農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查研究

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查研究

摘要：推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營是轉(zhuǎn)變小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)方式、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施。本文以重慶三峽庫區(qū)為調(diào)查對象，探討土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題并提出對策，以期對全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序推進提供參考。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民；制度

重慶三峽庫區(qū)農(nóng)村土地(包括耕地、林地、“四荒”地和水面，以下簡稱農(nóng)地)流轉(zhuǎn)始于上世紀90年代中期，流轉(zhuǎn)初期是以農(nóng)戶間的代耕形式出現(xiàn)。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展和農(nóng)村勞動力加快向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及中央一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策出臺，進一步促進了西部地區(qū)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。為正確把握黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》精神，準確了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，我們成立了來自重慶科技學(xué)院、民建涪陵區(qū)委、區(qū)政協(xié)經(jīng)濟委、區(qū)農(nóng)業(yè)局、區(qū)農(nóng)辦、林業(yè)局、水電局、國土局、畜牧局等部門組成的調(diào)查組，通過采取調(diào)查表、召開座談會、深入實地調(diào)研等多種方式，對重慶三峽庫區(qū)具有代表性的涪陵區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進行了專題調(diào)研，以期全面掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，并尋找解決的辦法。

一、重慶涪陵區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)初具規(guī)模

截止2007年末，全區(qū)累計流轉(zhuǎn)農(nóng)地面積萬畝，占全區(qū)農(nóng)村土地面積的％。其中，耕地流轉(zhuǎn)萬畝，占％；林地流轉(zhuǎn)萬畝，占％；“四荒”地流轉(zhuǎn)萬畝，占％；水域流轉(zhuǎn)萬畝，占％。流轉(zhuǎn)土地與同類型土地面積相比，耕地占％，林地占％，“四荒”地占％，水域占％。土地流轉(zhuǎn)涉及承包農(nóng)戶萬戶，占全區(qū)農(nóng)戶總數(shù)的％，涉及流轉(zhuǎn)對象萬戶。其中，本地代耕農(nóng)戶萬戶，占％；企業(yè)及業(yè)主828戶，占％；本地專業(yè)大戶2120戶，占％。農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模在5000畝以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有江北、堡子、致韓、南沱、義和、新村、大木、焦石、龍?zhí)丁⒗疃?、太和等。在萬畝農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，用于種糧的萬畝，占％；種植水果萬畝，占％；水產(chǎn)養(yǎng)殖萬畝，占％；規(guī)模養(yǎng)殖生豬萬畝，占％；林業(yè)花卉萬畝，占％；種蔬菜萬畝，占％；其他(藥材、種草等)萬畝，占％。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式多樣

農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式從初期的代耕發(fā)展到目前的代耕、轉(zhuǎn)包、租賃、入股、互換等。在這幾種形式中，代耕和轉(zhuǎn)包面積最多，達萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的％。其次是租賃和入股，流轉(zhuǎn)面積萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的％。這兩種形式屬于有償流轉(zhuǎn)，是目前流轉(zhuǎn)雙方均能接受并能較好地保護農(nóng)民利益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的最好形式。第三是互換和轉(zhuǎn)讓形式，流轉(zhuǎn)面積萬畝，占20％。

(三)流轉(zhuǎn)對象多元化

農(nóng)地流轉(zhuǎn)已從初期的農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)逐步擴大到農(nóng)戶與城鎮(zhèn)業(yè)主之間、農(nóng)戶與企業(yè)之間、農(nóng)戶與專業(yè)大戶之間的流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的對象不僅有本地業(yè)主，也有外來業(yè)主，既有本地企業(yè)，又有外來企業(yè)。流轉(zhuǎn)對象呈現(xiàn)多元化的趨勢。

(四)大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限較長

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，以租賃、入股方式進行流轉(zhuǎn)的，單宗流轉(zhuǎn)面積大(一般在50～100畝以上)，流轉(zhuǎn)雙方簽訂了較為規(guī)范的書面合同或協(xié)議。因此，受法律保護的流轉(zhuǎn)期限都比較長，耕地一般為10～25年，林地和“四荒”地在50～70年之間。由于大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)的期限長，業(yè)主可放心大膽投入資金進行開發(fā)，農(nóng)民也可得到長期穩(wěn)定的收入。

(五)農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進了土地的規(guī)?；?jīng)營

近幾年來，隨著國家加大對農(nóng)業(yè)的投入和對產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營的政策扶持，不少業(yè)主和企業(yè)積極投身農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)大潮，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)逐步增加。據(jù)統(tǒng)計，目前全區(qū)有20畝以上各類規(guī)模經(jīng)營企業(yè)及個體業(yè)主、專業(yè)大戶2287戶，經(jīng)營土地規(guī)模7萬余畝。農(nóng)地流轉(zhuǎn)推動了農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已形成了一批專業(yè)化、規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園。如，形成了以李渡水磨灘、藺市、堡子、惠民、南沱為中心的優(yōu)質(zhì)伏淡季水果基地；以李渡兩桂村、義和鎮(zhèn)松柏村、大木鄉(xiāng)武陵村為中心的花卉苗木基地；以致韓鎮(zhèn)為中心的養(yǎng)魚基地；以大木、天臺等為中心的蔬菜種植基地。

(六)農(nóng)地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民獲得了穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入

《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》成為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護傘，農(nóng)民通過土地承包經(jīng)營權(quán)出租、入股等方式，獲得了穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入。以義和鎮(zhèn)松柏村2社為例，2007年10月，該社將集體土地80畝、97戶村民的承包地310畝租賃給凱爾辛基園林公司，租賃價格按每畝年700斤稻谷當(dāng)年市場中等售價，農(nóng)民可獲得租金收入萬元，戶均1750元，農(nóng)業(yè)社集體收入萬元，合同規(guī)定5年后年租金上浮5％。

(七)農(nóng)地流轉(zhuǎn)有效地解決了土地撂荒問題

對外出打工、勞動力外出較多、農(nóng)民不愿耕種的土地，推行了“中介+農(nóng)戶”的委托流轉(zhuǎn)模式，流轉(zhuǎn)面積7534畝。通過土地流轉(zhuǎn)，有效地解決了土地撂荒問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，全區(qū)2008年末撂荒耕地面積約8600畝，比2000年減少了60％以上。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

(一)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

一是多數(shù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)無書面合同。60％以上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)只有口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)雙方很容易發(fā)生糾紛。突出的問題主要有：因近年國家實行種糧直補政策，流轉(zhuǎn)雙方為得到直補收入而發(fā)生糾紛；外出打工農(nóng)民因年老不能繼續(xù)在外打工或因工作不好找等原因返鄉(xiāng)后，需要收回外出期間由親戚朋友代耕的承包地。代耕期間用于種糧食、種蔬菜的地收回容易，如果用于種果樹、養(yǎng)魚、修豬場、種花卉等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟用途的地收回比較難，雙方極易發(fā)生糾紛。二是流轉(zhuǎn)的主體不明確。按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權(quán)以任何方式?jīng)Q定農(nóng)戶的承包地流轉(zhuǎn)。但在實際中，大都是以社為單位造花名冊，農(nóng)戶在花名冊上簽字表示同意流轉(zhuǎn)，以簽字代委托，農(nóng)戶容易反悔。特別是在當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價格不斷上漲的情況下極易發(fā)生糾紛。三是合同不規(guī)范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同應(yīng)包括雙方當(dāng)事人姓名、住所；流轉(zhuǎn)土地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級；流轉(zhuǎn)期限和起止日期；流轉(zhuǎn)后土地用途；雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；流轉(zhuǎn)價格的確定和支付方式；違約責(zé)任等內(nèi)容。但實際簽訂的流轉(zhuǎn)合同是業(yè)主與農(nóng)業(yè)社簽訂的，多數(shù)是按照業(yè)主的意圖形成，內(nèi)容不全面、不規(guī)范。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化程度低

農(nóng)地流轉(zhuǎn)本屬于市場行為，但土地流轉(zhuǎn)一部分是農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，一部分是通過有關(guān)部門或熟人介紹，真正通過市場流轉(zhuǎn)的還比較少。

(三)耕地的規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中一個最大的特點是林地、“四荒”地流轉(zhuǎn)容易，耕地規(guī)模流轉(zhuǎn)困難。規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地困難的原因主要有：一是有國家基本農(nóng)田保護政策的限制。二是涉及的農(nóng)戶多，每個農(nóng)戶的想法不一致，協(xié)調(diào)難度大。三是租金與農(nóng)民自種收益有差距，特別是專業(yè)蔬菜地、沿長江、烏江適宜于種植榨菜、養(yǎng)殖蠶桑的肥沃土地，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)。如，美心集團與藺市鎮(zhèn)大橋居委4社商定該社近200畝專業(yè)蔬菜地的流轉(zhuǎn)過程中阻力很大，流轉(zhuǎn)方給出的租價是每畝每年1000斤稻谷當(dāng)年中等售價，合750元，而菜農(nóng)自己種菜每畝每年毛收入近5000余元，扣除投入和勞動力成本，畝平純收入2500--3000元，差距太大，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)。

(四)農(nóng)民利益得不到有效保障

一是少數(shù)地方把土地流轉(zhuǎn)作為增加村社集體收入的手段和突出地方政績的形象工程，用行政手段干預(yù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民的利益。二是農(nóng)民應(yīng)得的流轉(zhuǎn)收益存在較大風(fēng)險。主要有三種情況：首先，業(yè)主因投資失敗和市場變化等原因，不能及時兌現(xiàn)農(nóng)戶的租金。其次，少數(shù)業(yè)主租賃的“四荒”地、林地遲遲不投入、不進行開發(fā)，而是想等待時機再流轉(zhuǎn)給他人，獲取轉(zhuǎn)讓差價，其間不按時支付農(nóng)民和集體的租賃金。最后，流轉(zhuǎn)土地到期后，如數(shù)復(fù)耕困難。無論是短期，還是長期流轉(zhuǎn)土地，業(yè)主在租賃土地后都要修建一定的基礎(chǔ)設(shè)施和臨時性建筑，并對土地進行整理，這將減少耕地面積和打亂原有農(nóng)戶土地的承包界線，期滿后難以如數(shù)復(fù)耕和原樣退還給農(nóng)戶，使農(nóng)民心存疑慮，長遠利益得不到保障。

(五)業(yè)主開發(fā)資金匱乏

大面積承包土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)需要大量的資金投入用于道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和租金支付。目前，從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的業(yè)主真正有實力的并不多。加之現(xiàn)行金融政策限制用流轉(zhuǎn)的農(nóng)地、臨時建筑及在耕地上新建的廠房作為抵押物向銀行融資，致使無法到銀行貸款，項目開發(fā)受到極大限制。

(六)集體土地租金管理不規(guī)范

屬于農(nóng)業(yè)社集體土地租賃后，有的地方把租金交由農(nóng)業(yè)社管理，由社長私人在當(dāng)?shù)匦庞蒙玳_戶，資金支取缺乏監(jiān)督，容易造成集體資金流失。

三、進一步推進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的建議

(一)統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導(dǎo)，促進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)

第一，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須因地制宜，積極穩(wěn)妥，不能盲目進行。國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及相關(guān)主管部門，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定本區(qū)域農(nóng)地流轉(zhuǎn)總體規(guī)劃，因地制宜提出土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)總體規(guī)劃和指導(dǎo)意見，結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，提出本區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)方案。第二，加強對流轉(zhuǎn)后土地用途和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)。一是強化基本農(nóng)田保護，加強監(jiān)管。必須不折不扣地堅持基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)不得改變種糧用途的原則，積極支持種糧大戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，以確保糧食安全。二是基本農(nóng)田保護區(qū)外的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)符合本區(qū)域農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局的要求。三是必須保證流轉(zhuǎn)的土地得到綜合利用和有效開發(fā)，防止以新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為名，搞“圈地運動”，造成新的土地閑置和浪費。第三，必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。一是依法簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同。必須嚴格執(zhí)行《土地承包法》和農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，按照明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)的原則，實行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者經(jīng)營權(quán)的合理分離，依法簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同。同時，有關(guān)職能部門應(yīng)盡快規(guī)范和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容及格式，以便指導(dǎo)和規(guī)范各農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。二是充分尊重農(nóng)民的意愿。不論采取哪種流轉(zhuǎn)方式，必須堅持自愿原則，充分尊重農(nóng)民的意愿，切不可強迫和包辦。三是確保農(nóng)民利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)要堅持有償流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)收益必須歸農(nóng)戶所有，村社集體或其他任何組織不得從中截留、扣繳。第四，加強生態(tài)環(huán)境保護。環(huán)境保護及有關(guān)職能部門應(yīng)切實加強對流轉(zhuǎn)土地的環(huán)保監(jiān)管。流轉(zhuǎn)后的土地，無論作何用途，不得污染當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境。

(二)健全制度，創(chuàng)新機制，促進農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)

第一，明確管理機構(gòu)和職責(zé)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是適應(yīng)新階段生產(chǎn)力發(fā)展要求的局部調(diào)整，是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的進一步完善。對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理是農(nóng)業(yè)承包合同管理工作的延續(xù)和發(fā)展，是農(nóng)經(jīng)管理部門的主要職責(zé)。各級農(nóng)經(jīng)部門要切實肩負起農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理的責(zé)任，及時發(fā)現(xiàn)新情況、研究新情況、解決新問題，制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理制度和監(jiān)督措施。首先要確立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則，規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序，規(guī)定對違規(guī)行為的處理辦法。其次要規(guī)范和完善流轉(zhuǎn)合同，建立流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證、仲裁制度。再次要建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)檔案，重點對擬出讓方的土地情況、基本條件和擬受讓方的土地需求情況進行登記造冊，促進土地的順利流轉(zhuǎn)。第二，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理辦法。目前，絕大多數(shù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)還處在自發(fā)階段，政府應(yīng)抓緊制定和出臺指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策性文件和農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理辦法實施細則，使基層在實際操作中有法可依、有章可循，盡可能避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生。第三，大力培育農(nóng)村土地市場。一是確定土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)性價格。合理的土地流轉(zhuǎn)價格才能統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)有效地促進土地流轉(zhuǎn)，進而從總體上發(fā)揮土地利用效益。應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展思想，以社會、經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益為標準，在充分考慮土地級差、質(zhì)差、地區(qū)價差的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定沿江沿河、坪壩上、后山及城鎮(zhèn)周邊等不同區(qū)域的耕地、“四荒”地、林地、水面等不同類型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性價格，使農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中得到合理的收益。二是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)可與農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站實行一套班子兩塊牌子，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)發(fā)辦實行一套班子兩塊牌子。服務(wù)機構(gòu)的主要職責(zé)是為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供政策宣傳、法律咨詢、信息服務(wù)、合同鑒證、開發(fā)監(jiān)督及糾紛調(diào)解等。

(三)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，加大政策扶持，加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)

第一，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造有利于土地流轉(zhuǎn)的硬環(huán)境。通暢的交通、充足的水源和充沛的能源，是進行農(nóng)業(yè)種養(yǎng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)產(chǎn)品加工的基礎(chǔ)保障。當(dāng)前必須加強農(nóng)田水利基本建設(shè)。2009年春節(jié)前后華北、華中廣大地區(qū)發(fā)生罕見旱情，赤地千里，也與長期對農(nóng)田水利建設(shè)投入不足有重要關(guān)系。因此，各級政府應(yīng)加強對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，創(chuàng)造良好的交通、水利、電力等基礎(chǔ)條件，激發(fā)各方面投資農(nóng)業(yè)的積極性，加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營。第二，強化農(nóng)村社會保障功能建設(shè)，創(chuàng)造有利于土地流轉(zhuǎn)的軟環(huán)境。一是建立多層次的農(nóng)村社會保障體系。土地是農(nóng)民安身立命之本，沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農(nóng)民離開土地的安全感和適應(yīng)市場風(fēng)險的能力。因此，必須完善多層次的農(nóng)村社會保障體系，包括農(nóng)業(yè)保險、社會養(yǎng)老保險、最低生活保障及新型合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保障功能，為土地轉(zhuǎn)出者解除后顧之憂。二是切實解決好土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的就業(yè)、居住和其他公共服務(wù)等問題。第三，制定扶持政策，鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)。在認真貫徹落實農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策、法規(guī)的同時，要結(jié)合實際，制定相關(guān)的扶持政策和措施，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一是財政扶持。財政在安排農(nóng)業(yè)專項資金時，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持資金實行單列，并制定相應(yīng)的扶持政策。