排污單位自行監(jiān)測(cè)管理方法研究

排污單位自行監(jiān)測(cè)管理方法研究

Summary：在管理排污單位自行監(jiān)測(cè)工作中，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門(mén)內(nèi)部之間缺乏有效協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)與市監(jiān)管部門(mén)之間缺乏有效聯(lián)動(dòng)，公眾參與不足等問(wèn)題。建議在法律層面賦予生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)排污單位的監(jiān)管權(quán)限，加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)和能力建設(shè)，確保壓實(shí)排污單位自行監(jiān)測(cè)主體責(zé)任。Key：排污單位自行監(jiān)測(cè);聯(lián)動(dòng)執(zhí)法;公眾監(jiān)督：X830：A：2095-672X（2020）10-0-01DOI：10.16647/15-1369/X.2020.10.128Abstract：Intheself-monitoringworkofthemanagementpollutantdischargeunit，itwasfoundthattherewasalackofeffectivecoordinationbetweentheecologicalandenvironmentaldepartments，lackofeffectivelinkagebetweentheecologicalandenvironmentaldepartmentsandthemunicipalregulatorydepartment，andinsufficientpublicparticipation.Itisrecommendedtogivetheeco-environmentdepartmenttheauthoritytosupervisethepollutantdischargeunitatthelegallevel，strengthentheconstructionofthesupervisionteamandthecapacity，andensurethatthepollutantdischargeunitmonitorstheresponsibilityofthesubject.Keywords：Self-monitoringbypollutantdischargeunit;Jointlawenforcement;Publicsupervision1我國(guó)排污企業(yè)自行監(jiān)測(cè)發(fā)展情況在《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測(cè)及信息公開(kāi)辦法》實(shí)施之前，我國(guó)的環(huán)境管理以環(huán)境污染控制為目標(biāo)，環(huán)保監(jiān)測(cè)以污染源監(jiān)督監(jiān)測(cè)為主。雖然早在2007年原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》規(guī)定排污者要開(kāi)展排污狀況自我監(jiān)測(cè)，但是大多數(shù)排污單位并沒(méi)有執(zhí)行?！秶?guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測(cè)及信息公開(kāi)辦法》實(shí)施之初，排污單位自行監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)工作開(kāi)展的并不順利，因?yàn)樵撧k法規(guī)定環(huán)保部門(mén)的職責(zé)是加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)拒不公開(kāi)、不如實(shí)公開(kāi)排污信息的企業(yè)缺乏相應(yīng)的法律手段。同時(shí)，對(duì)有些排污單位公開(kāi)環(huán)境信息不真實(shí)，尤其是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問(wèn)題，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，環(huán)保部門(mén)無(wú)法督促其有效整改。2015年1月1日新《環(huán)保法》施行，明確規(guī)定了重點(diǎn)排污單位開(kāi)展排污狀況自行監(jiān)測(cè)是法定的責(zé)任和義務(wù)，為環(huán)保部門(mén)管理企業(yè)自行監(jiān)測(cè)做好了配套保障。自此我國(guó)排污企業(yè)自行監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)工作取得初步成效。環(huán)保部門(mén)的管理也形成常態(tài)化管理，但是仍然屬于粗放型管理。隨著《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《排污許可證管理辦法（試行）》等一系列法律法規(guī)的發(fā)布，特別是2018年1月10日生態(tài)環(huán)境保護(hù)部公布要求排污單位在申請(qǐng)排污許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南，編制自行監(jiān)測(cè)方案，開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)工作。排污單位與環(huán)境保護(hù)部門(mén)才權(quán)責(zé)清晰，企事業(yè)單位依法申領(lǐng)排污許可證，按證排污，開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)，自證守法。環(huán)境保護(hù)部門(mén)基于企事業(yè)單位守法承諾，依法發(fā)放排污許可證，依證強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，對(duì)違法排污行為實(shí)施嚴(yán)厲打擊。以企業(yè)為主體的自行監(jiān)測(cè)徹底打破了多年來(lái)以環(huán)境保護(hù)部門(mén)為主導(dǎo)地位的污染源監(jiān)督監(jiān)測(cè)的局面。生態(tài)環(huán)境部規(guī)定到2020年完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，屆時(shí)開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)的企業(yè)數(shù)量會(huì)以幾何倍數(shù)遞增，如何在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化的管理是環(huán)保部門(mén)值得研究的問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，本文在調(diào)研排污企業(yè)自行監(jiān)測(cè)監(jiān)督管理工作的法律法規(guī)、政策現(xiàn)狀和排污企業(yè)開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，具體分析了如何加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，提出了從法律法規(guī)、部門(mén)協(xié)調(diào)和公眾監(jiān)督三方面完善我國(guó)排污企業(yè)自行監(jiān)測(cè)監(jiān)督管理工作的具體建議。2自行監(jiān)測(cè)管理問(wèn)題現(xiàn)狀自行監(jiān)測(cè)從形式上看像是企業(yè)自主自治，但是，這并不意味著監(jiān)督性的監(jiān)測(cè)和對(duì)自行監(jiān)測(cè)的監(jiān)督管理可以放松。由于自行監(jiān)測(cè)工作的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，在實(shí)際管理工作中大多由監(jiān)測(cè)部門(mén)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。由于監(jiān)測(cè)部門(mén)的職能所限，對(duì)于拒不開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)等違法問(wèn)題，只能督促，無(wú)法使用行政執(zhí)法權(quán)去落實(shí)企業(yè)的法律責(zé)任，工作極其被動(dòng)。3建立完善的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制切實(shí)落實(shí)好企業(yè)主體責(zé)任3.1強(qiáng)化管理需要，建立完善的聯(lián)動(dòng)機(jī)制聯(lián)動(dòng)既可以是同級(jí)不同部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，也可以是上級(jí)與下級(jí)的聯(lián)動(dòng)。環(huán)保主管部門(mén)是主管職責(zé)，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變管理方式，形成科學(xué)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的管理體系，成立由各級(jí)環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)牽頭，發(fā)放排污許可證部門(mén)和監(jiān)測(cè)部門(mén)組成的聯(lián)動(dòng)組。各部門(mén)職責(zé)分工明確：執(zhí)法大隊(duì)主要負(fù)責(zé)違法行為的監(jiān)督與處理;發(fā)放排污許可證的部門(mén)從源頭厘清重點(diǎn)監(jiān)管單位污染物排放口的數(shù)量、排放的主要污染物、執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)等;監(jiān)測(cè)部門(mén)主要負(fù)責(zé)自行監(jiān)測(cè)的技術(shù)督導(dǎo)，審核自行監(jiān)測(cè)方案，督促企業(yè)完成自行監(jiān)測(cè)公開(kāi)。各部門(mén)指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)，有機(jī)協(xié)調(diào)，從根本上解決環(huán)保內(nèi)部各個(gè)部門(mén)之間的“信息孤島”問(wèn)題，使自行監(jiān)測(cè)管理成為一臺(tái)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器。具體為事前廣而告之——自源頭開(kāi)始由核發(fā)排污許可證的部門(mén)在企業(yè)申請(qǐng)排污許可證核發(fā)時(shí)普及相應(yīng)的法律知識(shí)，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任意識(shí)，有條件的可以開(kāi)辦培訓(xùn)班，邀請(qǐng)執(zhí)法部門(mén)與監(jiān)測(cè)部門(mén)參加，普及法律知識(shí)及監(jiān)測(cè)技術(shù)。事中事后強(qiáng)化監(jiān)管——企業(yè)領(lǐng)取排污許可證后，由監(jiān)測(cè)部門(mén)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或現(xiàn)場(chǎng)對(duì)企業(yè)的自行監(jiān)測(cè)內(nèi)容及監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范等技術(shù)性問(wèn)題進(jìn)行指導(dǎo)，并督促企業(yè)完成自行監(jiān)測(cè)，將拒不開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)或有其他違法行為的企業(yè)名單反饋給執(zhí)法大隊(duì)，由執(zhí)法大隊(duì)行使行政執(zhí)法權(quán)，責(zé)令限期整改或給予相應(yīng)處罰。上下級(jí)聯(lián)動(dòng)由部、省、市組合，執(zhí)法人員與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域的專(zhuān)家組成聯(lián)動(dòng)檢查小組，按照“雙隨機(jī)”原則，對(duì)各級(jí)重點(diǎn)排污單位或社會(huì)反響比較大的企業(yè)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)抽查，既能震懾拒不開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)的企業(yè)又能幫扶自行監(jiān)測(cè)工作做得不到位的企業(yè)。各級(jí)環(huán)保部門(mén)應(yīng)成立環(huán)保誠(chéng)信記錄平臺(tái)，將企業(yè)有關(guān)不良記錄或行為納入誠(chéng)信記錄。3.2建立環(huán)保部門(mén)與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制隨著自行監(jiān)測(cè)工作進(jìn)入常態(tài)化，采樣、監(jiān)測(cè)分析、污染源在線(xiàn)設(shè)備運(yùn)維等大量工作由社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)完成，加之國(guó)家深化檢驗(yàn)檢測(cè)領(lǐng)域“放管服”改革，大量良莠不齊的社會(huì)化檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)入自行監(jiān)測(cè)領(lǐng)域，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題突出，制約了環(huán)境管理水平提高。為切實(shí)提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)》，為深入貫徹意見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境部又制訂了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量監(jiān)督檢查三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》，進(jìn)一步落實(shí)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量主體責(zé)任，準(zhǔn)確界定環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)質(zhì)量責(zé)任。環(huán)保部門(mén)監(jiān)督企業(yè)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的力度是不夠的，必須要大力加強(qiáng)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的持續(xù)合作，開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督檢查，嚴(yán)查偽造、出具虛假檢測(cè)數(shù)據(jù)和結(jié)果等違法行為，持續(xù)營(yíng)造良好行業(yè)環(huán)境;發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)，建立信息共享機(jī)制，統(tǒng)一使用監(jiān)管平臺(tái)，提升行政管理效能;實(shí)地檢查時(shí)：一是按照“誰(shuí)出數(shù)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)簽字誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任追溯制度，并且把盲樣考核納入檢查范圍，考察檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)及自動(dòng)設(shè)備運(yùn)營(yíng)單位檢測(cè)能力。二是把自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備納入檢查范圍，是否定期對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備開(kāi)展檢定、校準(zhǔn)、比對(duì)等量值溯源質(zhì)量控制和質(zhì)量保證工作，自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是否完整、有效，是否與生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。三是明確排污單位責(zé)任。排污單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)與自動(dòng)設(shè)備運(yùn)營(yíng)單位的管理。自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量主體責(zé)任在排污單位，企業(yè)應(yīng)當(dāng)有責(zé)任監(jiān)督檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)與自動(dòng)設(shè)備運(yùn)營(yíng)單位的監(jiān)測(cè)全過(guò)程，切實(shí)履行主體責(zé)任。對(duì)以上檢查中出現(xiàn)的問(wèn)題該整改整改，該處罰處罰，實(shí)現(xiàn)過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲。生態(tài)環(huán)境部門(mén)與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)建立信用檔案，將排污企業(yè)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)及自動(dòng)設(shè)備運(yùn)營(yíng)單位的不良記錄或行為記入環(huán)保誠(chéng)信記錄檔案。4充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用規(guī)范企業(yè)自行監(jiān)測(cè)行為企業(yè)自行監(jiān)測(cè)工作也是環(huán)境保護(hù)工作中的重要一環(huán)，我們需要公眾參與進(jìn)來(lái)，進(jìn)行有效監(jiān)督。雖然“誰(shuí)排污，誰(shuí)監(jiān)測(cè)”，但是把企業(yè)的自我監(jiān)督當(dāng)作主要的工作途徑，則未免有些理想化和簡(jiǎn)單化，我們更需要的是完善的外部監(jiān)督體制。環(huán)保部門(mén)與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)不可能隨時(shí)隨地對(duì)所有企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)狀況、監(jiān)測(cè)信息全面掌握，這時(shí)候就需要充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量。如何正確引導(dǎo)公眾參與，提高公眾參與的能力呢？這需要企業(yè)應(yīng)積極主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)要建立企業(yè)自行監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)平臺(tái)，拓寬監(jiān)督渠道，服務(wù)群眾和依靠群眾。Reference[1]中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)[Z].[2]環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)測(cè)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南鋼鐵工業(yè)及煉焦化