地方立法學(xué) 第十章 地方立法監(jiān)督

地方立法學(xué)第十章地方立法監(jiān)督第一節(jié)地方立法監(jiān)督概述一、地方立法監(jiān)督的概念與特征二、地方立法監(jiān)督的理論基礎(chǔ)及意義第二節(jié)地方立法監(jiān)督的主體和內(nèi)容一、地方立法監(jiān)督的主體二、地方立法監(jiān)督的內(nèi)容第三節(jié)地方立法監(jiān)督的方式一、批準(zhǔn)二、備案三、審查四、參照適用第四節(jié)地方立法監(jiān)督的完善一、地方立法監(jiān)督存在的問(wèn)題二、地方立法監(jiān)督的完善第十章地方立法監(jiān)督第一節(jié)地方立法監(jiān)督概述一、地方立法監(jiān)督的概念與特征（一）立法的概念地方立法監(jiān)督是貫穿于整個(gè)地方立法過(guò)程中的一項(xiàng)重要活動(dòng)，是法定監(jiān)督主體的一項(xiàng)基本職能。廣義而言，所有國(guó)家機(jī)關(guān)、一切社會(huì)團(tuán)體以及全體公民都有權(quán)對(duì)任何地方的地方立法進(jìn)行監(jiān)督，因?yàn)檫@些主體都可以對(duì)地方立法的創(chuàng)制或?qū)嵤┌l(fā)表意見(jiàn)、提出建議和批評(píng)等。但廣義的監(jiān)督是生活化的語(yǔ)言，是最一般意義上的監(jiān)督。本書(shū)中所謂地方立法監(jiān)督，是指享有地方立法監(jiān)督權(quán)的主體對(duì)地方立法所進(jìn)行的諸如批準(zhǔn)、審查、備案、裁決以及參照適用等一系列監(jiān)察活動(dòng)的總稱。第十章地方立法監(jiān)督第一節(jié)地方立法監(jiān)督概述一、地方立法監(jiān)督的概念與特征相較于全國(guó)性的立法監(jiān)督而言，地方立法監(jiān)督有以下基本特征：（一）主體特定且廣泛（二）內(nèi)容針對(duì)性強(qiáng)（三）監(jiān)督約束力強(qiáng)第十章地方立法監(jiān)督第一節(jié)地方立法監(jiān)督概述二、地方立法監(jiān)督的理論基礎(chǔ)及意義（一）地方立法監(jiān)督的理論基礎(chǔ)

1.人民主權(quán)理論

2.憲法至上原則

3.權(quán)力制約理論第十章地方立法監(jiān)督第一節(jié)地方立法監(jiān)督概述（二）地方立法監(jiān)督的意義

1.維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一

2.有利于實(shí)現(xiàn)地方立法的民主化、科學(xué)化

3.推進(jìn)良法與善法之治第十章地方立法監(jiān)督第二節(jié)地方立法監(jiān)督的主體和內(nèi)容一、地方立法監(jiān)督的主體地方立法監(jiān)督的主體是指享有立法監(jiān)督權(quán)的各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)，依據(jù)法律規(guī)定對(duì)地方立法行為和地方立法結(jié)果實(shí)施審查、作出判斷和處理的國(guó)家機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)憲法、立法法等相關(guān)規(guī)定，地方立法監(jiān)督的主體可從以下幾類(lèi)進(jìn)行分析：（一）地方立法的權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督1.全國(guó)人民代表大會(huì)2.全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)3.省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)第十章地方立法監(jiān)督第二節(jié)地方立法監(jiān)督的主體和內(nèi)容4.較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)5.設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（二）地方立法的行政機(jī)關(guān)監(jiān)督1.國(guó)務(wù)院2.省、自治區(qū)人民政府（三）地方立法的司法機(jī)關(guān)監(jiān)督第十章地方立法監(jiān)督第二節(jié)地方立法監(jiān)督的主體和內(nèi)容二、地方立法監(jiān)督的內(nèi)容有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)地方立法進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，對(duì)哪些方面進(jìn)行監(jiān)督，參照什么標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督，都由法律規(guī)定，此即地方立方監(jiān)督的內(nèi)容。地方立法監(jiān)督的內(nèi)容可分為兩方面：一是對(duì)地方立法合法性的監(jiān)督；二是對(duì)地方立法合理性的監(jiān)督。（一）地方立法的合法性首先，地方立法的內(nèi)容必須合法。地方立法內(nèi)容是否合法，是地方立法監(jiān)督的首要內(nèi)容。其次，地方立法的程序必須合法。最后，地方立法權(quán)限必須合法。享有地方立法權(quán)的主體既不能無(wú)權(quán)限立法，也不能越權(quán)限立法。（二）地方立法的合理性第十章地方立法監(jiān)督第三節(jié)地方立法監(jiān)督的方式根據(jù)相關(guān)法律，我國(guó)地方立法監(jiān)督的方式可以分為批準(zhǔn)、備案、審查以及參照適用四種。其中，備案與審查關(guān)系最為密切。備案屬于知情權(quán)，是立法監(jiān)督機(jī)關(guān)了解報(bào)備機(jī)關(guān)有關(guān)地方立法情況的方式，它可以獨(dú)立完成。而審查屬于審議權(quán)，它必須在行使知情權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。在備案環(huán)節(jié)，報(bào)備機(jī)關(guān)對(duì)地方立法報(bào)備，監(jiān)督機(jī)關(guān)即備案機(jī)關(guān)可以審查，也可以不審查，且備案也不影響地方立法的生效。而在審查環(huán)節(jié)，監(jiān)督機(jī)關(guān)要么是主動(dòng)審查，要么是被動(dòng)審查，而無(wú)論是何種方式的審查，立法監(jiān)督機(jī)關(guān)都必須做出相關(guān)裁決，或是維持地方立法不變，或是改變或撤銷(xiāo)地方立法。因此，備案與審查是立法監(jiān)督工作的兩個(gè)環(huán)節(jié)、兩種制度。一、批準(zhǔn)1.設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員制定的地方性法規(guī)。2.民族自治地方人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例。第十章地方立法監(jiān)督第三節(jié)地方立法監(jiān)督的方式二、備案?jìng)浒甘侵赶录?jí)立法主體，將已經(jīng)制定完成的規(guī)范性法律文件送至相關(guān)的上級(jí)立法主體，存檔備查。就地方立法而言，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后一定期間內(nèi)，由其制定或批準(zhǔn)機(jī)關(guān)報(bào)送上級(jí)立法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)存檔，以備審查。備案屬于事后的立法審查方式，它不影響備案的地方立法的生效，故能保證地方立法的實(shí)時(shí)性；同時(shí)，備案能讓地方立法監(jiān)督機(jī)關(guān)全面了解地方立法的情況，加強(qiáng)對(duì)地方立法的監(jiān)督，消除地方立法文本之間的沖突。第十章地方立法監(jiān)督第三節(jié)地方立法監(jiān)督的方式三、審查審查包括主動(dòng)審查和被動(dòng)審查兩種。所謂主動(dòng)審查，是指審查機(jī)關(guān)在沒(méi)有任何國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾提出審查要求或者審查建議的情況下，主動(dòng)對(duì)報(bào)送備案的地方立法檢查審視，依法做出裁決；而所謂被動(dòng)審查，是指因有關(guān)機(jī)關(guān)或者公民提出審查要求或者審查建議，審查機(jī)關(guān)才開(kāi)展對(duì)報(bào)送備案的地方立法檢查審視，依法做出裁決。跟備案一樣，審查也屬于對(duì)地方立法進(jìn)行的事后監(jiān)督方式，它可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正地方立法中存在的問(wèn)題，從而提高地方立法的質(zhì)量。具體而言：。1.主動(dòng)審查2.被動(dòng)審查第十章地方立法監(jiān)督第三節(jié)地方立法監(jiān)督的方式四、參照適用參照適用是指人民法院在審理行政訴訟案件的過(guò)程中，對(duì)地方政府規(guī)章進(jìn)行審查，從而決定適用與否的活動(dòng)。如前所述，根據(jù)《行政訴訟法》，人民法院對(duì)于地方政府規(guī)章既然是參照適用，就意味著可以適用，也可以不適用。參照本身就有“附帶審查”的意味，如果原告對(duì)地方政府規(guī)章有異議，則會(huì)請(qǐng)求人民法院不予“參照”，而人民法院此時(shí)也必然會(huì)審查地方立法的合法性以及合理性，從而決定是否參照。如果人民法院決定不適用地方政府規(guī)章，則意味著對(duì)地方政府立法的否定性評(píng)價(jià)，等于宣告了地方政府立法的不合法或不合理。人民法院在“參照適用規(guī)章”的情形下，雖不能直接判決地方政府規(guī)章違法，但卻間接否定了該規(guī)章在具體案件中的效力，實(shí)質(zhì)上起到對(duì)地方政府規(guī)章的監(jiān)督作用，因此司法中的參照適用也是地方立法監(jiān)督的有效方式之一。第十章地方立法監(jiān)督第四節(jié)地方立法監(jiān)督的完善一、地方立法監(jiān)督存在的問(wèn)題（一）缺乏專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)就中央層面而言，全國(guó)人民代表大會(huì)由于會(huì)期的限制，不能經(jīng)常性的開(kāi)展立法監(jiān)督，因而立法監(jiān)督工作更多地由全國(guó)人大常委會(huì)予以承擔(dān)。就地方層面而言，一方面，各級(jí)人大常委會(huì)普遍未設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地方立法監(jiān)督工作，—般是依托常委會(huì)法制工作委員會(huì)來(lái)承擔(dān)。第十章地方立法監(jiān)督第四節(jié)地方立法監(jiān)督的完善（二）監(jiān)督方式缺乏必要的程序1.關(guān)于備案主要是完成備案的時(shí)限不明確。備案的目的就是為了審查，如果只是為了備案而備案，那么監(jiān)督將成為空談。《立法法（2015）》規(guī)定了地方立法主體應(yīng)在規(guī)范性法律文件公布后的30日內(nèi)報(bào)送有關(guān)機(jī)關(guān)備案，但卻沒(méi)有規(guī)定備案機(jī)關(guān)應(yīng)在多少時(shí)限內(nèi)完成備案。如果不規(guī)定完成備案的時(shí)限，一方面，地方立法機(jī)關(guān)由于已經(jīng)完成了報(bào)備工作，自行確定了地方立法的生效時(shí)間。另一方面，由于沒(méi)有備案審查的時(shí)限規(guī)定，接受備案的監(jiān)督機(jī)關(guān)因此隨意備案了事，怠于行使監(jiān)督權(quán)。但這之后它又可能撤銷(xiāo)該地方立法。這樣一來(lái)，不僅地方立法撤銷(xiāo)前的發(fā)生的法律關(guān)系將會(huì)處于有效或無(wú)效的境地，而且地方立法質(zhì)量之失的責(zé)任也會(huì)面臨無(wú)法確定的尷尬，這勢(shì)必會(huì)降低地方立法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。第十章地方立法監(jiān)督第四節(jié)地方立法監(jiān)督的完善（二）監(jiān)督方式缺乏必要的程序2.關(guān)于審查審查程序基本屬于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)作程序，只在必要時(shí)才要求法律文件的制定機(jī)關(guān)參與。至于審查過(guò)程中是否可以采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的形式，審查結(jié)果是否必須公開(kāi)等問(wèn)題都未作規(guī)定。而且，審查人員、審查程序等，法律也未規(guī)定公開(kāi)。以全國(guó)人大常委會(huì)法工委下設(shè)的法規(guī)審查備案室為例，此室有多少人員設(shè)置，審查遵循何種程序等均不得而知，有違法法治精神。毫無(wú)疑問(wèn)，公開(kāi)性的缺失很容易導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)甚至是濫用職權(quán)。另外，對(duì)于審查結(jié)果的處理——改變和撤銷(xiāo)，也缺乏相關(guān)程序。改變和撤銷(xiāo)實(shí)際上最能體現(xiàn)立法監(jiān)督效果、監(jiān)督力度最大，但我國(guó)現(xiàn)有的改變和撤銷(xiāo)程序并不完善，因此在實(shí)踐中運(yùn)用很少。第十章地方立法監(jiān)督第四節(jié)地方立法監(jiān)督的完善（三）缺乏對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有效的外部制約對(duì)地方立法監(jiān)督機(jī)關(guān)需要一定的外部制約。地方立法監(jiān)督機(jī)關(guān)如有來(lái)自外部的督促，就不會(huì)放松對(duì)自己的要求，地方立法監(jiān)督體制就會(huì)更好地發(fā)揮作用。在地方立法監(jiān)督體制的實(shí)際運(yùn)作中，由于人大與政府、全國(guó)人大與地方人大、中央政府與地方政府之間多年的工作關(guān)系，彼此非常熟悉，所以當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄟ`背憲法、法律時(shí)，典型的做法是用非正式的方式與對(duì)方溝通，加以修正。如果采取正式的方式，啟動(dòng)法律監(jiān)督程序，問(wèn)題就會(huì)鬧大，形成上下級(jí)之間、人大與政府之間的公開(kāi)對(duì)立。第十章地方立法監(jiān)督第四節(jié)地方立法監(jiān)督的完善二、地方立法監(jiān)督的完善十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，要發(fā)揮人