淺析土地整理的問(wèn)題及對(duì)策

淺析土地整理的問(wèn)題及對(duì)策

摘要：土地作為生產(chǎn)和生活的載體，因其自然和社會(huì)屬性成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步的支撐和支持條件，土地整理對(duì)土地資源的合理配置和可持續(xù)利用有重要意義。本文從土地整理的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題出發(fā)，通過(guò)分析產(chǎn)生諸多問(wèn)題的原因，提出解決土地整理過(guò)程中出現(xiàn)的諸如權(quán)屬調(diào)整等問(wèn)題的對(duì)策，以及作出一些有益的探索。

關(guān)鍵詞：土地整理；權(quán)屬;調(diào)整

土地資源作為人類生存和發(fā)展的首要資源，土地資源的可持續(xù)利用是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。土地整理是實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的有效手段，通過(guò)對(duì)土地的整理，可以更好的協(xié)調(diào)人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的保證。全國(guó)各地都進(jìn)行了大規(guī)模的土地整理運(yùn)動(dòng)，取得了顯著成效，在此過(guò)程中也出現(xiàn)了許多不容忽視的問(wèn)題，值得探討。

土地整理是多學(xué)科的，在社會(huì)制度不同、發(fā)達(dá)或發(fā)展中國(guó)家，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化和地理的多樣性，使得土地整理的概念有所不同。在我國(guó)，國(guó)土資源部在借鑒海內(nèi)外土地整理概念的基礎(chǔ)上，將土地整理定義為在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過(guò)程[1]。我國(guó)的土地整理分狹義和廣義兩種，狹義的土地整理主要指農(nóng)地整理，廣義的土地整理包括土地的復(fù)墾和開發(fā)，其主要目的是為了增加耕地，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。目前，國(guó)土資源部的土地整理內(nèi)容將逐漸涵蓋傳統(tǒng)的農(nóng)地整理以及土地的復(fù)墾和開發(fā)，但重點(diǎn)仍是農(nóng)地整理。

一、我國(guó)土地整理的現(xiàn)實(shí)意義

1、土地整理改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境，增加了農(nóng)民收入。土地整理主要針對(duì)改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不配套的土地現(xiàn)狀，進(jìn)行水利設(shè)施配置、道路的建設(shè)，進(jìn)行渠道合理布局和硬化，整理后的農(nóng)田灌水排水能耗降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，整理后土地經(jīng)營(yíng)范圍擴(kuò)大，宜種性廣，從而可以增加耕地?cái)?shù)量，提高土地質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，可大大提高農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的最終落腳點(diǎn)在于提高廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量和生活水平，很大一部分體現(xiàn)在土地整理中，現(xiàn)在土地整理從單純的增加耕地面積轉(zhuǎn)為改善農(nóng)村的整體風(fēng)貌，近年來(lái)，一些地區(qū)進(jìn)行的土地整理改進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)、居住條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了土地合理利用和農(nóng)民增收，有效地推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、土地整理是補(bǔ)充耕地、進(jìn)行土地集約利用的重要途徑。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，人多地少是基本國(guó)情，珍惜和合理利用每一寸土地是我國(guó)的基本國(guó)策。土地整理有利于促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)土地集約利用，增加優(yōu)質(zhì)耕地面積，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地布局不合理，據(jù)測(cè)算，通過(guò)對(duì)農(nóng)村及城鎮(zhèn)土地、災(zāi)毀土地、工礦區(qū)廢棄土地等進(jìn)行科學(xué)的土地整理，我國(guó)可以新增加耕地1億畝以上，可見(jiàn)，我國(guó)土地整理有很大的潛力空間。從開展土地整理地區(qū)的情況看，在嚴(yán)格控制各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，大力進(jìn)行城鎮(zhèn)存量土地挖潛的前提下，通過(guò)土地整理，都能實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，許多地方做到了平衡有余。

3、土地整理有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。土地整理與新農(nóng)村建設(shè)有著十分密切的關(guān)聯(lián)，我國(guó)近七成人生活在農(nóng)村，據(jù)測(cè)算，農(nóng)民40%至60%的經(jīng)濟(jì)收入和60%至80%的生活必需品，直接或間接地來(lái)自農(nóng)民手中的土地特別是耕地。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，就要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求建設(shè)農(nóng)村地區(qū)，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設(shè)活動(dòng)。兩者的目標(biāo)大體一致，具體實(shí)踐中也互相促進(jìn)。促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，土地整理功不可沒(méi)，大力開展土地整理是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要選擇和重要支撐。

4、土地整理可以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定繁榮。我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口比重大，農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力約有億一億人，如何消化數(shù)量如此龐大的剩余勞動(dòng)力，是政府而臨的最大難題之一，直至今日，我國(guó)勞動(dòng)力總量仍在持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村中解放出來(lái)，涌向城市，由此帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。尤其在近幾年全球經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的前提，是實(shí)現(xiàn)小康水平的重要保證，是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力文化素質(zhì)相對(duì)較低，大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力尚不具備離開土地進(jìn)入大中城市生存發(fā)展的能力,他們不敢輕易離開農(nóng)村。而土地整理正好需要大量勞動(dòng)力，推進(jìn)土地整理，可以解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，保持整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮。

盡管我國(guó)對(duì)土地整理的研究理論不足，許多地方開始土地整理的時(shí)間不長(zhǎng)，但取得的顯著效益表明，在我國(guó)開展土地整理有著十分重要的意義。

二、我國(guó)土地整理中出現(xiàn)的問(wèn)題

土地整理理論缺乏，規(guī)劃的整體控制作用不夠。土地整理在我國(guó)開展的時(shí)間不長(zhǎng)，土地整理的科學(xué)體系尚不夠健全，缺乏其自身的理論基礎(chǔ)，土地整理的研究成果還不多見(jiàn)。在幾十年的土地整理實(shí)踐中，如何整理，土地管理部門和其它相關(guān)部門雖然開展了大量研究，但研究上作有的是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上，有的是借鑒生態(tài)學(xué)的原理，缺乏充分的科學(xué)依據(jù)和指導(dǎo)思想，整理過(guò)程也缺乏嚴(yán)格的規(guī)范，揭示的不是整體整理上作的運(yùn)行機(jī)制和操作體系，造成土地整理的主觀性、隨意性、片面性等一系列問(wèn)題。比如說(shuō)大多數(shù)地方在沒(méi)有編制土地整理規(guī)劃情況下就已開展了土地整理上作，雖取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但由于缺乏合理的規(guī)劃指導(dǎo)，使各地土地整理上作帶有很大的隨意性。因此，土地整理有待發(fā)展形成其自身的科學(xué)理論基礎(chǔ)。

政府官員片面追求形象工程，可持續(xù)發(fā)展的觀念不強(qiáng)。

1、將土地整理等同于土地平整。時(shí)下，土地整理形象土程的政績(jī)標(biāo)志在地方官員的心里已經(jīng)打上了深深的烙印。土地整理為了一味追求政績(jī)，一些領(lǐng)導(dǎo)超前意識(shí)特別強(qiáng)，不論自然條件如何，均要求農(nóng)田實(shí)現(xiàn)“田成方，樹成行；路相通，渠相連；旱能灌，澇能排”的標(biāo)準(zhǔn)。大量的土地平整土程費(fèi)用占去了土地整理費(fèi)用的一半以上，也缺乏土地整理方面的專家，誤將土地整理等同于土地平整。

2、片面的追求數(shù)量，忽視了對(duì)質(zhì)量的重視。為了實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，需要大量的開發(fā)整理土地，而結(jié)果是很多地區(qū)整理出的耕地質(zhì)量低劣，即新開墾的耕地質(zhì)量遠(yuǎn)低于被占用的耕地質(zhì)量。普遍存在政府對(duì)土地整理的目標(biāo)過(guò)分強(qiáng)調(diào)數(shù)量的增加，而忽略了質(zhì)量的提高。由于受耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)的制約，很多地方開展土地整理只是為了完成折抵建設(shè)占用的耕地的任務(wù)，責(zé)任心不強(qiáng)，造成許多不能增加耕地面積而能提高耕地質(zhì)量的整理項(xiàng)目如中低產(chǎn)田的改造難以開展，甚至整理后的耕地質(zhì)量也難以保證。還有部分原因是：建設(shè)占用大多是城鎮(zhèn)周圍和交通沿線質(zhì)量高、投入多、設(shè)施好的良田，而開發(fā)復(fù)墾增加的大多是邊遠(yuǎn)地區(qū)的耕地，質(zhì)量較差。數(shù)量能持平，其生產(chǎn)能力已經(jīng)下降，開發(fā)補(bǔ)充少，我國(guó)耕地生產(chǎn)能力下降更多。

土地權(quán)屬紊亂，整理時(shí)糾紛不斷。由于歷史遺留問(wèn)題，土地制度歷經(jīng)變遷，當(dāng)前，相當(dāng)一部分為農(nóng)用地的土地所有權(quán)不明確，實(shí)際使用者與登記的使用者不一致，有些甚至根本未進(jìn)行過(guò)確權(quán)登記。有些土地使用證記載的權(quán)屬界線模糊，不能準(zhǔn)確反映權(quán)屬界址，在土地整理過(guò)程中，由于土地帶來(lái)增值收益，造成土地所有者之間的矛盾不斷激化，偶爾造成沖突。很多情況下，在土地整理過(guò)程中，農(nóng)村土地權(quán)屬問(wèn)題難以得到確認(rèn)，而且農(nóng)民往往不具有相關(guān)的法律意識(shí)，當(dāng)土地整理完成后，雙方對(duì)各自取得權(quán)利義務(wù)理解不一致，導(dǎo)致糾紛不斷。農(nóng)民在維護(hù)自己權(quán)益方面力不從心，不能保護(hù)自己合法權(quán)益。

土地整理資金投入嚴(yán)重不足。土地整理需要投入較大數(shù)量的資金，盡管國(guó)家實(shí)行土地整理專項(xiàng)資金制度，但是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，在實(shí)踐中土地整理大多體現(xiàn)為政府行為，土地整理的資金來(lái)源匱乏，土地整理的資金主要來(lái)源于政府的土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金。土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金是指省級(jí)專項(xiàng)用于土地開發(fā)整理的資金和中央補(bǔ)助專項(xiàng)用于土地開發(fā)整理的資金。其來(lái)源為：耕地開墾費(fèi)；新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)；用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金；土地閑置費(fèi)；財(cái)政預(yù)算安排的開發(fā)耕地專項(xiàng)資金；中央補(bǔ)助的土地開發(fā)整理資金；按規(guī)定用于土地開發(fā)整理的其他資金。許多地方財(cái)政普遍吃緊，沒(méi)有固定的投資來(lái)源，使得政府用于土地整理的資金運(yùn)作上發(fā)生困難，沒(méi)有可靠資金保障土地整理順利的進(jìn)行下去。

土地整理政策法規(guī)缺乏配套，權(quán)屬調(diào)整難以進(jìn)行。土地整理必然涉及土地類型、數(shù)量、用途等要素的變更，有時(shí)還會(huì)發(fā)生跨權(quán)屬單位的土地置換，這就涉及單位之間土地權(quán)屬的重新調(diào)整、補(bǔ)償，于是，清理和明確土地權(quán)屬關(guān)系、避免權(quán)屬糾紛就顯得尤為重要。由于農(nóng)民承包的土地比較分散，土地整理整理的過(guò)程中勢(shì)必會(huì)打破現(xiàn)有的土地權(quán)屬界限，較大規(guī)模的土地整理還可能需要在村民組之間協(xié)調(diào)。但是農(nóng)村現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下耕地承包經(jīng)營(yíng)合同三十年不變，使土地調(diào)整難以進(jìn)行。土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整的原則、程序、方法、異議處理和權(quán)屬調(diào)整后土地分配與確權(quán)落實(shí)等情況，必須要有健全的法律法規(guī)給予保障，以便于土地整理工作的順利進(jìn)行和保護(hù)農(nóng)村土地使用者的合法權(quán)益。但是我國(guó)迄今為止尚未頒布土地整理的法律、法規(guī)，這在一定程度上制約了土地整理上作的深入開展。

三、對(duì)土地整理的對(duì)策與思考

1、加快土地制度創(chuàng)新，積極探索農(nóng)村土地整理制度改革。嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)政策，落實(shí)國(guó)家關(guān)于土地管理方面的法律法規(guī)，提高土地執(zhí)法人員的素質(zhì)，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。開展對(duì)土地資源的數(shù)量、權(quán)屬、用途等基本情況的調(diào)查工作，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村土地整理的監(jiān)督和管理。農(nóng)村土地制度的缺陷，表現(xiàn)在缺乏明確的土地經(jīng)營(yíng)管理制度，土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，政府仍熱采取行政手段而非市場(chǎng)的手段運(yùn)作土地，采取直接的手段而非間接的手段對(duì)農(nóng)村土地整理進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，這種管理帶來(lái)的后果帶來(lái)了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，不能有效配置資源。對(duì)土地的管理政府應(yīng)該在土地利用規(guī)劃、地籍管理、土地地價(jià)監(jiān)管、耕地保護(hù)政策方面進(jìn)行嚴(yán)格控制，在土地經(jīng)營(yíng)方面應(yīng)該交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，從而從宏觀上對(duì)土地資源進(jìn)行有效監(jiān)督。另外，應(yīng)加強(qiáng)土地整理權(quán)屬登記管理和地籍檔案管理工作。農(nóng)村土地整理制度改革的思路與對(duì)策，按照中央關(guān)于部署城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，加強(qiáng)農(nóng)村土地的調(diào)研和立法工作，完善農(nóng)村土地整理機(jī)制。針對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制不健全的情況，加大對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)服務(wù)體系的投入，以保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、盡快明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，以解決土地整理過(guò)程中的糾紛。土地整理的過(guò)程中經(jīng)常伴隨著土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，也就是土地產(chǎn)權(quán)不斷流動(dòng)以實(shí)現(xiàn)資源配置得以合理化的過(guò)程。產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰才能提高主體的積極性，只有產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確、產(chǎn)權(quán)界定合法，才能使農(nóng)村土地資源都得到有效配置。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)未能清晰界定各主體的權(quán)利、責(zé)任和利益，形成各利益主體之間的經(jīng)濟(jì)和法律的關(guān)系及利益制約關(guān)系。土地法律規(guī)定村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和發(fā)包權(quán)，但是，這里顯然隱含了權(quán)力的沖突，村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織的管理權(quán)與政府的土地管理權(quán)打架，村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)打架。要規(guī)范土地整理，首先要解決的問(wèn)題是要明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，土地整理是對(duì)已利用土地進(jìn)行治理、調(diào)整和重新配置的過(guò)程，通過(guò)土地整理往往改變了土地的現(xiàn)狀，原來(lái)的權(quán)屬界線、用地位置、土地質(zhì)量和性質(zhì)發(fā)生了很大的變化。為了保證農(nóng)民經(jīng)過(guò)整理的耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理中的權(quán)屬管理，將確權(quán)定界工作做實(shí)做細(xì)，權(quán)屬調(diào)整要充分尊重農(nóng)民的意愿，征求廣大農(nóng)民群眾的意見(jiàn)，共同制定權(quán)屬調(diào)整方案，還需建立和完善土地整理法律制度，對(duì)土地權(quán)屬調(diào)整的程序、原則和標(biāo)準(zhǔn)，以及權(quán)屬爭(zhēng)議的解決方法做出具體的規(guī)定，這樣不僅可以使土地整理中的權(quán)屬調(diào)整程序化、規(guī)范化，而且可以從法律層次上保證權(quán)屬調(diào)整的公平性，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受侵犯。

3、擴(kuò)大土地整理的資金來(lái)源渠道，鼓勵(lì)正常的投資行為。目前，我國(guó)大多數(shù)土地整理項(xiàng)目的資金籌措還是以國(guó)家為主、以政府有限的土地整理資金來(lái)解決日益緊張的人地關(guān)系，不能大規(guī)模的進(jìn)行土地整理。資金問(wèn)題的解決是開展土地管理上作的關(guān)健。資金來(lái)源應(yīng)在以國(guó)家投入為主的前提下，積極籌集其它渠道的資金，如政策性信貸融資、財(cái)政信用融資和爭(zhēng)取國(guó)際援助等;地方部門也可由政府通過(guò)貸款、發(fā)行債券；鼓勵(lì)有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人進(jìn)行資金投入。允許民間資金進(jìn)入土地整理市場(chǎng)，鼓勵(lì)正常的投資行為，擴(kuò)大資金來(lái)源。

4、將土地整理看著是系統(tǒng)工程，而非單純的土地整理行為。土地整理作為系統(tǒng)性工程，實(shí)施中涉及田、水、路、林、村的綜合改造，會(huì)涉及到土地、農(nóng)林、水利、交通、城建等諸多部門，各部門必須密切配合才能搞好。土地整理不再是僅僅為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，而是更注重改善人民的生存環(huán)境。通過(guò)土地整理，追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一和諧。土地整理是一項(xiàng)涉及多學(xué)科、多部門、具有多目標(biāo)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，土地整理需要將地理學(xué)、土壤學(xué)、水利學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、管理學(xué)、農(nóng)學(xué)、林學(xué)、系統(tǒng)學(xué)等學(xué)科中的有關(guān)理論和方法進(jìn)行引進(jìn)和優(yōu)化組合，土地整理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在實(shí)施過(guò)程中，必須遵循自然規(guī)律，注重生態(tài)保護(hù)，堅(jiān)持保護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡的原則，注重土地資源的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何兼顧綜合效益將顯得越來(lái)越重要，在土地整理中應(yīng)加強(qiáng)與其它相關(guān)部門的合作，做到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)綜合。

5、建立健全土地整理評(píng)價(jià)機(jī)制。土地整理的效果難以確定，土地整理后的耕地能否取得預(yù)先設(shè)定的效果，是