廣州禁電公共政策周期

廣州禁電公共政策周期

一、廣州“禁電”政策概述

2006年11月14日下午，廣州市公安局召開新聞發(fā)布會，正式對外發(fā)布《關(guān)于對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛的通告》?！锻ǜ妗贩Q，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》和《廣東省道路交通安全條例》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)廣州市人民政府公開征求意見，并報請廣東省政府批準同意，自通告發(fā)布之日起，在廣州市行政區(qū)域內(nèi)對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛。這標(biāo)志著廣州市正式全面禁止電動自行車上牌、上路行駛。

在新聞發(fā)布會上，廣州市公安局新聞發(fā)言人介紹了廣州“禁電”過程?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》實施之前，廣州市一直以來都未允許電動自行車上牌及上路行駛。2004年5月1日，《中華人民共和國道路交通安全法》正式實施，該法第十八條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C動車，經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門登記后，方可上路行駛。依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C動車的種類，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況規(guī)定。2004年9月，廣州市交警部門通過新聞媒體提醒廣大市民，在省有關(guān)規(guī)定出臺之前，不要購買電動自行車，以免造成損失。2006年5月1日，《廣東省道路交通安全條例》正式開始實施。該條例第十四條規(guī)定：“電動自行車、殘疾人機動輪椅車等安裝有動力裝置的非機動車實行登記制度，經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。地級以上市人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)公開征求意見，報省人民政府批準”。

根據(jù)上述法律法規(guī)的要求，廣州市政府專門就電動自行車管理問題進行調(diào)研，并確定由廣州市公安局負責(zé)開展具體工作。廣州市公安局在2006年6月召開了三場“電動自行車管理座談會”，并委托廣州市城市社會經(jīng)濟調(diào)查隊開展了電動自行車管理專項民意調(diào)查。該項調(diào)查的對象為年齡16歲以上具有廣州市常住戶口的居民。調(diào)查結(jié)果顯示：公共汽車是目前市民出行最主要的交通工具。%的受訪市民的主要交通出行方式是公共汽車，14%為自行車，%為步行，%為摩托車，%為私家車，%為地鐵，只有1%為電動自行車。多數(shù)市民認為不適于發(fā)展電動自行車。%認為廣州目前的交通狀況不適合電動自行車通行；%受訪市民認為“限制電動自行車上路行駛有助于緩解廣州市的交通壓力、改善交通秩序”；%認為如果禁行會給廣州市的交通安全和交通秩序帶來好處。大部分受訪市民支持限制電動自行車。70%的受訪市民表示支持市政府對電動自行車進行限制，%表示“無所謂”，明確表示不支持的只有%。限制電動自行車對大部分市民的生活影響不大。分別有%和%的受訪市民表示限制電動自行車對其生活“沒有影響”和“影響不大”，只有%表示“影響較大”。

據(jù)廣州市公安局新聞發(fā)言人稱：在座談會上，絕大部分代表贊成對電動自行車進行限制。另從公開征求民意的結(jié)果來看，不予電動自行車登記及上路行駛得到大部分市民的支持。

根據(jù)公開征求意見的結(jié)果，結(jié)合廣州市的實際，廣州市政府提出了不予電動自行車登記及上路行駛的意見，并于7月份專題請示廣東省政府。省政府于9月底批準同意廣州市政府的請示。根據(jù)省政府的批復(fù)和市政府的決定，廣州市公安局起草了《廣州市公安局關(guān)于對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛的通告》，并按照《廣州市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》的要求，通過了廣州市政府法制辦公室的合法性審查，于當(dāng)天對外發(fā)布。[1]

二、以政策周期模式分析廣州“禁電”政策的提出

全國各地對“禁電”態(tài)度不一。北京先是“禁電”后改為“限電”,上海則沒有“禁電”。而作為特大城市之一的廣州，其“禁電”政策自然也引起了廣大的電動自行車用戶、廠商、經(jīng)銷商及一些市民和專家學(xué)者的關(guān)注，各大媒體也對此進行了報道。各方的著眼點主要是這項政策涉及的政策取向、路權(quán)分配、電動自行車產(chǎn)業(yè)發(fā)展、決策程序的民主等等問題。而筆者認為對此政策在現(xiàn)階段運用公共政策的方法來分析，對于把握這項政策的來龍去脈大有裨益。任何一項政策也不僅僅是一個文本，它還是一個動態(tài)的過程，所以在眾多的公共政策分析模式中，筆者選擇了公共政策周期分析模式作為具體分析方法。

公共政策周期分析模式也稱為公共政策過程分析模式，是從公共政策的動態(tài)活動過程的各個環(huán)節(jié)出發(fā)，將公共政策看成一個多環(huán)節(jié)相互連接的動態(tài)運行系統(tǒng)，分析公共政策的內(nèi)在規(guī)律。它對于從整體出發(fā)把握各個運行環(huán)節(jié)在政策運行中的功能，系統(tǒng)檢測各環(huán)節(jié)功能發(fā)揮是否正常，檢測政策成功或失敗時關(guān)鍵環(huán)節(jié)所起的作用，從而使公共政策更加科學(xué)有效具有重要的意義。[2]一般認為，從政策過程來看，公共政策包括問題的認定、政策的規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等一系列動態(tài)環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都有其特定的意義和功能并產(chǎn)生一定的活動效果。[2]

任何公共政策都存在于這一系列動態(tài)過程環(huán)節(jié)中，并且良好的政策效果也在動態(tài)的政策過程中產(chǎn)生。一旦政策過程中的某個或者某幾個環(huán)節(jié)存在問題則勢必影響到政策效果。

考慮到廣州“禁電”政策已然出臺并剛開始執(zhí)行，筆者著重從問題認定、方案建構(gòu)、決策這三個環(huán)節(jié)作重點分析，對廣州“禁電”政策的執(zhí)行與評估也一并提出一些建議。

三、廣州“禁電”政策過程在問題認定、方案建構(gòu)、決策三環(huán)節(jié)存在的主要問題

廣州“禁電”政策在問題認定過程中存在的不足

在自然科學(xué)領(lǐng)域，人們常說“發(fā)現(xiàn)問題比解決問題更重要”。公共政策領(lǐng)域也是如此。正如利夫因斯頓所指出的：“問題的挖掘重于問題的解決，對于一個決策者來說，一個完美的解決方案用于解決認定錯誤問題而產(chǎn)生的不利影響，遠甚于用比較不完美的方案去解決一個認定正確的問題?！盵3]因此政策問題的認定不僅是公共政策動態(tài)運行的第一個環(huán)節(jié)，而且是其中非常重要的環(huán)節(jié)。縱觀廣州“禁電”政策的發(fā)動原因，不難發(fā)現(xiàn)，此政策在問題認定過程中存在以下不足：

政策問題的發(fā)動欠科學(xué)分析

據(jù)廣州市公安局就“禁電”通告召開新聞發(fā)布會時介紹，廣州市政府根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》、《廣東省道路交通安全條例》等法律法規(guī)的要求，專門就電動自行車管理問題進行調(diào)研，并確定由廣州市公安局負責(zé)開展具體工作。但從各種報道之中難以發(fā)現(xiàn)廣州市政府的調(diào)研結(jié)果，也即廣州市政府發(fā)動“禁電”政策的客觀依據(jù)是什么、有何科學(xué)的指標(biāo)和數(shù)據(jù)難以讓外界所知曉。因此，在缺乏相應(yīng)的指標(biāo)分析和數(shù)據(jù)支撐下發(fā)動“禁電”政策難免令人對廣州市政府“禁電”政策的動機產(chǎn)生猜疑并缺乏對公眾的說服力。

對問題原因的認識欠全面和深入

據(jù)廣州市公安局新聞發(fā)言人稱：在廣州市公安局在2006年6月召開了三場“電動自行車管理座談會”上，代表們認為，從建設(shè)現(xiàn)代化大都市的城市定位和市民整體的、長遠的利益來考慮，廣州應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展高效率的公共交通，電動自行車不應(yīng)成為市民的主要出行方式。因此，絕大部分代表贊成對電動自行車進行限制。但是，市民整體的、長遠的利益是什么？有何具體的衡量依據(jù)？代表們是否在掌握一定的電動自行車專業(yè)知識及在相關(guān)的指標(biāo)分析和數(shù)據(jù)支撐下發(fā)表意見呢？三場座談會的參加人員主要是來自社會各階層、各行業(yè)的市民、專家學(xué)者、市人大代表、政協(xié)委員和相關(guān)政府部門的代表等，并沒有電動自行車的行業(yè)代表獲邀請參加，顯然參加人員對問題原因的認識欠全面和深入。難怪聞訊趕到擠進第三次座談會的廣東自行車行業(yè)協(xié)會副秘書長何小華在會上只說了一句話，就是：“你們不懂電單車！”[4]

考量問題的視野范圍過于狹窄

廣州市政府“禁電”通告及公開的信息并未直接指出“禁電”的理由，也沒說明為什么“禁電”是廣州電動自行車管理的唯一途徑，考量問題的視野范圍過于狹窄。一是僅僅把三次座談會及專項民意調(diào)查反映的意見作為政策認定的依據(jù)，意見的征集面過于狹窄；二是帶有很強傾向性地進行意見征集，開始就引導(dǎo)人們往是否“禁電”考慮，致使對“禁電”以外的電動自行車管理政策沒有得到充分考慮。

值得一提的是“限制”和“禁止”應(yīng)該是明顯不同的政策選擇。據(jù)廣州市公安局新聞發(fā)言人稱：在座談會上，代表們認為電動自行車不應(yīng)成為市民的主要出行方式。因此，絕大部分代表贊成對電動自行車進行限制。另外，廣州市城市社會經(jīng)濟調(diào)查隊開展的電動自行車管理專項民意調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：%認為廣州目前的交通狀況不適合電動自行車通行；%受訪市民認為“限制電動自行車上路行駛有助于緩解廣州市的交通壓力、改善交通秩序”；大部分受訪市民支持限制電動自行車。廣州市公安局就此認為從公開征求民意的結(jié)果來看，不予電動自行車登記及上路行駛得到大部分市民的支持。但座談會與民意調(diào)查顯示的是絕大部分代表和大部分受訪者支持“限制”電動自行車而并非“禁止”電動自行車。對“限制”還是“禁止”這樣嚴肅的政策選擇居然混淆了基本的概念，可見廣州“禁電”政策考量的局限性和傾向性。廣州“禁電”政策在方案建構(gòu)過程中存在的不足

從動態(tài)意義上理解，政策方案建構(gòu)過程就是政策的規(guī)劃和制定過程。它具有以解決政策問題為目的、針對未來、技術(shù)性和政治性的特點。其中政治性是指規(guī)劃活動是一個各方互動的民主政治過程。它要求有社會公眾、利益集團等的廣泛參與和積極參加。然而，廣州“禁電”政策在方案建構(gòu)過程表現(xiàn)出來的最大問題就是決策過程的封閉、缺乏民主?！稄V東省道路交通安全條例》第十四條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)公開征求意見”是“禁電”與否的必要條件。問題是“公開征求意見”與“聽證會”有所不同，如何執(zhí)行？“公開”的范圍應(yīng)有多廣？怎樣體現(xiàn)代表性？“征求”如何避免傾向性？“意見”如何歸納和取舍？這些都沒有相關(guān)的法律規(guī)定。廣州“禁電”政策在方案建構(gòu)過程中也因“公開征求意見”工作的問題受到了較多的質(zhì)疑。

廣州市公安局召開的前兩次“電動自行車管理座談會”，又名“征求意見會”，邀請了市直機關(guān)工委、市總工會、市婦聯(lián)、市城管支隊等單位代表，以及包括教師、醫(yī)生及IT行業(yè)員工在內(nèi)的“市民代表”，就“是否允許電動自行車上路”進行了討論。與會者中不僅沒有電動自行車的生產(chǎn)商、經(jīng)銷商、消費者代表，廣東自行車行業(yè)協(xié)會也不在受邀之列。事后沒有一家媒體對這兩次征求意見會進行任何報道。第三次“征求意見會”召開時，協(xié)會副秘書長何小華聞訊趕到擠進了“征求意見會”會場，但當(dāng)局顯然并不打算征求他的意見，他只說了一句“你們不懂電單車”，主持人就立刻宣布會議結(jié)束了。隨后，《廣州日報》在頭版顯赫位置刊登了題為《基本贊成電動自行車禁止上路》的文章，對第三次“征求意見會”的情況進行了報道。文章指出，與會23名代表達成比較統(tǒng)一的意見，“在老城區(qū)必須堅決禁行電動自行車”，而絕大多數(shù)“市民代表”認為，“作為負責(zé)任的政府，應(yīng)該全面禁止電動自行車在廣州上路行駛，以保障廣大市民的利益。”文章還透露，廣州市政府將盡快提交“有關(guān)方案”上報審批，“預(yù)計在8月份左右在廣州市正式實施”。[4]

從以上情況可以看到，在未展開充分的討論之前，尤其是還沒有社會公眾、利益集團等的廣泛參與和積極參加的情況下，政府喉舌的報道顯然是給電動自行車的命運定了調(diào)：電動自行車很快將會被禁！這與政策規(guī)劃的科學(xué)性、公開性、民主性不相符，必然引來社會各利益全體事后的反彈，甚至拿起法律作武器對政策的合法性、合理性提出質(zhì)疑。[5]

廣州“禁電”政策決策過程中存在的不足

政策的決策過程就是政府接受最終通過的方案并使之合法化的過程，包括政府依照法定權(quán)限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程。[6]必須強調(diào)的是，現(xiàn)代社會中政策的合法化還包含公共政策的正當(dāng)性、合理性被社會公眾認可接受的過程。因此，政策合法化不僅僅要求政策形式的合法化，更強調(diào)政策內(nèi)容的合理、合法，為公眾所接受。

廣州“禁電”政策完成了各種法定程序：公開征求意見，報請廣東省政府批準同意，通過廣州市政府法制辦公室的合法性審查，最后對外發(fā)布。在形式合法方面廣州“禁電”政策并不存在問題。然而因為廣州“禁電”政策在問題認定和方案構(gòu)建方面存在的不足，導(dǎo)致了人們對該政策內(nèi)容的合理性、合法性的質(zhì)疑甚至以法律的方式反抗，可見其并未被公眾廣泛接受。不接受的公眾不但包括電動自行車行業(yè)及電動自行車的擁有者，其實還包括電動自行車的潛在購買者和駕駛汽車的潛在受影響者。正因為在問題認定和方案構(gòu)建方面存在的不足，使這些利益相關(guān)者沒能充分地表達自己的訴求，但政策合法化并不能抹殺這些人對政策不接受的事實存在，這對政府的管治是不利的因素。

四、廣州“禁電”政策執(zhí)行和評估的建議

如前所述，廣州“禁電”政策已然出臺并剛開始執(zhí)行，尚難以對其執(zhí)行和評估作出分析。但因該政策在問題認定、方案建構(gòu)、決策這三個環(huán)節(jié)先天不足，在其執(zhí)行和評估過程更應(yīng)適當(dāng)把握。筆者對廣州“禁電”政策的執(zhí)行與評估提出一些建議。

廣州“禁電”政策執(zhí)行過程應(yīng)注意的問題

政策執(zhí)行就是指將政策方案付諸實施，把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的過程。一項政策能否得到有效執(zhí)行，直接關(guān)系到政策問題的有效解決和政策目標(biāo)的最終實現(xiàn)，因此政策執(zhí)行是政策過程中非常重要的環(huán)節(jié)。

盡管一項政策在出臺過程中存在著問題，但只要是一項合法的政策，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У膱?zhí)行。政策的嚴格執(zhí)行既是實現(xiàn)政策目標(biāo)的必然要求，也是檢驗政策成功與否的需要。因此，廣州“禁電”政策要嚴格執(zhí)行在當(dāng)前是無容置疑的。廣州市公安局考慮到市民妥善處理現(xiàn)有電動自行車需要一定時間，對違反規(guī)定上路行駛的電動自行車進行15天的糾正教育然后再嚴格按章處罰。這樣能給予政策一定的緩沖期，有助于政策的實施。但鑒于該政策在執(zhí)行前的不足，在執(zhí)行過程中還應(yīng)注意：加大政策宣傳的力度。不僅要大力宣傳政策的內(nèi)容，更重要的是要宣傳政策必要性和合理性。通過有說服力的宣傳，提高政策的可接受程度。積極消除政策對各利益集團的影響。例如考慮到目前郊區(qū)公共交通尚未完善，應(yīng)當(dāng)合理解決郊區(qū)居民的出行問題。又如對原有的電動自行車或其電池予以回購或補償，對當(dāng)?shù)仉妱幼孕熊嚻髽I(yè)進行補償或支持。

廣州“禁電”政策評估過程應(yīng)注意的問題

政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準和程序?qū)φ叩男б?、效率、效果及價值進行判斷的行為。它對于檢驗政策效果，提高政策和政策執(zhí)行質(zhì)量意義深遠。廣州“禁電”政策既然飽受詬病，更應(yīng)盡快對此政策進行評估。評估時要有開放的胸襟，客觀的態(tài)度，科學(xué)的手段，并由中立的第三方主持。根據(jù)評估的結(jié)果，及時修訂政策或就此終結(jié)政策。