流域治理中的政府行政責(zé)任

流域治理中的政府行政責(zé)任

[論文摘要]文章從政府行政責(zé)任追究的角度，提出了流域治理政府行政責(zé)任法治化建設(shè)的觀點(diǎn)。通過(guò)分析我國(guó)流域治理中政府行政責(zé)任的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，運(yùn)用管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)原理、《水污染防治法》、《立法學(xué)》、《公務(wù)員法》等方面的知識(shí)，提出了健全政府的崗位責(zé)任制度、完善崗位考評(píng)制度等六方面對(duì)策。

[論文關(guān)鍵詞]流域治理；行政責(zé)任；法治化

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，工業(yè)文明日益發(fā)達(dá)，物質(zhì)消費(fèi)日益高漲，人們生活環(huán)境發(fā)生變化，特別是流域污染日益嚴(yán)重。全球性流域環(huán)境問(wèn)題引起了世人的警醒，目前我國(guó)在流域治污管理的立法和執(zhí)法上都采取了很多的措施和方法，可我國(guó)流域治理為何還是進(jìn)展緩慢呢？流域污染難以徹底治理的一個(gè)重要原因是相關(guān)部門還沒有完全承擔(dān)起與其權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任。因而加快推進(jìn)流域治理政府行政責(zé)任法治化建設(shè)，是維護(hù)流域健康生命，實(shí)現(xiàn)流域良治的關(guān)鍵舉措之一。

一、流域治理政府行政責(zé)任的內(nèi)涵和研究現(xiàn)狀

政府行政責(zé)任是流域管理的法定國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其法律授權(quán)的工作人員在履行其職責(zé)時(shí)存在違法行為或不當(dāng)行為時(shí)，違反其法定的職責(zé)和義務(wù)，以其法定的行為、構(gòu)成要件、方式、范圍等為依據(jù)，追究其行政責(zé)任。因而其工作人員在行使政職權(quán)時(shí)必須以法定責(zé)任為前提，明確權(quán)責(zé)的范圍，做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，執(zhí)法不當(dāng)或違法必追究。

從國(guó)內(nèi)學(xué)者們對(duì)流域治理行政責(zé)任的研究角度進(jìn)行分析，可知他們大都是從政府部門管理者角度去研究對(duì)被管理者實(shí)施污染河流環(huán)境的違法行為所應(yīng)該承擔(dān)的行政責(zé)任?；蜓芯空块T和法定授權(quán)執(zhí)法者的行政監(jiān)督、行政處罰的權(quán)力內(nèi)容范圍、以及執(zhí)法程序等，但對(duì)行政主體及其執(zhí)法人員違反法定職責(zé)和義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)何種行政責(zé)任和怎樣承擔(dān)等研究較少。本文正是從此處出發(fā)研究如何使政府部門及其執(zhí)法人員的行政責(zé)任細(xì)化、明確化，如何推進(jìn)政府行政責(zé)任法治化建設(shè)，使政府依法行政時(shí)，做到有權(quán)必有責(zé)任，權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。

二、我國(guó)流域治理中政府行政責(zé)任的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

流域治理立法上過(guò)分強(qiáng)調(diào)企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任，忽視了政府責(zé)任

首先，以我國(guó)《水污染防治法》為主的流域法律、法規(guī)的立法原則過(guò)分強(qiáng)調(diào)企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任，如要求其排放達(dá)標(biāo)、限期整治、責(zé)令停產(chǎn)整頓、交納排污費(fèi)等；其次《水污染防治法》等法律、法規(guī)規(guī)定的承擔(dān)法律責(zé)任的主體主要是排污企業(yè)或者個(gè)人，可實(shí)踐中由于行政機(jī)關(guān)的不作為、胡亂作為和決策錯(cuò)誤等導(dǎo)致的流域污染事件時(shí)有發(fā)生，因此行政機(jī)關(guān)也需承擔(dān)一定的法律責(zé)任；再次《水污染防治法》等流域法律、法規(guī)沒有明確的規(guī)定行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任。由此可見我國(guó)立法忽視了政府責(zé)任，這必將造成政府對(duì)流域污染事件不夠重視，治理污染的公益性投資缺少，流域污染破壞事件不斷發(fā)生，不能實(shí)現(xiàn)流域的良治。因此在未來(lái)的環(huán)境法立法設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)把法律責(zé)任追究對(duì)象范圍擴(kuò)展到履行法定職責(zé)的環(huán)境管理部門、執(zhí)法者，追究其責(zé)任的情形主要是在立法和決策上的失誤、在管理和執(zhí)法上的不當(dāng)。

流域治理政府行政崗位責(zé)任的范圍法定不明確、不具體

我國(guó)河流一般都會(huì)流經(jīng)多個(gè)行政區(qū)域，流域被分段并歸屬不同地方政府管轄范圍，管轄各政府都有流域治理的責(zé)任，但分工法定沒細(xì)化，責(zé)任規(guī)定不具體。如污染糾紛和水事糾紛都規(guī)定由人民政府處理，但由人民政府的哪一個(gè)部門處理，法律卻沒有明確規(guī)定，

當(dāng)存在地方保護(hù)主義或條塊分割情況時(shí)，有關(guān)地方的一些部門往往不受理當(dāng)事人的申訴或受理后不予處理，引起糾紛和矛盾的進(jìn)一步激化。這導(dǎo)致出現(xiàn)有利的各區(qū)域爭(zhēng)著管和無(wú)利的污染治理互相推諉的情況。雖然相關(guān)部門對(duì)流域污染未盡治理的義務(wù)，但是也沒追究相應(yīng)的責(zé)任，這不利于流域污染的綜合治理。政府應(yīng)該是責(zé)任政府和服務(wù)型政府，應(yīng)承擔(dān)起治理河流污染的義務(wù)，同時(shí)確保公民能享受到良好環(huán)境權(quán)益的義務(wù)。因此在流域治理中必須明確、清晰的法律界定，當(dāng)政府部門行政管理的不當(dāng)決策、亂作為或不作為造成損害時(shí)，應(yīng)依法追究其相應(yīng)的法定責(zé)任。

對(duì)相關(guān)部門行政行為監(jiān)督不力，監(jiān)督流于形式

由于流域污染的負(fù)外部性，流域治污的正外部性，流域內(nèi)一些政府部門從“經(jīng)濟(jì)人”角度出發(fā)獲取個(gè)人利益和政績(jī)考核最大化，從而導(dǎo)致政府治理和監(jiān)督失靈。這時(shí)法定地方政府行政區(qū)域外的個(gè)人、公益團(tuán)體、環(huán)保非政府組織、民間組織的外部監(jiān)督權(quán)并確保權(quán)利實(shí)現(xiàn)，就顯得十分必需。

三、推進(jìn)流域治理政府行政責(zé)任法治化的對(duì)策

實(shí)現(xiàn)流域治理政府行政責(zé)任法治化，進(jìn)一步完善行政責(zé)任規(guī)范，確定政府部門的權(quán)職關(guān)系，建立權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必受監(jiān)督、違法要追究的工作機(jī)制。

健全各級(jí)地方政府的崗位責(zé)任制度

根據(jù)部門和崗位的治污職能、權(quán)限范圍、時(shí)效和社會(huì)情勢(shì)逐級(jí)分配和落實(shí)治污職責(zé)內(nèi)容及業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，做到責(zé)任落實(shí)到崗，責(zé)任落實(shí)到人。加強(qiáng)重點(diǎn)流域治理中執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法協(xié)調(diào)，明確、清晰地細(xì)化有關(guān)執(zhí)法協(xié)調(diào)的具體規(guī)則，著力解決職責(zé)交叉、有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)、權(quán)責(zé)不對(duì)稱等突出問(wèn)題。明確、清晰、具體各級(jí)地方政府的治污責(zé)任內(nèi)容和強(qiáng)化各級(jí)地方政府的治污責(zé)任，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，以行政責(zé)任制約行政權(quán)力。從根本上改變一些地方政府的唯GDP政績(jī)觀，調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府治理流域污染的積極性。特別還要規(guī)定違反規(guī)劃者的法律責(zé)任，而這種責(zé)任的追究，不應(yīng)讓違反規(guī)劃的所在單位或其所屬部門作為執(zhí)法者，而應(yīng)讓上一級(jí)機(jī)構(gòu)或司法機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者。

完善地方政府崗位考評(píng)制度

以現(xiàn)行首問(wèn)責(zé)任制、環(huán)境目標(biāo)管理責(zé)任機(jī)制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制等為基礎(chǔ)，進(jìn)一步健全各級(jí)部門和崗位的工作報(bào)告制度，結(jié)合內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門的日常督察和檢查情況以及專項(xiàng)調(diào)查和評(píng)測(cè)、外部監(jiān)督組織的評(píng)議和建言以及公眾的投訴和評(píng)價(jià)，進(jìn)行政府部門依法行政和服務(wù)狀況的定期分析和評(píng)估，推動(dòng)行政責(zé)任制的貫徹和落實(shí)，避免行政問(wèn)責(zé)失之于寬、失之于軟，有案不查、有錯(cuò)不糾、有過(guò)不懲。建立政府流域治理目標(biāo)管理責(zé)任機(jī)制，創(chuàng)新考核機(jī)制

實(shí)行流域治理目標(biāo)責(zé)任機(jī)制能約束政府的不作為或亂作為的行為，培養(yǎng)其工作責(zé)任心，調(diào)動(dòng)其工作積極性改變目前出現(xiàn)的政府失靈的現(xiàn)象。將規(guī)劃的流域治理目標(biāo)的完成情況列入政府政績(jī)考核指標(biāo)體系，定時(shí)嚴(yán)格考核，確保各目標(biāo)按時(shí)完成，任務(wù)和措施及時(shí)落實(shí)到位。并將考核情況作為進(jìn)行政府干部選拔任用、晉升、評(píng)優(yōu)和獎(jiǎng)懲的依據(jù)之一，針對(duì)產(chǎn)生流域環(huán)境污染事件的地方政府部門政績(jī)?cè)u(píng)優(yōu)考評(píng)要實(shí)行一票否決。流域治理目標(biāo)責(zé)任機(jī)制的內(nèi)涵如下：一是明確保護(hù)河流健康，實(shí)現(xiàn)流域良治是各級(jí)地方政府的職責(zé)目標(biāo)；二是把總目標(biāo)明確、清晰、細(xì)化到流域范圍內(nèi)的各級(jí)地方政府，為其分別設(shè)定每屆地方政府任期內(nèi)的具體流域治理目標(biāo)。使其在任期內(nèi)采取積極對(duì)策，確保流域治污達(dá)到這個(gè)預(yù)定的責(zé)任目標(biāo)；三是目標(biāo)責(zé)任機(jī)制是地方政府通過(guò)設(shè)定任期內(nèi)總的責(zé)任目標(biāo)和流域監(jiān)督指標(biāo)，然后通過(guò)上一級(jí)與直接下一級(jí)逐逐層簽訂流域治污目標(biāo)責(zé)任狀，對(duì)責(zé)任總目標(biāo)進(jìn)行層層分解，逐級(jí)簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，然后通過(guò)上一級(jí)加強(qiáng)對(duì)下一級(jí)的常態(tài)性監(jiān)督確保責(zé)任目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)下一級(jí)按期完成了給定的責(zé)任目標(biāo)任務(wù)后，上一級(jí)應(yīng)對(duì)其給予精神和物質(zhì)鼓勵(lì)，而對(duì)于沒有按期完成目標(biāo)任務(wù)的，上一級(jí)應(yīng)及時(shí)給下一級(jí)反饋改善建議，嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)者給予一定處罰。實(shí)行流域治理目標(biāo)管理責(zé)任制，能促使各級(jí)地方政府把流域環(huán)境保護(hù)納入到每天工作日程，使其自覺地履行管理職責(zé)，依法監(jiān)督和處治違法違規(guī)企業(yè)，治理河流污染。

強(qiáng)化流域治理行政問(wèn)責(zé)制力度

以績(jī)效考核為輔助，建立針對(duì)具體河流污染事件和問(wèn)題，依據(jù)流域管理政府部門職能分工和法定權(quán)限，通過(guò)遵循正當(dāng)行政程序，就行政作為或不作為的合法性和合理性建立剛性、高效、公開的問(wèn)責(zé)制度。所有問(wèn)責(zé)的過(guò)程和結(jié)果將通過(guò)告知、說(shuō)明理由和信息公開等行政程序?yàn)楣娭獣院驮u(píng)判。通過(guò)強(qiáng)化各級(jí)政府保護(hù)源區(qū)水環(huán)境的責(zé)任，把源區(qū)水資源保護(hù)作為考核政府工作的重要內(nèi)容，實(shí)施政府主要領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)責(zé)制，對(duì)不履行水環(huán)境保護(hù)職責(zé)以致造成嚴(yán)重危害的依法追究法律責(zé)任。

建立地方政府的流域治理獎(jiǎng)懲制度，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府治污積極性

“經(jīng)濟(jì)手段在全球范圍內(nèi)愈來(lái)愈被廣泛使用，旨在通過(guò)刺激方式，而不是通過(guò)硬性的標(biāo)準(zhǔn)或?qū)ｉT的技術(shù)改進(jìn)來(lái)改變?nèi)藗兊男袨??！盵6]可見通過(guò)建立流域治理獎(jiǎng)懲制度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)刺激，是行之有效的方法。它包含獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰二個(gè)方面，獎(jiǎng)勵(lì)措施：利用網(wǎng)絡(luò)、政府網(wǎng)站、報(bào)紙、雜志等新聞媒體表彰治污先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人；中央加大對(duì)其的流域治理投資補(bǔ)貼和相關(guān)優(yōu)惠政策的傾斜等。懲罰措施：利用網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體等向公眾公示流域內(nèi)各地方政府治污成績(jī)排序結(jié)果，并作為地方政府政績(jī)考核指標(biāo)之一；人大、政協(xié)、監(jiān)察等部門對(duì)污染差的政府部門進(jìn)行監(jiān)督通報(bào)；對(duì)治污未達(dá)標(biāo)的地方政府部門，其上級(jí)政府直接對(duì)其財(cái)政劃撥進(jìn)行扣罰和對(duì)其首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)。

健全對(duì)流域內(nèi)各級(jí)地方政府監(jiān)督的機(jī)制，促使各級(jí)政府履行責(zé)任

流域綜合治理離不開各部門和群眾的監(jiān)督，而監(jiān)督的基礎(chǔ)是完善的監(jiān)督機(jī)制，沒有完善的機(jī)制，監(jiān)督就會(huì)流于形式或口號(hào)，不能充分發(fā)揮監(jiān)督的作用。法治化的體現(xiàn)價(jià)值就是要用制度和機(jī)制來(lái)管理人和事