韌性城市理論在城市管理中的應(yīng)用

韌性城市理論在城市管理中的應(yīng)用摘要］城市管理是指以城市這個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運(yùn)用一系列機(jī)制和措施對城市一切活動進(jìn)行管理的行為。傳統(tǒng)的城市管理中對災(zāi)難的規(guī)劃方法通常強(qiáng)調(diào)治理和防御，只關(guān)注災(zāi)害本身，而忽略其與城市的互動。韌性城市理論的加入，擴(kuò)大了城市公共安全管理體系的內(nèi)涵和應(yīng)用面。一方面城市韌性理論從動態(tài)的角度定義了風(fēng)險挑戰(zhàn)和城市環(huán)境之間的關(guān)系，同時認(rèn)識到風(fēng)險的常態(tài)性和系統(tǒng)的動態(tài)平衡。另一方面具有韌性的城市往往有能力來維護(hù)其完整性。尤其是在當(dāng)前城市管理面臨的因公共安全風(fēng)險相互重疊，使安全風(fēng)險增大;城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜，而增加系統(tǒng)的脆弱性;以及城市基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)性不足，使城市缺乏有效的風(fēng)險管理。因此，需要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為韌性城市公共安全管理的前提，加強(qiáng)韌性城市組織體系建設(shè)，提高城市居民的精神韌性，以減輕緊急情況的影響并緩解城市長期存在的壓力。［關(guān)鍵詞］韌性城市;城市管理;城市安全發(fā)展;城市風(fēng)險治理;災(zāi)害防治一般來講，城市管理是指以城市這個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運(yùn)用一系列機(jī)制和措施對城市一切活動進(jìn)行管理的行為。城市處于自然與人類和諧相處的環(huán)境中，城市系統(tǒng)不斷面臨各種自然與人類活動的影響和干擾。在全球氣候變暖和自然災(zāi)害頻發(fā)的背景下，傳統(tǒng)的災(zāi)難防治規(guī)劃方法通常強(qiáng)調(diào)治理和防御，只關(guān)注災(zāi)害本身，而忽略其與城市的互動，防災(zāi)計劃和方法相對被動。近年來，城市韌性作為城市規(guī)劃領(lǐng)域的新理論，激發(fā)了國內(nèi)外學(xué)者對這一新的城市發(fā)展理念的探索。比如美國洛克菲勒基金會曾在2016年5月舉辦了"全球100韌性城市〃選拔賽，并提供1.64億美元的無償經(jīng)費資助，幫助入圍城市提升抵御外來沖擊和災(zāi)害的能力。具體而言，一方面城市韌性理論從動態(tài)的角度定義了風(fēng)險挑戰(zhàn)和城市環(huán)境之間的關(guān)系，同時認(rèn)識到風(fēng)險的常態(tài)性和系統(tǒng)的動態(tài)平衡。另一方面具有韌性的城市往往有能力來維護(hù)其完整性。因此，基于城市韌性理念的防災(zāi)方法可以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境和災(zāi)害形勢，并通過科學(xué)的規(guī)劃、設(shè)計和管理，營造出具有彈性的城市空間環(huán)境，使其能持久吸收城市可預(yù)見的災(zāi)難。增強(qiáng)從災(zāi)難經(jīng)驗中學(xué)習(xí)和恢復(fù)的能力，降低災(zāi)難風(fēng)險和減少災(zāi)難影響，同時增強(qiáng)城市自身的整體性。一、韌性城市的定義韌性來源于工程機(jī)械領(lǐng)域，本來的意思是“回到原來的狀態(tài)”，在經(jīng)歷了工程韌性和生態(tài)韌性的發(fā)展后，被學(xué)者用于研究城市系統(tǒng)。1850年，隨著歐洲工業(yè)化的發(fā)展，韌性被廣泛用于工程力學(xué)領(lǐng)域。工程韌性強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)在面對外部故障時可以保持最佳功能狀態(tài)［1］。同時，工程韌性是以系統(tǒng)只有一個理想的穩(wěn)定狀態(tài)為前提的，其強(qiáng)度取決于從外部干擾到恢復(fù)到原來狀態(tài)的時間。1990年以后，在深入理解系統(tǒng)及其進(jìn)化機(jī)制的基礎(chǔ)上，關(guān)于韌性的研究便從自然生態(tài)學(xué)逐漸延伸到了人類生態(tài)學(xué)。生態(tài)韌性注重系統(tǒng)的混亂和不平衡，強(qiáng)調(diào)放棄均衡追求、持續(xù)適應(yīng)性、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，是與系統(tǒng)的自我調(diào)整能力密切相關(guān)的系統(tǒng)屬性，亦是新的系統(tǒng)認(rèn)知概念。城市公共安全管理體系在韌性城市理論引入后，擴(kuò)大了該體系的內(nèi)涵和應(yīng)用面。第一，自然災(zāi)害的發(fā)生無法避免，且城市內(nèi)部同時還存在著社會風(fēng)險。雖然不能否定災(zāi)害的存在，但是在與災(zāi)害共存的過程中，在預(yù)防和管理風(fēng)險的過程中，就需要進(jìn)一步提高城市防范災(zāi)害、管理風(fēng)險的能力。更重要的是，城市公共安全管理和彈性城市建設(shè)都必須基于"以人為本〃的服務(wù)意識，這是保護(hù)城市居民生命財產(chǎn)安全的基本出發(fā)點。第二，城市公共安全治理和韌性城市建設(shè)的主體是地方政府，其肩負(fù)著協(xié)調(diào)、監(jiān)督各個城市機(jī)構(gòu)的責(zé)任。通過構(gòu)建政府治理體系內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制從而打造政府的整體性，推動建設(shè)堅固的制度基礎(chǔ)，推進(jìn)韌性城市建設(shè)和城市公共安全治理的現(xiàn)代化［2］。第三，在內(nèi)容方面，城市公共安全管理不僅要注重應(yīng)對自然災(zāi)害，而且要非常重視防范和處置各種人為風(fēng)險。城市公共安全管理在建設(shè)各種具有安全性及技術(shù)性的基礎(chǔ)設(shè)施的同時，還需要建設(shè)具有恢復(fù)能力的城市，包括構(gòu)建具有韌性的近鄰關(guān)系和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、每個人對于防止和緩解災(zāi)害以及自我救助的意識及應(yīng)對危機(jī)和風(fēng)險管理時的主觀能動性。充分調(diào)動市民、家庭、社區(qū)等社會的基礎(chǔ)力量是城市建設(shè)和城市公共安全管理的基礎(chǔ)性工作。因此，在城市公共安全管理實踐中，必須以居民的實際需求和生活體驗為出發(fā)點，及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對城市基層社會中各種潛在的風(fēng)險［3］。具備足夠的韌性是城市生態(tài)系統(tǒng)從災(zāi)難中恢復(fù)活力的重要基礎(chǔ)。而增強(qiáng)城市的適應(yīng)力是保障其作為人類生態(tài)系統(tǒng)的主要組成部分和實現(xiàn)其與不確定外部環(huán)境共存互利的必然選擇。韌性城市要認(rèn)識到外部環(huán)境的不確定性和城市自身能力的限制，從進(jìn)化的觀點出發(fā)，尊重人類社會生態(tài)系統(tǒng)中"不平衡是事實〃的基本規(guī)律。城市主要由物質(zhì)系統(tǒng)和社區(qū)系統(tǒng)兩部分組成，物質(zhì)系統(tǒng)主要包括各種城市基礎(chǔ)設(shè)施，社區(qū)系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)各種以人為本的組織，例如學(xué)校、商場、醫(yī)院等等。物質(zhì)和社區(qū)組成了城市的可持續(xù)網(wǎng)絡(luò)，兩者都是必不可少的。二、城市管理中面臨的公共安全問題（一）風(fēng)險相互重疊，安全風(fēng)險增大當(dāng)前，城市在其發(fā)展過程中需要面對更多、更復(fù)雜、更具影響力的傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)公共安全風(fēng)險。19世紀(jì)的工業(yè)革命使社會從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會演進(jìn)，工業(yè)化使工業(yè)社會的構(gòu)造發(fā)生了徹底的改變，并形成了其特有的社會形態(tài)。相對而言，城市集中了大量的物質(zhì)、能源、信息等要素，這就有造成公共安全風(fēng)險密集且重疊的風(fēng)險，比如租賃住宅的安全、食品安全、高層火災(zāi)、環(huán)境污染、公共安全和防火等相互滲透、相互作用，就有可能形成城市社區(qū)內(nèi)多重風(fēng)險的疊加效果。此外，城市公共安全風(fēng)險除了存在于城市與鄉(xiāng)村的過渡地帶、城市人口聚集的生活區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等之外，也會隨著城市的發(fā)展向外擴(kuò)展，比如在互聯(lián)網(wǎng)時代背景下新興的城市倉儲物流區(qū)、高新科技園區(qū)等勞動密集型地帶就會存在城市公共安全風(fēng)險。 （二）城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜，系統(tǒng)的脆弱性增加隨著城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大和深入發(fā)展，以及基層社會結(jié)構(gòu)的不斷變化，尤其是產(chǎn)業(yè)和人口的高度集中，高層建筑和重要設(shè)施的密集分布，這些都容易和極端天氣引起的自然災(zāi)害相結(jié)合，再加上城市在發(fā)展過程中遺留的歷史問題，原本單一的風(fēng)險就可能變成復(fù)雜的系統(tǒng)性風(fēng)險。比如城市一次小規(guī)模的安全事件，就會不可避免影響周圍，甚至可能引起社區(qū)的連鎖反應(yīng)。據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會的研究表明，可將脆弱性視為暴露性、敏感性與適應(yīng)性三個要素的函數(shù)關(guān)系。即暴露性越大、敏感性越強(qiáng)、適應(yīng)能力越差，系統(tǒng)的脆弱性就越大［4］。也就是說，曝光越大靈敏度越高，適應(yīng)性越低，系統(tǒng)的脆弱性就越大。由于災(zāi)害因素的多樣性、變動性、擴(kuò)張性、復(fù)雜性以及自身的管理、技術(shù)、能力、公共安全和質(zhì)量的脆弱性，社會系統(tǒng)對危險的影響變得更加敏感［5］。（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)性不足面對新形勢下的新問題，當(dāng)前基層對風(fēng)險管理工作的適應(yīng)性普遍較差，如高空墜落、高層消防、電梯老化、車位不足、電動車輛充電，乃至因不同地質(zhì)條件造成的建筑物沉降不均勻等等問題的出現(xiàn)。而城市綜合體、社區(qū)活動場所和兒童養(yǎng)老院等場所的安全問題也日益突出［6］,主要表現(xiàn)為基層的軟件和硬件設(shè)施需求的無法滿足。對于新興領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)類型中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，缺乏風(fēng)險和危害識別以及風(fēng)險評估，更缺乏有效的風(fēng)險管理，使城市在處理應(yīng)急事件時常常處于被動狀態(tài)。三、韌性城市理論對城市管理問題的啟示適應(yīng)能力強(qiáng)的城市總是會通過不斷的總結(jié)、反思和改進(jìn)來強(qiáng)化城市安全治理體系的建設(shè)，并使它們可以承受沖擊而不陷入混亂，無論災(zāi)難和風(fēng)險如何。與傳統(tǒng)的城市應(yīng)急管理相比，韌性城市更注重城市長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)律，從基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、組織體系的建設(shè)和城市居民精神的培養(yǎng)等方面出發(fā)，在完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、體制、經(jīng)濟(jì)和社會韌性的過程中，不斷推進(jìn)城市治安治理體系和治理能力現(xiàn)代化［7］。（一） 韌性城市公共安全管理的前提是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施是韌性城市建設(shè)、發(fā)展和運(yùn)營的根本，沒有一定數(shù)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施，城市的韌性就無法建立。而重點評估城市基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性對公共安全的影響，這將是建設(shè)韌性城市的重要方面。城市防災(zāi)設(shè)施系統(tǒng)，環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)以及衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)是城市管理和發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在城市規(guī)劃中預(yù)留出足夠的發(fā)展空間將有助于城市公共安全系統(tǒng)的不斷改進(jìn)。因此，在建設(shè)城市公共安全體系的過程中，地方政府需要在建設(shè)生態(tài)空間時，充分規(guī)劃現(xiàn)有空間，利用公園、綠化等提供防災(zāi)避難空間，有必要的時候利用體育場館、大專院校以及其他大型空間包括地下空間來構(gòu)建合理的疏散場地系統(tǒng)。通過建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的維護(hù)和更新，消除陳舊無用的基礎(chǔ)設(shè)施，修復(fù)受損的基礎(chǔ)設(shè)施并提高城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的彈性來優(yōu)化公共安全系統(tǒng)，從而提高城市使用資源的安全性。（二） 加強(qiáng)韌性城市組織體系建設(shè)地方政府作為城市公共安全措施的重要參與者，在其職責(zé)范圍內(nèi)擔(dān)當(dāng)城市抗災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和協(xié)調(diào)員的角色，主要職責(zé)是建立更具抗災(zāi)能力的公共安全體系。與此同時政府管理思路需要向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，充分調(diào)動企業(yè)、社會組織、公眾及媒體的積極性，積極構(gòu)建起多元主體間良性互動的復(fù)合型治理體系，實現(xiàn)公共安全治理資源的有效配置，這是提高城市公共安全組織韌性的關(guān)鍵。為此，地方政府可以通過招募具備相關(guān)管理知識和技能的志愿者，提升公共安全管理流程及服務(wù)的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化水平。也可以通過提高各新聞媒體的職業(yè)能力和社會責(zé)任感，確保新聞媒體在收集、發(fā)布信息的過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。還可通過專業(yè)教育有效地提高城市居民的風(fēng)險意識和危機(jī)應(yīng)對能力，而這對于增強(qiáng)城市公共安全措施的應(yīng)變能力至關(guān)重要［8］。另外，還應(yīng)加強(qiáng)與城市公共安全措施有關(guān)的績效考評機(jī)制和行政問責(zé)制度，既要鼓勵在城市管理中表現(xiàn)優(yōu)秀者，也要問責(zé)消極怠工者。（三） 提高城市居民的精神韌性城市不僅包括諸如建筑物和道路橋梁的簡單連接，還包括社會和文化屬性的復(fù)雜組合。在城市韌性的發(fā)展中也并非只注重設(shè)施建設(shè)，城市居民的責(zé)任意識和命運(yùn)共同體意識同樣能鞏固城市的韌性。從這個意義上講，提高市民的綜合素質(zhì)是拓寬城市韌性的重要途徑。社區(qū)作為城市管理中最基本的單位，是公眾輿論出現(xiàn)的重點區(qū)域，是城市公共安全管理的主要戰(zhàn)場，增強(qiáng)城市社區(qū)的韌性是城市公共安全管理現(xiàn)代化的重點［9］。隨著城鄉(xiāng)人口的大規(guī)模流動和結(jié)構(gòu)重組，傳統(tǒng)的"熟人社會〃體系正在逐漸退出歷史舞臺，需要重新建設(shè)一個以新型鄰里關(guān)系為基礎(chǔ)的相互信任合作的社區(qū)。在互聯(lián)網(wǎng)時代的大背景下，可以運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)APP，如微信、支付寶等搭建交流平臺，引導(dǎo)居民參與城市公共安全建設(shè)。以社區(qū)為載體，有效調(diào)動社區(qū)資源，比如組建志愿者心理咨詢師隊伍，通過為受傷群體提供心理支撐形成鄰里互助，提高城市社區(qū)抵御風(fēng)險、應(yīng)對危機(jī)的能力，在發(fā)生危險事故后迅速提供心理健康的恢復(fù)。四、結(jié)語滿足城市居民對生產(chǎn)生活環(huán)境安全舒適的需求是建設(shè)韌性城市的根本目的［10］。宜居城市通常需要滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧、豐富的文化、便利的生活、舒適的景觀和公共安全這六項主要指標(biāo)，這也是推動韌性城市建設(shè)的要素。而在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和提升公共服務(wù)質(zhì)量這兩個方面則是發(fā)展韌性城市建設(shè)的重要內(nèi)容和可視化運(yùn)營的方向。建設(shè)韌性城市不僅僅針對地震、狂風(fēng)等特殊突發(fā)事件的沖擊，更需要針對城市中存在的長期壓力，包括失業(yè)、公共交通下降、食品安全和網(wǎng)絡(luò)暴力等等。通過優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施和改善城市惡劣條件等措施可以減輕緊急情況的影響。而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)民生政策的^施，則可以緩解城市長期存在的壓力。［參考文獻(xiàn)］［1］ 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