公共財(cái)政模式下的支農(nóng)政策研究

公共財(cái)政模式下的支農(nóng)政策研究

摘要：公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式，由于農(nóng)業(yè)部門(mén)存在著市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，農(nóng)村有許多公共產(chǎn)品，這都需要公共財(cái)政的支持和提供。不但分析了財(cái)政支農(nóng)的原因，還總結(jié)了財(cái)政支農(nóng)的現(xiàn)狀以及進(jìn)一步加大投入的必要性；最后提出公共財(cái)政模式下的財(cái)政支農(nóng)政策選擇。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；市場(chǎng)失靈；公共產(chǎn)品；外部效應(yīng)

1公共財(cái)政模式下財(cái)政支農(nóng)的原因

直接的理論依據(jù)

農(nóng)村存在著公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品是用于滿(mǎn)足農(nóng)村的公共需要，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的社會(huì)產(chǎn)品。它是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的前提條件，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。對(duì)于農(nóng)村純公共品和外部極強(qiáng)的準(zhǔn)公共品應(yīng)由政府提供，如公共水利設(shè)施、義務(wù)教育和科技服務(wù)農(nóng)業(yè)屬于純公共產(chǎn)品；準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是指介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間、在消費(fèi)過(guò)程中具有不完全非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品，如電力設(shè)施、社會(huì)保障、以及農(nóng)村成人教育中為兼職或勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移而學(xué)習(xí)技術(shù)、專(zhuān)長(zhǎng)的培訓(xùn)應(yīng)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。對(duì)于一般性的農(nóng)村準(zhǔn)公共品應(yīng)由政府和私人混合提供。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身具有較強(qiáng)的外部性。首先是農(nóng)業(yè)收益的流失。農(nóng)業(yè)的發(fā)展在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著基礎(chǔ)和決定性的作用，但這種好處卻難以計(jì)量，所以也無(wú)法進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬和補(bǔ)償，于是，農(nóng)業(yè)收益就發(fā)生了“外溢”。在我國(guó)，這種收益“外溢”現(xiàn)象突出表現(xiàn)在工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”上。其次是生態(tài)環(huán)境及景觀功能的無(wú)償提供。生態(tài)環(huán)境及景觀功能也是一種公共物品，農(nóng)業(yè)則在對(duì)這類(lèi)公共物品提供的過(guò)程中扮演了重要的角色。草原、林地、森林、綠洲、湖泊、耕地等景觀的無(wú)償提供就是農(nóng)業(yè)外部經(jīng)濟(jì)的典型例子。

再次是其他行業(yè)成本外部化的被迫承擔(dān)。例如，工業(yè)、交通、能源、通訊、商業(yè)中的尾氣污染、噪聲污染、白色污染、電磁污染等，都會(huì)影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。農(nóng)業(yè)的發(fā)展環(huán)境由于接受了工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)嫁的成本而趨于惡劣，為了克服這些不良影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不得不付出額外的成本。按照“皮古”理論對(duì)這些污染者應(yīng)征收皮古稅，稅率為作用環(huán)境后造成的環(huán)境的邊際損失。這種稅可以為環(huán)?；I集資本，并作為對(duì)受損者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源。所以，農(nóng)業(yè)應(yīng)得到包含這種稅收收入形成的國(guó)家財(cái)政的補(bǔ)貼。

農(nóng)業(yè)市場(chǎng)存在信息的不對(duì)稱(chēng)性。由于信息的不對(duì)稱(chēng)使得農(nóng)產(chǎn)品供求波動(dòng)很大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者無(wú)法獲得當(dāng)期決策所需要的信息。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所獲得的價(jià)格信息是滯后的，即生產(chǎn)者在進(jìn)行當(dāng)期生產(chǎn)決策時(shí)，并不知道當(dāng)年的生產(chǎn)價(jià)格，只能根據(jù)上一年的價(jià)格來(lái)決定。由于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)周期比較長(zhǎng)，自然風(fēng)險(xiǎn)又比較大，等到當(dāng)年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，市場(chǎng)價(jià)格可能會(huì)發(fā)生很大的變化，這將進(jìn)一步影響下一年的生產(chǎn)決策和農(nóng)產(chǎn)品供給量。如此循環(huán)往復(fù)的價(jià)格信息滯后所引起的價(jià)格不穩(wěn)定現(xiàn)象會(huì)形成經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“發(fā)散型蛛網(wǎng)”，如圖所示。

該圖表明農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)使農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)均衡。如果第一年生產(chǎn)者獲得豐收，出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供大于求，而短期內(nèi)供給又是無(wú)彈性的，生產(chǎn)者只能按市場(chǎng)出清價(jià)格P1出售。由于P1低于均衡價(jià)格P*，生產(chǎn)者第二年將壓縮產(chǎn)量，實(shí)際供給量為Q2，由于出現(xiàn)供不應(yīng)求，生產(chǎn)者可以按市場(chǎng)出清價(jià)格P2出售產(chǎn)品。由于P2高于均衡價(jià)格，第三年生產(chǎn)者又會(huì)增加產(chǎn)量，實(shí)際供給量為Q3，結(jié)果又出現(xiàn)了供大于求的局面，生產(chǎn)者只能按P3出售產(chǎn)品。由于P3低于均衡價(jià)格，生產(chǎn)者又會(huì)在下一年壓縮產(chǎn)量，如此反復(fù)波動(dòng)的結(jié)果，使得產(chǎn)量和價(jià)格都越來(lái)越遠(yuǎn)離均衡點(diǎn)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定，不光會(huì)損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益，也會(huì)影響非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。因此，政府有必要通過(guò)公共投入來(lái)完善市場(chǎng)體系，建立市場(chǎng)信息系統(tǒng)，提高政府無(wú)償提供公共信息的服務(wù)水平，以及對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格波動(dòng)進(jìn)行必要的干預(yù)等。

中國(guó)的特殊國(guó)情決定了農(nóng)業(yè)更需要國(guó)家財(cái)政的支持與保護(hù)

我國(guó)的國(guó)情從農(nóng)業(yè)的角度考慮主要有三個(gè)方面：第一，我國(guó)是人口大國(guó)。一旦發(fā)生糧食饑荒，那么把所有的世界貿(mào)易糧都支援中國(guó)也解決不了中國(guó)的糧食問(wèn)題，所以中國(guó)的糧食一定要立足于自給自足，不能依賴(lài)進(jìn)口，這就需要通過(guò)政府支持農(nóng)業(yè)，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)缺陷，增加農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)也決定了財(cái)政支農(nóng)的必要性

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是高投入、高風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)，需要大量的現(xiàn)代生產(chǎn)要素，而且現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還是環(huán)境友好型的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)，這就需要政府對(duì)農(nóng)業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼。

2目前公共財(cái)政支農(nóng)的現(xiàn)狀

1近幾年來(lái)財(cái)政支農(nóng)措施全面，成效顯著

在提高農(nóng)民收入方面，財(cái)政主要采取了以下措施：一是深化農(nóng)村稅費(fèi)改革和全面取消農(nóng)業(yè)稅。二是實(shí)行“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策。就是針對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)施的直接補(bǔ)貼、針對(duì)糧食生產(chǎn)省安排的良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼以及綜合補(bǔ)貼。三是圍繞改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件制定實(shí)施的各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策。

加大了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)的支持力度。提高了農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的技能，拓展了農(nóng)民就業(yè)和增收的渠道。

在加快農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面，首先在教育上實(shí)行了兩免一補(bǔ)的政策，采取了促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策。其次是探索了在農(nóng)村建立社會(huì)保障制度。如目前，全國(guó)已有18個(gè)省和其他省份的部分地區(qū)共2000多個(gè)縣建立了農(nóng)村最低生活保障制度，保障對(duì)象985萬(wàn)人。另外還實(shí)行了新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，這種制度突破了傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度僅靠農(nóng)民個(gè)人出資的模式，加大了財(cái)政對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的扶持力度。

財(cái)政支持實(shí)施了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽(yáng)光工程。通過(guò)培訓(xùn)，加快了農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，拓寬了農(nóng)民增收的渠道，提高了農(nóng)民增收的能力，有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的穩(wěn)步提高和農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)。2財(cái)政支農(nóng)應(yīng)進(jìn)一步加大的必要性

農(nóng)村公共事業(yè)還很薄弱。突出表現(xiàn)在農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)滯后。農(nóng)村文化供給數(shù)量少，質(zhì)量差，鄉(xiāng)無(wú)文化站，村無(wú)文化室，相當(dāng)一部分農(nóng)村沒(méi)有集中、集會(huì)場(chǎng)所，“看書(shū)難、看戲難、看電影難”的現(xiàn)象普遍存在。

財(cái)政用于科技的支出不能滿(mǎn)足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的需要。據(jù)測(cè)算，我國(guó)目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技貢獻(xiàn)率只有48％，而發(fā)達(dá)國(guó)家在70％左右。這要求我們進(jìn)一部加大財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)與推廣的支出。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的進(jìn)一步提高。我國(guó)現(xiàn)有的水利設(shè)施大部分是20世紀(jì)80年代以前修建的，經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)轉(zhuǎn)已嚴(yán)重老化失修，抗御自然災(zāi)害的能力明顯減弱。而且不少地方農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，水土流失面積擴(kuò)大，致使糧食單位面積產(chǎn)量下降。而水利設(shè)施顯然不能依靠市場(chǎng)來(lái)提供，它屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)有政府財(cái)政來(lái)提供。

農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)薄弱?？傮w上看，農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件仍然相當(dāng)差，城鄉(xiāng)教育差距日趨拉大，農(nóng)村中、小學(xué)輟學(xué)問(wèn)題還相當(dāng)嚴(yán)重，師資力量相對(duì)貧乏，農(nóng)村教師在生活福利待遇方面也相對(duì)較低。

農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件還較差。我國(guó)的衛(wèi)生資源80%集中在城市，其中2/3集中在大醫(yī)院，公共衛(wèi)生離農(nóng)民越來(lái)越遠(yuǎn)，有限的衛(wèi)生資源還在向大城市、大醫(yī)院集中。而農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大多設(shè)施簡(jiǎn)陋，醫(yī)療水平低，醫(yī)護(hù)人員學(xué)歷低、職稱(chēng)低，缺乏進(jìn)修機(jī)會(huì)。農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障，基本上處于自費(fèi)醫(yī)療的狀態(tài)。

農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重。隨著農(nóng)村人口的增長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展以及大量化學(xué)農(nóng)藥的使用等原因，中國(guó)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境迅速惡化，需政府制定對(duì)環(huán)境保護(hù)的具體措施和資金投入的保障。

農(nóng)村社會(huì)保障層次低、范圍小、覆蓋面窄。失地農(nóng)民、農(nóng)民工等特殊群體的社會(huì)保障問(wèn)題還未包含在內(nèi)，農(nóng)村社會(huì)保障還非常低。

3公共財(cái)政框架下的財(cái)政支農(nóng)政策選擇

1公共財(cái)政財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)領(lǐng)域

對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重點(diǎn)支持的項(xiàng)目應(yīng)該有：完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高糧食的綜合生產(chǎn)能力；加大農(nóng)業(yè)科研投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技貢獻(xiàn)率；完善農(nóng)村的社會(huì)化服務(wù)體系，提高農(nóng)民的組織化程度；加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村教育的投資，改善農(nóng)民觀念、提高農(nóng)民素質(zhì)、培育新型農(nóng)民；加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的扶持力度，提高農(nóng)業(yè)的附加值和綜合效益；加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的同時(shí)滿(mǎn)足消費(fèi)者多樣化的需求；發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等。

加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投資力度。實(shí)施最低生活保障制度、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

加大對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入力度，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)之間的差別與差距。2要建立財(cái)政支農(nóng)資金的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，提高農(nóng)村公共領(lǐng)域的投資績(jī)效

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期的時(shí)間比較長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序缺位，對(duì)農(nóng)業(yè)投資的績(jī)效帶來(lái)不利影響。所以，要建立財(cái)政支農(nóng)資金的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。首先，在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)中，要多結(jié)合本地的氣候特點(diǎn)，增加抗旱蓄水功能或者防澇功能的建設(shè)；在開(kāi)展農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)候，要充分考慮天氣稟賦狀況。還要對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的使用引入事后評(píng)估程序，制約評(píng)估“專(zhuān)家們”的責(zé)任心和減少權(quán)利尋租。還要運(yùn)用科學(xué)的財(cái)政農(nóng)業(yè)支持效率的評(píng)估方法，基本的方法是成本——收益分析方法。評(píng)估時(shí)還要堅(jiān)持定量分析方法與定性分析方法相結(jié)合，事前效率評(píng)估與事后評(píng)估相結(jié)合。3完善財(cái)政支農(nóng)的體制建設(shè)政策

是建立健全財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制。健全財(cái)政支農(nóng)投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼機(jī)制和支農(nóng)資金監(jiān)督管理機(jī)制，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)支持的法律規(guī)范性約束和保障。完善財(cái)