農(nóng)村閑置老房成因及再利用探析（二）

書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。第第頁農(nóng)村閑置老房成因及再利用探析土地管理學(xué)

論文

農(nóng)村宅基地閑置原因與治理探析

摘要。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，農(nóng)民紛紛涌入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并異地居住，許多農(nóng)村宅基地長期處于閑置狀態(tài)。解決農(nóng)宅閑置問題，已是我國新農(nóng)村建設(shè)的短板。造成農(nóng)村宅基地閑置的原因是多方面的，但制度性缺陷是重要因素，應(yīng)盡快明確宅基地產(chǎn)權(quán)，加快宅基地立法和規(guī)劃，積極探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，建立規(guī)范的農(nóng)村宅基地市場，鼓勵使用權(quán)流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民合理建房，全面提升土地執(zhí)法管理能力，最終達到提高土地利用效率和集約化水平的目的。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地閑置使用權(quán)流轉(zhuǎn)

改革開放以來，農(nóng)民收入有了顯著提高，農(nóng)民建房需求猛增，農(nóng)村出現(xiàn)了一次又一次的建房熱，各地“新村”林立。但由于許多地區(qū)在建房中缺乏整體規(guī)劃，無序建房現(xiàn)象突出，超面積建房較為普遍，部分農(nóng)戶在建房后仍保留原宅基地，“一戶多宅”情況嚴重。以重慶市西部某區(qū)為例，農(nóng)村居民點面積為９２９８９.１畝，農(nóng)村人口數(shù)為４６.３３萬人，人均用地133.8平方米，按照人均100平方米居住標準建設(shè)新農(nóng)村，超出３３.８平方米。于是，新住宅不斷向村外發(fā)展，村莊內(nèi)農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象非常普遍，出現(xiàn)了大量幾乎無人居住的“老村”，形成了農(nóng)村宅基地閑置問題。據(jù)有關(guān)專家對我國農(nóng)村宅基地閑置情況統(tǒng)計，閑置量在１０％-１５％之間，相當(dāng)于整個城鎮(zhèn)用地一半以上的規(guī)模閑置。這一情況的出現(xiàn)，對我國稀缺的土地資源是極大的浪費，給當(dāng)前農(nóng)村土地管理和新農(nóng)村建設(shè)帶來了嚴峻的考驗。

一、農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)狀及成因分析

（一）傳統(tǒng)的建房觀念及生活狀態(tài)的變化，是形成閑置的重要原因，農(nóng)民建房的傳統(tǒng)習(xí)慣和對農(nóng)村宅基地的基本看法，決定著他們對農(nóng)村宅基地使用的態(tài)度。

１.農(nóng)村居民的傳統(tǒng)思想觀念的影響。宅基地私有的觀念是農(nóng)居點管理困難的重要原因。雖然土地管理法中明確規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，但在實際生活中農(nóng)村居民對農(nóng)村宅基地普遍存在著私有的觀念，認為宅基地是祖上傳下來的，是一種私有財產(chǎn)。這就使農(nóng)村居民有更多占有宅基地的內(nèi)部驅(qū)動力，造成了農(nóng)村中宅基地使用率低下，閑置地難以盤活的狀況。

２.農(nóng)民建房習(xí)慣的變遷。隨著交通運輸業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民的建房布點習(xí)慣發(fā)生了根本改變，從傳統(tǒng)的沿河建房轉(zhuǎn)為沿路建房。重新房建設(shè)、輕老宅改造，使宅基地占地量大，農(nóng)村居民點規(guī)模偏小，土地利用率低。據(jù)重慶土地整理中心對合川、萬州等地的典型調(diào)查分析，農(nóng)村居民點以２０－５０戶為一個自然村居多，約占２０－５０％，６－９戶的占１０－４０％，２戶以下的占１５－２０％，區(qū)戶均宅基地占地５３６.１９平方米，人均宅基地用地１５６.２９平方米，戶均住房面積１９５平方米。

（二）農(nóng)村居民宅基地使用者的狀況，是形成閑置的內(nèi)在推動力

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人口的增加，農(nóng)村住宅建設(shè)增加是很正常的事。但城鄉(xiāng)一體化使大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，部分農(nóng)民或定居在城市工作或轉(zhuǎn)為城市居民，直接放大了農(nóng)村宅基地的閑置量，造成土地資源的極大浪費。

１.人口的農(nóng)轉(zhuǎn)非。這些人在城鎮(zhèn)有自己的住宅，但同時仍保留著農(nóng)村宅基地，其宅基地長

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年處于閑置。但其在農(nóng)村的閑置宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織無權(quán)收回，難以復(fù)耕。

２.進城打工。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民進城務(wù)工或轉(zhuǎn)變成城市居民的人數(shù)日益增多，其包括兩類，其一為季節(jié)性打工者，平時這些人租住在城市的出租房或單位宿舍中，在農(nóng)忙、過年過節(jié)時返回農(nóng)村居住，形成了宅基地季節(jié)性閑置。其二為準城鎮(zhèn)化人口，雖然戶口在農(nóng)村，但在城鎮(zhèn)里擁有住房，長年居住在城鎮(zhèn)，其農(nóng)村宅基地便長期處于閑置之中。３.農(nóng)民土地法制觀念淡薄，節(jié)約用地意識不強?！吨腥A人民共和國土地法》明確規(guī)定，農(nóng)村宅基地應(yīng)歸集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，農(nóng)民建房必須經(jīng)過嚴格的審批許可。但很多地方由于宣傳貫徹不到位，一些人土地法制觀念淡薄，認為土地是集體的，能占，就占千方百計多占宅基地，甚至有人將承包地當(dāng)成私有土地，未經(jīng)許可隨意侵占或調(diào)換建房。

４.農(nóng)民間的鄰里糾紛。左鄰右舍因生活瑣事發(fā)生矛盾，部分家庭為此人際關(guān)系僵化，難以相處，為求解脫，一些家庭棄舊圖新，在村外找處新宅基地建房，不愿改建舊房，大量的空老舊房沉積，既影響了村容，又閑置了土地資源。

５.由于自然死亡、婚姻嫁娶等變化。前者產(chǎn)權(quán)人已經(jīng)消失，在其繼承人不愿入住的情況下，其宅基地便處于閑置狀態(tài)；后者則屬于人口的遷移，由于其宅基地不允許流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致其中一方的宅基地處于閑置之中。

（三）宅基地管理落后、制度缺失嚴重，是形成閑置的根源

農(nóng)村住宅用地之所以出現(xiàn)大量閑置，其根本原因是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰，在土地管理體制、機制、政策等配套方面存在一定的問題，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地?zé)o法合理流動。１.村鎮(zhèn)規(guī)劃管理滯后。我國長期以來一些地方村鎮(zhèn)缺乏

農(nóng)村居民點的整體規(guī)劃，或村鎮(zhèn)規(guī)劃不完善、不科學(xué)，造成農(nóng)村居民點規(guī)模較小，布局散亂。由于絕大多數(shù)農(nóng)村居民的住房建房時間較早，房屋建筑老化，農(nóng)村居民宅基地用地結(jié)構(gòu)不合理，房型基本相似，不能適應(yīng)現(xiàn)代生活的需要。自古以來農(nóng)村宅基地除具有生活生產(chǎn)兼用性特點，如儲存農(nóng)具、農(nóng)副產(chǎn)品及飼養(yǎng)牲畜等，有主房與輔房之分。但主房占地比例較小，輔房與曬場、庭院、家庭作坊等附地占地比例較大，據(jù)浙江省嘉善縣農(nóng)村居民點調(diào)查，主房與輔房附地之比平均為ｌ：４.６，農(nóng)村居民點內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不夠合理，土地浪費嚴重，生產(chǎn)生活污水無序排放，居住環(huán)境較差，致使房屋更新?lián)Q代速度快。

２.當(dāng)前的農(nóng)地制度，從供需兩方面推動著農(nóng)村宅基地閑置的產(chǎn)生。我國農(nóng)村土地的所有權(quán)屬村集體所有，而土地使用按人口在村集體內(nèi)平均分配。宅基地管理采用政府土管部門審批與農(nóng)村集體內(nèi)部劃撥分配相結(jié)合的體制，帶有濃重的計劃經(jīng)濟色彩。這一體制從供給和需求兩方面促成了農(nóng)村宅基地閑置。在宅基地供應(yīng)上，土地制度名為集體所有，實際上它掌握在少數(shù)村主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中。農(nóng)民要獲得宅基地，需要支付一定的費用，所以劃批宅基地成為有些地方鄉(xiāng)村籌集經(jīng)費的主要渠道。在宅基地需求上，農(nóng)民普遍認為宅基地是私有財產(chǎn)，在土地還不能自由買賣條件下，搶占宅基地成為他們積累財富的重要途徑。

３.農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰。農(nóng)村宅基地為集體所有，個人只擁有其使用權(quán)。然而，個人雖不擁有宅基地的所有權(quán)，卻擁有房屋的所有權(quán)。而一旦個人離開該集體，本應(yīng)由集體收回的宅基地卻因為房屋的存在無法收回。另外，一些農(nóng)轉(zhuǎn)非人口在城市占用住宅后，又不能退出農(nóng)村宅基地，將其流轉(zhuǎn)給別人。其后果是本應(yīng)可以促進土地集約利用的城鎮(zhèn)化最終導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地增加，而農(nóng)村建設(shè)用地不減少，非但沒有促進土地集約和節(jié)約利用反倒浪費了土地資源。４.農(nóng)村宅基地制度缺失，流轉(zhuǎn)難。農(nóng)民在宅基地上建的房屋屬私人財產(chǎn)，土地為集體所有，房屋所有人對宅基地擁有使用權(quán)。但現(xiàn)行政策規(guī)定，城市房產(chǎn)及其占用的土地使用權(quán)可以自

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由買賣，而農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓受到限制，不允許流轉(zhuǎn)，農(nóng)宅只能任其閑置。

５.農(nóng)村土地管理規(guī)定不完善，缺乏有效監(jiān)管手段。目前雖然已有了“一戶一宅”的規(guī)定，但對空置住房缺乏相應(yīng)政策。由于管理不嚴，執(zhí)法力度不大，對一些違法用地問題處理不規(guī)范，存在以罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象，給制止違法占地帶來了不利影響。對超占的面積按照法律規(guī)定超多少拆多少，現(xiàn)實中很難執(zhí)行，使執(zhí)法陷入兩難困難。

二、依法解決農(nóng)村宅基地閑置問題的路徑

農(nóng)村宅基地的閑置，浪費了土地資源，不符合新農(nóng)村建設(shè)的要求。應(yīng)以土地集約利用的理念，依法整治農(nóng)村宅基地閑置問題，這不僅關(guān)系到村容村貌的建設(shè)，而且事關(guān)新農(nóng)村建設(shè)水平。１.加快宅基地立法，提高依法管理水平。目前宅基地管理立法滯后，現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得只是作了原則性規(guī)定，缺乏規(guī)范的可操作審批辦法。須加強宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地登記發(fā)證、違規(guī)批地建房的處理等具體規(guī)定，指導(dǎo)土地管理部門的具體工作，杜絕土地浪費現(xiàn)象的發(fā)生。

２.明確宅基地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范產(chǎn)權(quán)人行為。完善農(nóng)宅產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立以永續(xù)使用權(quán)為核心的農(nóng)村宅基地制度，明晰宅基地的產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)宅的順利流轉(zhuǎn)提供制度保障。在法律上對實際上存在的“永續(xù)使用權(quán)”給予明確規(guī)定和保護；產(chǎn)權(quán)完整和清晰是農(nóng)村宅基地實現(xiàn)正常流轉(zhuǎn)、減少交易成本的前提。應(yīng)當(dāng)弱化土地所有權(quán)，強化土地使用權(quán)，讓擁有宅基地使用權(quán)的村民可以享受除所有權(quán)外的其他所有權(quán)利，如占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。住宅產(chǎn)權(quán)同宅基地使用權(quán)應(yīng)統(tǒng)一，須嚴格界定，并予保護。允許將屬于本集體的宅基地流轉(zhuǎn)給其他非本集體組織的公民或者法人經(jīng)營，鼓勵宅基地使用者將其宅基地租賃給其他村民轉(zhuǎn)變用途進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)，村集體與其他管理部門不應(yīng)干涉其收益，也不應(yīng)將其收益截留。同時應(yīng)當(dāng)出臺一系列限制產(chǎn)權(quán)人閑置宅基地等的措施，促進宅基地資源的合理配置。３.建立規(guī)范的農(nóng)村宅基地市場，鼓勵合理流轉(zhuǎn)。建立政府管理下的農(nóng)村宅基地市場，允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，完善社會主義市場體系。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)體現(xiàn)了合理利用土地的要求，有利于集約利用土地資源。須制定農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)村依法取得的宅基地逐步在一定條件和范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)。堅持用途管制原則，可以將宅基地連同上建筑物優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請條件的農(nóng)民，也可以轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民。為鼓勵合理流轉(zhuǎn)民，流轉(zhuǎn)收益則主要歸原使用者所有，而對農(nóng)民宅基地實際使用面積超過規(guī)定標準的部分，在土地流轉(zhuǎn)后應(yīng)將超出部分按規(guī)定比例上交，以切實保護土地所有者和使用者的土地權(quán)益。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的，不得再申請新的宅基地。禁止買受人擅自將宅基地改變?yōu)樯虡I(yè)用地，謹防商業(yè)投機活動。

４.積極調(diào)整村莊結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村社區(qū)。目前我國農(nóng)村居民點分布散、居民點規(guī)模小、生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，且農(nóng)村各村莊擁有的資源量很不相同，經(jīng)濟社會發(fā)展差距較大。為改變這種不平衡狀況，創(chuàng)造和諧的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，須盡快調(diào)整村莊結(jié)構(gòu)。亟需對農(nóng)村宅基地進行規(guī)劃、集中安排，加快中心村鎮(zhèn)建設(shè)力度，使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。將那些零碎布局的居民點遷移入中心村，同時，相對集中的居民小區(qū)實行農(nóng)村小區(qū)化管理，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這樣可以對騰出的宅基地進行復(fù)耕整理，提高土地利用率。

５.加大宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民合理建房。要充分利用各類媒體，大力宣傳宅基地集約化使用的意義，通過宣傳教育和社會輿論的正確引導(dǎo)，幫助農(nóng)民樹立正確的建房觀，使廣大群眾積極參與到農(nóng)村宅基地集約化工作中來。嚴格控制人均用地，清理超標占地建房，要控制土地增量，