鄉(xiāng)村宅基地的流轉(zhuǎn)與規(guī)范設(shè)想

鄉(xiāng)村宅基地的流轉(zhuǎn)與規(guī)范設(shè)想

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)用益物權(quán)規(guī)范

[摘要]通過對(duì)河南許昌縣鄧莊鄉(xiāng)的八個(gè)村子進(jìn)行調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)村宅基地不論是否參與流轉(zhuǎn)都會(huì)阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展。要解決宅基地問題，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，就必須在法律上賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)，規(guī)范鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)。最后，我們提出規(guī)范鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)的操作設(shè)想。

一、宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)目前鄉(xiāng)村宅基地的現(xiàn)狀很差，主要可分為未參與流轉(zhuǎn)與參與流轉(zhuǎn)兩種情況，但無論那種情況，都存在亟待解決的問題。

1、未參與流轉(zhuǎn)的宅基地

由于村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo),加上長(zhǎng)期以來宅基地?zé)o償使用,農(nóng)民住宅低水平重復(fù)建設(shè)，鄧莊鄉(xiāng)村莊“小、亂、散”現(xiàn)象普遍存在，土地利用比較粗放。政府重新區(qū)規(guī)劃而輕舊村改造，農(nóng)民建新不拆舊，村莊整理難度大，鄉(xiāng)村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多，造成土地資源的極大浪費(fèi)。

2、參與流轉(zhuǎn)的宅基地

受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，部分農(nóng)民進(jìn)行私下的宅基地流轉(zhuǎn)，但這種方式存在很多問題。

管理失控，糾紛不斷。調(diào)查顯示宅基地的審批主要是村干部決定，可見鄉(xiāng)村宅基地的申請(qǐng)和審批帶有個(gè)人色彩，法律法規(guī)顯得很不健全。申請(qǐng)宅基地主要是需要手續(xù)費(fèi)、土地規(guī)劃費(fèi)。有的村落也需要繳納土地占用費(fèi)、土地使用證費(fèi)等?？梢姡鱾€(gè)地方的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)種類是不統(tǒng)一的。在調(diào)查中，有30%的人在房屋建設(shè)過程中產(chǎn)生了糾紛，還有12%的農(nóng)戶的糾紛甚至延續(xù)至今。2008年，東方法眼網(wǎng)公布我國(guó)宅基地糾紛呈現(xiàn)57%的增幅。宅基地流轉(zhuǎn)不可避免，但這些流轉(zhuǎn)行為不受現(xiàn)行法律的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化，往往會(huì)釀成重大案件。

土地資產(chǎn)流失。鄉(xiāng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓無法制止，但法律、法規(guī)又不允許鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致當(dāng)前鄉(xiāng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓多為私下進(jìn)行。這種“暗箱操作”、隨意定價(jià)的轉(zhuǎn)讓行為使本來屬于集體所有的宅基地收益在隱形交易中大量流入買賣雙方手中，造成了集體土地資產(chǎn)收益的大量流失。

二、賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)的必要性及意義

現(xiàn)有政策法律條件下，閑置的宅基地?zé)o論是否參與流轉(zhuǎn)都不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這個(gè)難題已經(jīng)超越了農(nóng)民的解決能力，只能由國(guó)家來解決。我們認(rèn)為必須在法律上賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)也是必然的發(fā)展趨勢(shì)。

1、是資源優(yōu)化配置的必然要求

所有的法律規(guī)范都是為了最大限度的克服資源的稀缺性，更加有效的利用資源，保障人的權(quán)益，以便通過法律手段促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，如果僅僅是確定其歸屬，則其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值未能充分發(fā)揮。從法律上允許宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地的價(jià)格由市場(chǎng)決定，促進(jìn)資源流向有效的利用主體，閑置的宅基地將重新被利用起來，這能有效提高土地資源的利用效率。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地使用權(quán)的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效途徑。

2、是經(jīng)濟(jì)體制變革的必然要求與城市化進(jìn)程加快的必然結(jié)果

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變革要求由市場(chǎng)配置資源，要求資源主體自主支配其財(cái)產(chǎn)。然而農(nóng)民的擁有的財(cái)產(chǎn)只有承包地和對(duì)宅基地的使用權(quán)，這大大限制了農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)。一旦對(duì)其唯一的可利用的財(cái)產(chǎn)作出限制，就基本上限制了農(nóng)民融通資金的手段。因此，在法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn)，允許其作為財(cái)產(chǎn)，在農(nóng)民手中充分實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變革的必然要求。

2001-2007年我國(guó)城市化水平平均以每年%的水平上升，照這個(gè)速度，2020年我國(guó)城市化水平可能60%。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量的鄉(xiāng)村剩余勞動(dòng)力紛紛由鄉(xiāng)村流向城市會(huì)造成鄉(xiāng)村大量宅基地長(zhǎng)期閑置不用，形成龐大的市場(chǎng)供給。按照鄉(xiāng)村人口每年減少1603萬人，人均宅基地面積75平方米，每年保守估計(jì)會(huì)增加萬畝閑置的宅基地，這為宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成提供了充足的資源儲(chǔ)備。宅基地供求迅速增加，刺激了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度的加快。

3、是追求財(cái)產(chǎn)性收入的必然體現(xiàn)

“財(cái)產(chǎn)性收入”一般是指家庭擁有的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)所獲得的收入。目前我國(guó)農(nóng)民擁有很少的財(cái)產(chǎn)，只有土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)和承包地和宅基地使用權(quán)。鄉(xiāng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入是收入的主要來源，而財(cái)產(chǎn)性收入所占的比例非常小。黨在十七大報(bào)告中首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”。那么，在土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)放開之后，從法律上允許宅基地流轉(zhuǎn)是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的必然途徑。

4、對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展有重要意義

通過調(diào)查資料和案例分析，我們認(rèn)為從法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn)的意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

政治意義——深化土地使用制度改革。從法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn)將是我國(guó)在土地改革上的另一重大決策，會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)土地有償使用，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置宅基地資源的基礎(chǔ)性作用，突出宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這將進(jìn)一步盤活我國(guó)宅基地存量，促進(jìn)節(jié)約用地和合理用地，提高土地資源的利用效率，利于農(nóng)民在最大限度內(nèi)利用宅基地為自己謀取利益。宅基地的流轉(zhuǎn)對(duì)于深化我國(guó)土地使用制度的改革作用重大。

經(jīng)濟(jì)意義——縮小城鄉(xiāng)差距，促鄉(xiāng)村金融發(fā)展，護(hù)國(guó)家糧食安全。從法律上允許宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的土地可以變成資本，農(nóng)民可以通過轉(zhuǎn)讓土地獲得補(bǔ)償。農(nóng)民離開鄉(xiāng)村會(huì)促成農(nóng)民身份向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，這必定會(huì)促成更多的農(nóng)民進(jìn)程。這可以加速城市化建設(shè)的進(jìn)程，為城市工業(yè)提供充足的勞動(dòng)力，是縮小城鄉(xiāng)差距的有效途徑。

宅基地流轉(zhuǎn)去的法律認(rèn)可后，農(nóng)民有了自己完整的房屋產(chǎn)權(quán)，就可以到金融機(jī)構(gòu)抵押、擔(dān)保，獲得創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)發(fā)展資金。以全國(guó)兩億農(nóng)戶、戶均100平方米估算，200億平方米的房產(chǎn)，按每平方米300元計(jì)算，鄉(xiāng)村房產(chǎn)市場(chǎng)將有六萬億元的市場(chǎng)潛力。如果按10%的抵押貸款比重，就會(huì)吸引6000億元的貸款進(jìn)入鄉(xiāng)村，這對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)和消費(fèi)市場(chǎng)的啟動(dòng)將會(huì)發(fā)揮巨大作用。全國(guó)億畝村莊建設(shè)用地中，宅基地閑置面積占10%至15%，按照10%估算，全國(guó)兩億畝宅基地中有近2400萬畝處于閑置狀態(tài)，這是巨大資源浪費(fèi)。假如閑置宅基地用于種糧，按照畝產(chǎn)330公斤計(jì)算，利用這2400萬畝可增加糧食供給億公斤。08年我國(guó)人均400公斤糧食，閑置宅基地面積可以供應(yīng)億人的糧食，這對(duì)維護(hù)國(guó)家糧食安全至關(guān)重要。

社會(huì)意義——減少糾紛。隨著鄉(xiāng)村房屋買賣的出現(xiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓不可避免，但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化，往往會(huì)釀成重大案件。一旦法律政策明確規(guī)定允許鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)，那樣宅基地的轉(zhuǎn)讓將會(huì)受到法律、法規(guī)的保護(hù)。即使產(chǎn)生了糾紛也可以通過法律的途徑得到有效的解決。

三、鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范措施

要實(shí)現(xiàn)切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，不僅要從法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn)，還需要在此基礎(chǔ)上規(guī)范鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)。

1、提高農(nóng)民的思想認(rèn)識(shí)，做好宅基地普查工作

宅基地的流轉(zhuǎn)是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的重中之重，只有允許集體土地流轉(zhuǎn)，賦予其資產(chǎn)內(nèi)涵，農(nóng)民才會(huì)更加珍惜手中的土地。因此，要加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，加大宣傳力度，讓農(nóng)民深刻認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的常識(shí)。

加強(qiáng)宅基地的登記工作，依法確定宅基地的權(quán)屬范圍，明晰宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性，做好流轉(zhuǎn)的管理。防止少數(shù)干部利用職權(quán)多占宅基地，各地必須對(duì)鄉(xiāng)村現(xiàn)有宅基地使用情況進(jìn)行全面清查。在具體的登記過程中,要加強(qiáng)登記的規(guī)范化建設(shè)。

2、建立完善鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

鄉(xiāng)村宅基地是我國(guó)八億農(nóng)民安身立命之基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)一個(gè)既符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村國(guó)情的宅基地法律制度十分重要。針對(duì)目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)日益增多的現(xiàn)狀，各地有關(guān)部門應(yīng)該盡快出臺(tái)配套的政策性文件、法規(guī),引導(dǎo)和規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)行為應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況。

3、建立宅基地流轉(zhuǎn)的專業(yè)市場(chǎng)，成立辦事機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管

政府主導(dǎo)舉辦，成立一個(gè)類似于商品交易市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)。一切符合流轉(zhuǎn)條件的鄉(xiāng)村宅基地，都必須進(jìn)入場(chǎng)內(nèi)交易，以公開競(jìng)價(jià)來確定價(jià)格。由于鄉(xiāng)村宅基地公開上市流轉(zhuǎn)涉及到政府、鄉(xiāng)村集體、農(nóng)民等方面的利益，政府必須成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系。

鄉(xiāng)村宅基地的流轉(zhuǎn)涉及經(jīng)濟(jì)利益，必然會(huì)出現(xiàn)投機(jī)違法的事情，比如“暗箱操作”、隨意定價(jià)等。所以要加強(qiáng)監(jiān)管，監(jiān)管必須依靠農(nóng)民自己和國(guó)家的監(jiān)督單位。首先是宅基地的流轉(zhuǎn)必須由一個(gè)專門的監(jiān)督單位負(fù)責(zé)。其次是鼓勵(lì)農(nóng)民參加流轉(zhuǎn)過程中的監(jiān)督，對(duì)于舉報(bào)真實(shí)的，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

4、完善鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)，規(guī)范鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展意義深遠(yuǎn)，必將推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)向另一個(gè)高度騰飛。

中國(guó)社會(huì)保障呈二元結(jié)構(gòu)，占人口總數(shù)30%的城鎮(zhèn)居民享受社會(huì)保障份額的89%，占人口70%的鄉(xiāng)村居民，僅享受社會(huì)保障份額的11%。農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓土地雖有現(xiàn)金收益，但由于他們大多沒有一技