數(shù)太多，通過市場和企業(yè)解決的成本很高時，就應通過政府干預。與碳稅相比，碳交易市場的最大困難在于碳排放權的初始分配，即在于碳排放權的“公共物品”（pubUcgoods）性質(zhì)。1954年薩繆爾森在其《公共支出的純理論》一文中提出了“集體消費品（eoUectiveconsump-tiongoods）概念。在以后的研究中，學者們又賦予其許多新的含義。布坎南（1965）把介于私人物品和公共物品之間的與其他社會組織密切相關的那部分公共物品稱之為“俱樂部物品”（clubgoods）。并指出，“有趣的是這種物品的消費包含著某些‘公共性’，在這里，適當?shù)姆窒韴F體多于一個人或一家人，但小于一個無限的數(shù)目，‘公共’的范圍是有限的”；巴澤爾（1969）提出了純公共物品與私人物品相混合的“準公共物品”概念；馬斯格雷夫（1998）在私人物品和公共物品分類的基礎上提出了“有益物品”（meritgoods）概念，并認為它是“一種極為重要的物品。當權威機構對該物品在市場機制下的消費水平不滿意時，可以在違背消費者個人意愿的情況下對其消費進行干預”；沈滿洪等人（2009）則將公共物品界定為那些具有公共性的事物，具體分為同時具有非排他性和非競爭性的“純公共物品”、具有非競爭性但有排他性的，“俱樂部物品”和具有非排他性但有競爭性的“公共池塘資源”等。不難看出，不管何種觀點，大家都基本認同公共物品的社會公眾共享性，以及“在非排他性的情況下以更低的成本在特定的時間或地點被提供”的特征。很明顯，碳排放權具有公共物品的一切屬性，所映襯出來的就是也存在公共物品的“公地悲劇”（tragedyofthecommons）、“囚徒困境"（prisoner’sdilemma）和“集體行動邏輯”，即“合成謬誤"fallacyofcomposition）等問題。按照科斯定理，解決這些問題行之有效的辦法是通過初始分配廓清碳排放權的產(chǎn)權關系，也就是說，適當?shù)亍八接谢逼洹肮残浴?，將公共物品轉(zhuǎn)化為私人物品進行處理，這正是碳交易市場建立的基本前提。三、征收碳稅和建立碳交易市場兩種國際通行政策的比較征收碳稅和建立碳交易市場都是當前國際通行的碳減排政策工具。自1990年芬蘭率先征收碳稅開始，荷蘭（1990）、挪威（1991）、瑞典（1991）、丹麥（1992）、斯洛文尼亞（1997）、意大利（1999）、德國（1999）、瑞士（2000）、英國（2001）和加拿大（2008）等亦相繼開征。美國的科羅拉多州玻爾得市、加拿大魁北克省和不列顛哥倫比亞省也分別于2006年11月、2007年10月和2008年7月開征，澳大利亞也已宣布將從2012年7月1日起征收碳稅。自2003年美國芝加哥氣候交易所（cCX）正式掛牌運營，歐盟排放交易體系（EUETS，2005）、澳大利亞新南威爾士溫室氣體減排體系（NSWGGAS，2003）和美國東北地區(qū)區(qū)域溫室氣體倡議（RGGI，2005）、西部地區(qū)西部氣候倡議（WCI，2007）、加州氣候準備行動（cAR，2007）以及挪威排放交易體系（2005）、法國未來電力交易所（2007）、加拿大蒙特利爾氣候交易所（MCeX，2006）、日本東京總量限制交易體系（2010）等碳交易市場也如雨后春筍般建立起來。理論上講，兩種政策工具實質(zhì)上是等效的，在均衡狀態(tài)都將導致相等的碳減排成本，哪能實現(xiàn)碳減排目標，都屬于應對氣候變化的“市場激勵”型政策工具，都明顯有別于法律、法規(guī)和規(guī)章等行政干預手段或者要求企業(yè)采用減排技術，通過檢查、監(jiān)控和罰款等標準化程序間接減排的“命令控制”型政策工具。但是，它們在減排機理、運行成本、政治阻力、減排效果、國際合作和負面影響等方面又有所不同。（一） 減排機理不同碳稅是價格控制的市場激勵政策工具。其機理，一是通過提高價格來刺激經(jīng)濟活動中的節(jié)能行為、提高能源使用效率、促進含碳量不同的能源之間的相互替代和非能源產(chǎn)品對能源產(chǎn)品的替代以及生產(chǎn)與消費結構的改變，即直接影響碳減排；二是通過將碳稅收入合理回饋到經(jīng)濟活動和社會生活中，引導生產(chǎn)模式和消費習慣由“高碳”向“低碳或零碳”轉(zhuǎn)變，即間接影響碳減排。碳交易市場則是數(shù)量控制的市場激勵政策工具。政府或環(huán)境監(jiān)督者通過核定某個國家、地區(qū)或企業(yè)的碳減排總量，并賦予碳排放許可證（亦稱碳排放權），碳排放主體通過碳交易履行碳減排義務，即根據(jù)自身的邊際減排成本決定碳排放權的買賣。前者需要確知碳排放的價格，后者則不需要也不可能事先確知，其價格隨供求關系的變化而變化。（二） 運行成本不同運行成本一般包括規(guī)制成本、實施成本和信息成本。一方面，由于碳稅是在現(xiàn)行稅制基礎上的一種新稅種，可以較好地契合于現(xiàn)行的稅收體制，便于操作、實施、監(jiān)督和考核，規(guī)制成本和實施成本都比較低；另一方面，由于碳稅的核心問題是確定合適的稅率，而稅率的計算有賴于管控者能否充分掌握碳減排者的環(huán)境損害狀況、征稅后的減排程度以及排放消除成本等信息。盡管目前有生產(chǎn)率法、機會成本法、恢復與防護費用法、工資損失法和調(diào)查評價法等多種碳稅稅率估算方法，但是由于損害后果本身的復雜性和不可能短期內(nèi)察覺到，在現(xiàn)實中很難找到足夠的信息來制定出合適的稅率，信息成本比較高。碳交易市場則是應對氣候變化的一種全新制度，規(guī)制設計和執(zhí)行都很復雜，尤其對一些發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型國家而言，由于市場準入條件和基礎法律制度有待完善，市場競爭還不充分，碳交易市場可能面臨過高的規(guī)制成本和實施成本。當然，碳交易市場運行不需要依賴碳減排者私人成本信息的了解，且市場化信息披露系統(tǒng)比較完備，信息成本相對較低。（三） 政治阻力不同由于碳稅存在所謂的“稅收轉(zhuǎn)嫁機制”和“收入累退性”，勢必存在碳稅成本轉(zhuǎn)移給最終消費者或家庭的傾向。其結果是“誰消費誰付費”，與碳稅設計“誰污染誰付費”的初衷相悖，進而擴大資本與勞動的收入分配差距，加大社會收入分配的不公平，導致中低收入家庭負擔更多的碳減排支出，造成更大的不均衡。勢必損害弱勢群體或政治談判能力較弱群體（或個人）的利益，使社會公眾和能源密集型企業(yè)產(chǎn)生直接抵觸心理，有較大的政治風險。相反，碳交易市場是一種最符合談判原則的制度設計，存在客觀的市場均衡，有利于社會公眾自由表達環(huán)境意愿，促使企業(yè)由“要我治理”轉(zhuǎn)向“我要治理”，同時，也掩蓋了“稅”的實質(zhì)，降低了逆反情緒和政治阻礙。（四） 減排效果不同碳稅是通過價格機制引導企業(yè)或個人行為改變而間接達到碳減排目的的，實施效果取決于存在正相關關系的能源需求價格彈性與能源產(chǎn)品之間的可替代性。盡管征收碳稅不僅可以產(chǎn)生減少碳排放的直接環(huán)境效應，而且還會收到減少二氧化硫等其他污染物的“二次收益"（secondarybenefits），甚至會產(chǎn)生減少交通工具使用、交通事故和噪音等更為深遠的外部效應，但是其減排效果是不確定的。碳交易市場就不同，尤其是總量控制的碳交易模式，碳減排目標清晰可控，碳減排效果直接、確定。（五） 國際合作不同從全球范圍看，碳減排自產(chǎn)生之日起就是一個典型的國際性問題，而碳稅是一種國家意志的法律強制，盡管有學者設計過碳稅的國際征收方案，但是它很難成為國際性的政策工具。碳交易市場就不同，企業(yè)可以自由地參加國內(nèi)（或地區(qū)內(nèi)）或國際性（或區(qū)域性）碳交易市場，開展碳減排合作時無需進行碳核實和碳定價，有利于推進碳交易市場的國際協(xié)調(diào)，與碳稅相比更容易達成國際一致性。（六） 負面影響不同碳稅作為一種新開征的稅種也會產(chǎn)生所謂的“無謂損失”（deadlost），影響社會資源的最優(yōu)化配置，在一定程度上減緩經(jīng)濟增長趨勢。尤其是，由于各國在碳稅政策、企業(yè)自身的碳排放量、能源可替代性等方面存在差異，對設在不同國家或者雖在同一國家但能源密集程度不同的企業(yè)，征收碳稅的幅度或受碳稅的影響就有差異，必然會弱化企業(yè)的產(chǎn)業(yè)競爭力和貿(mào)易競爭力。碳交易市場的負效應主要體現(xiàn)在碳排放權初始分配存在有失公允的缺陷，尤其是免費發(fā)放配額，可能會造成發(fā)達國家與發(fā)展中國家、市場先入者與后入者之間的不公平。由于碳排放權是以大氣環(huán)境容量為客體的典型“公共物品”，具有消費上的非競爭性和非排他性，解決的唯一途徑是碳排放權的初始厘定。問題是，初始分配的關鍵在于公平，“繞開公平論產(chǎn)權安排的效率”是站不住腳的，西方發(fā)達國家常用的人口原則、歷史責任原則和繼承祖父式原則對發(fā)展中或后進國家和地區(qū)并不見得那么公平。四、完善國內(nèi)碳減排政策的建議征收碳稅和建立碳交易市場各有利弊，但都是有效的環(huán)境經(jīng)濟政策，都是世界未來經(jīng)濟社會中不可逆轉(zhuǎn)的、占重要地位的經(jīng)濟現(xiàn)象。總體上看，兩者既可以相互替代，也可以相互補充，互補性要大于替代性。參照國際社會的主流做法，結合中國的實際情況，本文對完善國內(nèi)碳減排政策建議如下：（一） 不宜采用非此即彼的碳減排政策通過上述分析可知，多數(shù)國家和地區(qū)碳稅與碳交易市場是并行存在的，個別國家或地區(qū)還開始征收碳關稅。作為世界上最大的發(fā)展中國家和第二大經(jīng)濟體，改革開放依然是我國未來發(fā)展的主旋律，促進發(fā)展依然是我國經(jīng)濟社會的基本面，主動融人世界經(jīng)濟政治新秩序符合我國發(fā)展的核心訴求。這就要求我們，必須積極主動地、有意識地盡快促進各種碳減排政策的國際協(xié)調(diào)與趨同，不能片面地因為哪種碳減排政策有缺陷而排斥試點和推廣。唯有如此，才可能在未來的碳減排國際博弈中有我們的聲音、有我們的地位、有我們的話語權。（二） 系統(tǒng)優(yōu)化各種碳減排政策開征碳稅不是一個新稅種的簡單開設，而是一項系統(tǒng)、復雜的工程，必須統(tǒng)籌考慮，有相應的配套措施。碳稅的目的不在于財稅收入的最大化，而在于應對氣候變化，是實現(xiàn)“綠色稅收”的一種必由途徑。因此，必須保持稅收的“中性”原則，在開征碳稅的同時適當降低現(xiàn)有稅種的收入，使總體稅收收入保持在一個相對穩(wěn)定或略有下降的水平上，或者采取一定的減緩或補償措施，將碳稅收入用于節(jié)能環(huán)保投資、改善社會或私人福利，實現(xiàn)碳稅的“雙重紅利”效應，尋求“收入政策需要和環(huán)境效率目標之間的妥協(xié)”。建立碳交易市場比開征碳稅要復雜一些，需要一個較長的學習和適應過程。至少應注意幾點：一是改變目前以政策為主的規(guī)范形式，確定碳交易市場的基本法律框架；二是改變目前以自愿交易為主的減排局面，建立以“強制交易為主、自愿交易為輔”的新格局