關(guān)于口岸街道“園街合一”管理體制改革的調(diào)查與研究獲獎(jiǎng)科研報(bào)告

關(guān)于口岸街道“園街合一”管理體制改革的調(diào)查與研究獲獎(jiǎng)科研報(bào)告摘

要：“園鎮(zhèn)合一”的管理體制，是指在產(chǎn)業(yè)園區(qū)與其所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或街道）合并，通過(guò)整合歸并政府職能、促進(jìn)園鎮(zhèn)（街）融合，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、統(tǒng)籌發(fā)展的一種行政管理模式。目前，江蘇省泰州市高港區(qū)口岸街道與泰州市高港區(qū)臨港經(jīng)濟(jì)園已經(jīng)實(shí)行了“園街合一”的管理體制。本文重點(diǎn)分析口岸街道園街合一管理體制探索的過(guò)程、改革運(yùn)行的現(xiàn)狀及實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并對(duì)今后進(jìn)一步深化改革、不斷完善體制機(jī)制等提出對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：園街合一;街道;管理體制

一、基本現(xiàn)狀

口岸街道由原口岸鎮(zhèn)、田河鎮(zhèn)合并而成，下轄6個(gè)村委會(huì)、17個(gè)居委會(huì)，總面積76平方公里，占全區(qū)的24.7%，常住人口7.9萬(wàn)人，占全區(qū)的30.7%。2014年6月，口岸街道被確定為泰州市重點(diǎn)鎮(zhèn)（園區(qū)）簡(jiǎn)政放權(quán)改革試點(diǎn)，開(kāi)展了“園街合一”的管理體制改革。

1.積極構(gòu)建“園區(qū)+街道”管理的新體制。區(qū)臨港經(jīng)濟(jì)園黨工委、管委會(huì)與口岸街道黨工委、辦事處實(shí)行園街合一的管理體制，“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”。對(duì)區(qū)臨港經(jīng)濟(jì)園和口岸街道原有的行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位的職能進(jìn)行科學(xué)分類與高效整合，設(shè)置為“一辦八局一中心”〔黨政辦公室（法制辦公室）、組織人事和社會(huì)保障局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、投資促進(jìn)局、財(cái)政和資產(chǎn)管理局、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作局、規(guī)劃建設(shè)局、社會(huì)事業(yè)局（食品安全監(jiān)督管理辦公室）、綜合執(zhí)法局、社會(huì)管理服務(wù)中心（政法綜治辦公室）、便民服務(wù)中心（招投標(biāo)中心）〕，保留街道下屬事業(yè)單位“五個(gè)中心”，不單獨(dú)運(yùn)作，職責(zé)與相關(guān)辦、局、中心歸并整合。統(tǒng)籌區(qū)臨港經(jīng)濟(jì)園和口岸街道的行政、事業(yè)編制人員，實(shí)行人員統(tǒng)一使用、分類管理。

2.探索實(shí)行“前臺(tái)+后臺(tái)”運(yùn)行的新機(jī)制。一是一枚公章管審批。組建口岸街道便民服務(wù)中心，代表街道統(tǒng)一行使行政審批和公共服務(wù)職能。按照節(jié)約、集約原則，綜合設(shè)置經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、社會(huì)、綜合4個(gè)審批服務(wù)窗口，探索開(kāi)展相對(duì)集中行政審批服務(wù)。將區(qū)政府賦予口岸街道的部分區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限和原分散在街道各部門(mén)的行政許可、審批、公共服務(wù)事項(xiàng)全部集中到便民服務(wù)中心。原分散在各部門(mén)從事審批服務(wù)工作的業(yè)務(wù)骨干連人帶編全部劃轉(zhuǎn)到中心，由中心統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)“決策、審批、執(zhí)法”分離。二是一支隊(duì)伍管執(zhí)法。將原在口岸街道轄區(qū)執(zhí)法的區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局口岸分局和區(qū)城管柴墟中隊(duì)機(jī)構(gòu)連同人員整體下沉給口岸街道管理，與口岸街道執(zhí)法力量進(jìn)行整合，組建口岸街道綜合執(zhí)法局，以口岸街道辦事處的名義在轄區(qū)內(nèi)行使除限制人身自由以外的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。三是一個(gè)后臺(tái)管銜接。在剝離了行政審批、公共服務(wù)和行政執(zhí)法等職權(quán)后，其他職能機(jī)構(gòu)整合了街道、園區(qū)原行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的內(nèi)部行政職能，主要承擔(dān)基層政府的內(nèi)部管理職責(zé)，保持與上級(jí)職能部門(mén)工作銜接，確保信息共享、政令暢通。

3.探索賦予“權(quán)力+責(zé)任”對(duì)等的新權(quán)限。一是在賦權(quán)方面，重點(diǎn)圍繞項(xiàng)目投資、城市建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理四大領(lǐng)域，賦予了口岸街道部分區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，共涉及區(qū)發(fā)改委、區(qū)住建局、區(qū)衛(wèi)計(jì)委、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局、區(qū)城管辦5個(gè)部門(mén)共1101項(xiàng)。二是在明責(zé)方面，明確口岸街道辦事處為行政執(zhí)法主體，原行政權(quán)力下放部門(mén)不再在口岸街道的區(qū)域范圍內(nèi)行使相關(guān)的行政執(zhí)法和對(duì)應(yīng)的日常監(jiān)管工作。同時(shí)，明確口岸街道與區(qū)級(jí)部門(mén)在市場(chǎng)監(jiān)督、城市管理、城市建設(shè)方面的職責(zé)分工。

二、存在問(wèn)題

1.從街道層面，沒(méi)有最大限度的發(fā)揮新體制新作用。一是改新體制仍走老路?？诎督值缹?shí)施“園街合一”管理體制改革多年，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也早已由原來(lái)的“七站八所”整合設(shè)置為“一辦八局一中心”，但自始至終沒(méi)有打破傳統(tǒng)的組織架構(gòu)，沿用的是過(guò)去的管理模式，在各辦局設(shè)立了若干科室，沒(méi)有真正發(fā)揮“一辦八局一中心”整合的作用。二是建新機(jī)制運(yùn)行不暢。構(gòu)建“前臺(tái)+后臺(tái)”運(yùn)行的新機(jī)制，應(yīng)該是“前臺(tái)”按規(guī)定履行綜合執(zhí)法和便民服務(wù)職責(zé)，“后臺(tái)”為“前臺(tái)”提供政策指導(dǎo)。從調(diào)研看，口岸街道的“前臺(tái)”（便民服務(wù)中心）并沒(méi)有獨(dú)立行使相關(guān)權(quán)限，僅發(fā)揮著收發(fā)室的功能，受理的大部分事項(xiàng)，仍拿到“后臺(tái)”審批?！扒芭_(tái)”與“后臺(tái)”之間沒(méi)有建立數(shù)據(jù)互通、信息共享的機(jī)制。三是賦新權(quán)限沒(méi)有用好。在重點(diǎn)鎮(zhèn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革中，區(qū)政府賦予了口岸街道1101項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，但口岸街道沒(méi)有很好的與對(duì)應(yīng)部門(mén)進(jìn)行對(duì)接，有權(quán)不知道用，更不知道怎么用。

2.從區(qū)級(jí)層面，需要加大推進(jìn)“園街合一”管理體制改革工作。一是指導(dǎo)力度不夠。2014年11月，區(qū)委、區(qū)政府印發(fā)了《口岸街道簡(jiǎn)政放權(quán)改革試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)》，主要從創(chuàng)新管理體制、擴(kuò)大管理權(quán)限、加強(qiáng)社會(huì)管理強(qiáng)化公共服務(wù)和增強(qiáng)發(fā)展活力等方面提出了相關(guān)要求和措施，但總的來(lái)說(shuō)，仍較為宏觀，具體的政策舉措未進(jìn)一步細(xì)化。比如機(jī)構(gòu)如何規(guī)范設(shè)置、區(qū)級(jí)管理權(quán)限下放哪些內(nèi)容、下放到什么程度、政策如何傾斜、力度多大、配套改革如何實(shí)施等，這一系列問(wèn)題都需要作深入的研究分析，通過(guò)出臺(tái)相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)，更好地指導(dǎo)與落實(shí)園街合一管理體制的改革。二是扶持力度不夠。主要體現(xiàn)在融資引導(dǎo)、用地扶持不夠，街道發(fā)展后勁不足;干部人事制度改革沒(méi)有落地，街道事業(yè)人員無(wú)法在行政崗位上任職，影響了干部的積極性。

三、對(duì)策建議

1.加大推進(jìn)力度?？诎督值乐皇且粋€(gè)點(diǎn)上的改革，還需不斷擴(kuò)大“園鎮(zhèn)合一”管理體制改革的范圍，并且重點(diǎn)在體制管理和運(yùn)行機(jī)制等方面通過(guò)口岸街道改革試點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)，配套工作制度，明確工作職責(zé)。區(qū)級(jí)層面要加強(qiáng)指導(dǎo)，幫助解決改革工作中遇到的困難和問(wèn)題，不斷完善相關(guān)政策措施，加快面上推進(jìn)園鎮(zhèn)合一管理體制改革。

2.擴(kuò)大管理權(quán)限。要以轉(zhuǎn)變職能、增強(qiáng)效能為重點(diǎn)，按照權(quán)責(zé)一致、能放即放的原則，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，制定關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、城市管理、項(xiàng)目投資、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民生事業(yè)等方面權(quán)力下放的工作方案，明確下放事項(xiàng)的操作程序和工作要求，認(rèn)真抓好方案的組織實(shí)施工作，切實(shí)防止放責(zé)不放權(quán)、放事不放錢(qián)現(xiàn)象的發(fā)生。園鎮(zhèn)要主動(dòng)加強(qiáng)和區(qū)級(jí)相關(guān)部門(mén)的溝通銜接，制定具體的實(shí)施方案、階段性目標(biāo)及年度推進(jìn)計(jì)劃，充實(shí)人員，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，認(rèn)真做好下放事權(quán)的承接工作，確保簡(jiǎn)政放權(quán)工作的順利開(kāi)展。

3.優(yōu)惠政策傾斜。制定支持園鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)惠政策，加快推動(dòng)園鎮(zhèn)發(fā)展。在財(cái)稅政策方面，建議對(duì)園鎮(zhèn)的財(cái)力分配要高于其他地區(qū)平均水平;在園鎮(zhèn)交通、城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村金融等方面，區(qū)級(jí)財(cái)政應(yīng)給予更多傾斜，并整合各類專項(xiàng)資金，集中支持園鎮(zhèn)建設(shè)。在土地政策方面，積極幫助申報(bào)重大項(xiàng)目點(diǎn)供和單獨(dú)選址;支持園鎮(zhèn)深化征地制度改革，積極實(shí)施存量土地盤(pán)活，提高土地利用率。

4.提升服務(wù)水平。建議