政府在“城中村”改造中的角色定位

政府在“城中村”改造中的角色定位

“城中村”是在我國(guó)特有的二元結(jié)構(gòu)制度下農(nóng)村向城市過(guò)渡的產(chǎn)物,它已嚴(yán)重影響到城市整體功能的發(fā)揮,對(duì)它的改造刻不容緩。政府應(yīng)充分發(fā)揮政策工具的導(dǎo)向作用,通過(guò)有效的政策調(diào)動(dòng)各種力量特別是村民、村集體和開(kāi)發(fā)商參與改造的積極性。同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)確立以公共利益為基礎(chǔ)的利益協(xié)調(diào)定位,注重多元利益主體參與的協(xié)調(diào)渠道的構(gòu)建,突出其利益協(xié)調(diào)者的角色。

【關(guān)鍵詞】城中村改造利益關(guān)系政府角色

“城中村”即都市里的村莊,它籠統(tǒng)地指坐落于城市之中或位于城市周邊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與職業(yè)結(jié)構(gòu)都基本上已經(jīng)非農(nóng)化的村莊。它是在我國(guó)特有的土地所有制和文化背景下,快速推進(jìn)城市化過(guò)程中出現(xiàn)的一種城市化問(wèn)題,它的存在已嚴(yán)重阻礙了城市的進(jìn)一步發(fā)展,影響到城市整體功能的發(fā)揮。因此,近年來(lái)一些城市相繼開(kāi)展了“城中村”的改造工作。但“城中村”改造工作是一個(gè)涉及多方利益主體的過(guò)程,所以在進(jìn)行二元結(jié)構(gòu)制度變遷的同時(shí),調(diào)節(jié)好各方利益關(guān)系達(dá)到多方共贏,對(duì)于“城中村”改造的順利進(jìn)行和最后成功至關(guān)重要。

一、“城中村”改造中的多重利益關(guān)系

“城中村”改造存在著四方利益相關(guān)主體:政府、村民、村集體和開(kāi)發(fā)商。各利益主體間形成了以政府為核心,其他各利益主體之間互為制衡的利益關(guān)系。

一是政府與村民間的關(guān)系。政府以社會(huì)多元利益(包括社會(huì)公共利益、政府自身政治利益和經(jīng)濟(jì)利益)代表的身份來(lái)推動(dòng)“城中村”改造。解決改造前后房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和補(bǔ)償問(wèn)題是處理政府和村民之間關(guān)系的主要內(nèi)容。通過(guò)政策工具防止出現(xiàn)改造爛尾及村民無(wú)法回遷等問(wèn)題,也是政府的職責(zé)所在。

二是政府與村集體間的利益關(guān)系。“城中村”的村集體與一般的村委會(huì)不同,在行政的隸屬關(guān)系上它是區(qū)一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu),在經(jīng)濟(jì)上又是一種“變異的新村社共同體”。它有自己的經(jīng)濟(jì)利益,有自己的村辦公室和自身的大量物業(yè),因而有自身利益的保護(hù)需求。但它又是政府的得力助手,包括改造的發(fā)動(dòng)和村民的組織動(dòng)員都離不開(kāi)村集體的協(xié)作配合。

三是政府與開(kāi)發(fā)商間的關(guān)系。政府在確保城市發(fā)展規(guī)劃要求的前提下,兼顧開(kāi)發(fā)商的利益,確定合適的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,分擔(dān)合理的市政配套設(shè)施。同時(shí)還要考慮如何采取地價(jià)優(yōu)惠或補(bǔ)貼的方式,給開(kāi)發(fā)商適當(dāng)讓利。因此,讓利幅度的大小就成為雙方能否開(kāi)展合作的前提。

四是村民與村集體間的關(guān)系。雖然兩者間總體利益是一致的,但由于信息的不對(duì)稱,村族群關(guān)系復(fù)雜、綜合素質(zhì)不高等原因,村民的利益在一定程度上是掌握在他們的代言人——村集體手中,兩者間往往村集體處于強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位。村集體在改造中既要保護(hù)好村民的切身利益和自身利益,又要配合好上級(jí)政府開(kāi)展工作,村集體在改造中始終扮演著十分重要的角色。

五是村民與開(kāi)發(fā)商間的關(guān)系。兩者間主要是拆遷安置補(bǔ)償問(wèn)題,主要考慮開(kāi)發(fā)商以何種方式、標(biāo)準(zhǔn)對(duì)村民進(jìn)行安置補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。

六是村集體與開(kāi)發(fā)商間的關(guān)系。開(kāi)發(fā)商獲得“城中村”改造權(quán)后,同樣離不開(kāi)村集體的支持和配合。由于村集體的特殊角色,必須得到開(kāi)發(fā)商的支持,這是開(kāi)發(fā)商成功改造的重要保障。

“城中村”的最終改造方案,實(shí)際上是政府、開(kāi)發(fā)商、村集體和村民這四方利益平衡的和約安排。其改造的實(shí)質(zhì)是通過(guò)解決產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、地價(jià)及拆遷補(bǔ)償安置四方面問(wèn)題來(lái)平衡政府、村民、村集體與開(kāi)發(fā)商四者間的利益關(guān)系。

二、政府協(xié)調(diào)各利益主體的對(duì)策

政府作為市場(chǎng)規(guī)則的制定者肩負(fù)著協(xié)調(diào)各方利益主體之間關(guān)系的重任,依法保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益,統(tǒng)籌兼顧國(guó)家、社會(huì)、集體、個(gè)人及投資者的利益。由于政府在政治理性約束下,追求的目標(biāo)是多元利益,包括政治利益、公共利益與維護(hù)村民、村集體的既得利益及開(kāi)發(fā)商介入的社會(huì)平均收益,可依賴的資源是其掌控的公共權(quán)利和政策手段,故應(yīng)采取組織化動(dòng)員的策略來(lái)動(dòng)員相關(guān)利益方參與改造。

第一,政府應(yīng)成立“城中村”改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室,負(fù)責(zé)“城中村”改造有關(guān)政策的調(diào)研、制定,重大項(xiàng)目的決策、協(xié)調(diào)工作;審批“城中村”改造專項(xiàng)規(guī)劃和改造詳細(xì)規(guī)劃以及改造計(jì)劃和專項(xiàng)資金使用計(jì)劃;審定“城中村”改造項(xiàng)目及改造項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)及監(jiān)理單位;制定“城中村”改造項(xiàng)目建設(shè)審批程序、制定或?qū)徟俺侵写濉备脑旃ぷ鞣桨?、具體的改造實(shí)施計(jì)劃和方案;協(xié)調(diào)、監(jiān)管“城中村”改造項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施,對(duì)拆遷安置、房屋銷售、優(yōu)惠政策收益進(jìn)行監(jiān)督管理;對(duì)改造建設(shè)單位與被拆遷戶簽訂的差遣補(bǔ)償安置協(xié)議進(jìn)行審批。

第二,“城中村”改造要實(shí)現(xiàn)徹底的農(nóng)村、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、管理體制的“無(wú)形改制”,及舊村的拆除(改建)和新社區(qū)建設(shè)的“有形改造”。政府應(yīng)當(dāng)組織、協(xié)調(diào)好“城中村”改造辦、規(guī)劃、國(guó)土資源、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、市政、園林、市容環(huán)衛(wèi)、房地產(chǎn)、民政、計(jì)劃生育、公安消防、發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、勞動(dòng)保障、教育、城市管理行政執(zhí)法等有關(guān)部門,使其在各自的職責(zé)范圍內(nèi),互相配合。也只有實(shí)行政府主導(dǎo)下的改造,“城中村”改制及改造建設(shè)管理工作才能順利完成。尤其是“無(wú)形改制”中集體土地依法全部轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,村民由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為居民戶口。依照有關(guān)規(guī)定撤消村委會(huì)設(shè)立社區(qū)居民委員會(huì),農(nóng)村集體資產(chǎn)依法進(jìn)行清產(chǎn)核資和股份量化后轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞莼蚧旌纤兄平?jīng)濟(jì),這些工作完全需要政府協(xié)調(diào)完成。“有形改造”中還需要政府頒發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用證、房屋預(yù)售許可證、房產(chǎn)證等。

第三,統(tǒng)籌安排“城中村”土地資源,根據(jù)土地用途確定供應(yīng)方式。土地問(wèn)題特別是如何供應(yīng)、使用土地是“城中村”改造必須解決的一個(gè)難題。按照國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定,國(guó)有土地供應(yīng)分為劃撥和出讓兩種方式。用于城市公用設(shè)施建設(shè)的土地可以劃撥,用于經(jīng)營(yíng)性設(shè)施建設(shè)的土地必須通過(guò)出讓方式獲得。群眾安置用房享受經(jīng)濟(jì)適用房政策,可使用劃撥用地,開(kāi)發(fā)商及經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)用地實(shí)行“招、拍、掛”出讓。“城中村”涉及的土地問(wèn)題比較復(fù)雜,性質(zhì)大多是集體建設(shè)用地,這一性質(zhì)的用地如果僅用于村民安置建房或以地入股開(kāi)展集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可由區(qū)政府審批直接使用。但如果用于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā),則必須按有關(guān)程序征收國(guó)有土地后通過(guò)“招、拍、掛”獲得。否則,開(kāi)發(fā)商拿不到國(guó)有土地使用證,建設(shè)的房屋也無(wú)法辦理能夠上市交易的房產(chǎn)手續(xù)。在具體改造中,采取何種方式,由村組織根據(jù)本村實(shí)際情況自行選擇。在確定拍賣起始價(jià)時(shí),將投資者與群眾商定的附著物補(bǔ)償及住房安置費(fèi)用剔除,兼顧政府收益和投資商利潤(rùn),必要時(shí)(如拆遷安置成本過(guò)大)政府可以讓出收益,即能收益多少,起始價(jià)就定多少,然后由市場(chǎng)競(jìng)拍決定。

第四,“城中村”按城市管理體制統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理。“城中村”改造中的城市道路、排污、環(huán)衛(wèi)等市政基礎(chǔ)設(shè)施和供水、供電、供氣、供暖等公用設(shè)施建設(shè)管理,統(tǒng)一納入城市市政和公用設(shè)施的建設(shè)管理?！俺侵写濉备脑斓男^(qū)規(guī)劃布局要合理,配套設(shè)施要到位,要配套建設(shè)綠化景觀、停車場(chǎng)、公共廁所、垃圾收集站等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和物業(yè)管理用房、社區(qū)辦公用房、幼兒園、學(xué)校、衛(wèi)生所、治安管理等公共服務(wù)設(shè)施,注重安全設(shè)施的完善和生活污水處理設(shè)施的建設(shè),加強(qiáng)“城中村”改造后的社區(qū)精神文明建設(shè)。社區(qū)以改造后的居委會(huì)為核心,發(fā)揮其特殊的管理和服務(wù)功能,按照符合這些城市新型市民心理的要求,開(kāi)展各種生動(dòng)活潑、喜聞樂(lè)見(jiàn)并且有益于精神文明建設(shè)的活動(dòng),把先進(jìn)的文化和理念傳輸給新市民,提高他們的整體素質(zhì),從不斷地改善其生活水平和生存環(huán)境,使他們更容易融入到城市生活之中,以促進(jìn)整個(gè)城市的和諧發(fā)展。

第五,政府應(yīng)當(dāng)制定全面、系統(tǒng)、積極的“城中村”轉(zhuǎn)制后原村民就業(yè)政策與社會(huì)保障政策,提供財(cái)政和資金支持?！俺侵写濉钡拇迕褶D(zhuǎn)為城市居民后,其就業(yè)應(yīng)統(tǒng)一納入城市就業(yè)管理,并享受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等待遇?！俺侵写濉备脑熘性黾拥木蜆I(yè)崗位應(yīng)優(yōu)先安置村民。政府應(yīng)建立健全改造后的社會(huì)保障制度,將戶籍管理制度改革之后的農(nóng)民納入完整的城市最低生活保障、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等保障體系中。對(duì)“城中村”改造中違反規(guī)劃、土地、城市管理及“城中村”改造管理等有關(guān)法律、法規(guī)及不能履行責(zé)任或不負(fù)責(zé)任的開(kāi)發(fā)商、建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理,“城中村”改造相關(guān)管理單位及人員應(yīng)給與必要的處罰和制裁,對(duì)拒絕、阻礙國(guó)家工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的,由公安部門依照《治安管理處罰法》相關(guān)規(guī)定給與處理,情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的,應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。

第六,政府對(duì)“城中村”開(kāi)發(fā)改造項(xiàng)目應(yīng)給與扶持政策。在財(cái)政政策方面,改造實(shí)現(xiàn)的收益包括土地凈收益、捆綁項(xiàng)目收益、安置房建設(shè)溢價(jià)收益等,按一定比例用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及村民社會(huì)保障、生活福利或用于村改造建設(shè)公司經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。在稅費(fèi)政策方面,改造中的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、人防工程建設(shè)費(fèi)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)等有關(guān)項(xiàng)目,政府應(yīng)出臺(tái)政策規(guī)定給予減免,凡符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和稅收優(yōu)惠政策的,都應(yīng)當(dāng)給予減免。

第七,加強(qiáng)制度改革和創(chuàng)新。要徹底解決“城中村”改造問(wèn)題就必須解決好“城中村”中流動(dòng)人口、低收入家庭的居住問(wèn)題。在“城中村”改造中政府應(yīng)加強(qiáng)流動(dòng)人口的管理,遏止新的“