國家能源戰(zhàn)略的基本構(gòu)想11和大型化工裝置拆除運(yùn)輸方案

國家能源戰(zhàn)略的基本構(gòu)想(總報告)本報告執(zhí)筆人：馮飛、周鳳起、王慶一

能源是貫徹全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展觀的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。當(dāng)前表現(xiàn)出來的能源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用，將成為中國長期面對并必須克服的矛盾之一。21世紀(jì)的頭二十年，是中華民族實現(xiàn)偉大復(fù)興的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，經(jīng)濟(jì)和社會等領(lǐng)域?qū)l(fā)生許多難以預(yù)料的變化，能源領(lǐng)域也將面臨著諸多挑戰(zhàn)，中國的能源供應(yīng)能否滿足經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的需要，能否走出一條具有中國特色的能源可持續(xù)發(fā)展之路，在相當(dāng)程度上取決于制定和實施面向2020年的、正確的中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略的作用應(yīng)體現(xiàn)在如下四個方面：﹁是協(xié)調(diào)能源項目；二是依此編制政府財政預(yù)算；三是作為立法依據(jù)；四是改進(jìn)與能源相關(guān)的行政管理。這是有別于計劃經(jīng)濟(jì)的重要方面。

一、過去二十余年中國的能源發(fā)展已取得了不小成就，并積累了一定的經(jīng)驗

過去的二十余年，中國在能源領(lǐng)域取得的成就舉世矚目，奠定了強(qiáng)大的能源工業(yè)基礎(chǔ)，煤炭、電力、石油工業(yè)總量分別列世界第一、第二和第五位，從而保證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，解決了絕大部分農(nóng)村和農(nóng)民用能的問題，而且在降低減少經(jīng)濟(jì)對能源的依賴程度、提高能效和保護(hù)環(huán)境等方面，取得了如下的成就：

一是實現(xiàn)了GDP翻兩番而能源消費僅翻一番的成就。2002年，中國一次能源消費量為14.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，居世界第二位。1980-2000年期間中國GDP年均增長率高達(dá)9.7%；而相應(yīng)的能源消費量年均僅增長4.6%，遠(yuǎn)低于同期經(jīng)濟(jì)增長速度，能源消費彈性系數(shù)僅為0.47，按環(huán)比節(jié)能量計算，1981—2000年累計節(jié)約和少用能源近11.45億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，實現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)增長所需能源一半靠開發(fā)，一半靠節(jié)約的目標(biāo)。如此低的能源消費彈性系數(shù)，不僅在發(fā)展中國家罕見，即便在發(fā)達(dá)國家也不多見。

二是能源利用效率大幅度提高。一方面是單位GDP能耗不斷下降，按2000年不變價計算，我國每萬元GDP的能耗從1980年的4.28噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到了2000年的1.45噸標(biāo)準(zhǔn)煤；相應(yīng)地，每噸標(biāo)準(zhǔn)煤所創(chuàng)造的GDP，也由1980年的2335元（2000年價）提高到2000年的6880元。20年時間單位產(chǎn)值能耗下降64%，年均節(jié)能率達(dá)4.6%；而同期全世界單位產(chǎn)值能耗平均下降19%，經(jīng)合組織國家平均下降20%.另一方面，主要高耗能部門（如冶金、化工、建材、石化、電力等行業(yè)）的產(chǎn)品單耗有了較大幅度的下降，其中噸鋼綜合能耗、銅冶煉綜合能耗、小合成氨綜合能耗、內(nèi)燃機(jī)車耗油等單耗指標(biāo)下降幅度達(dá)到30%以上，主要耗能產(chǎn)品的能耗與國際先進(jìn)水平的差距明顯縮小，如火電供電煤耗差距由1980年的32.5%縮小到了目前的20%左右，重點鋼鐵企業(yè)噸鋼可比能耗也由70.4%縮小到目前的10%左右。

三是取得了相當(dāng)大的環(huán)境效益。1981-2002年期間，我國由于節(jié)約和少用能源累計減少二氧化碳排放7.7億噸碳左右，減少二氧化硫排放1900萬噸以上。并且自20世紀(jì)80年代開始，在廣大農(nóng)村地區(qū)推廣適宜當(dāng)?shù)靥攸c的能源項目（沼氣、小水電等）和節(jié)能技術(shù)；在城鎮(zhèn)地區(qū)實施建筑節(jié)能；開發(fā)和利用多種形式的新能源（太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮艿龋?。近十多年來這些措施所帶來的效益是每年節(jié)約和少用常規(guī)商品能源3000多萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于每年減少二氧化碳排放2000萬噸碳。在走可持續(xù)發(fā)展之路方面取得了一定的進(jìn)展。

取得上述成就的基本經(jīng)驗主要有：

一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)效應(yīng)。20年來，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動顯著，尤其是占一次能源消費最大的工業(yè)部門（20世紀(jì)90年代工業(yè)部門能源消費占全國能源消費總量的比重一直保持在70%左右），其結(jié)構(gòu)性變化產(chǎn)生了明顯的節(jié)能效果。一方面是附加值低、能源密度高的行業(yè)比重下降，而附加值高、低能耗的行業(yè)比重提高，如冶金業(yè)比重下降，電子及通訊設(shè)備制造業(yè)比重上升；另一方面是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)較明顯的升級。據(jù)測算，1980-2000年期間，全國每年節(jié)約或少用的能源中有70%以上來自因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來的節(jié)能效果。

二是經(jīng)濟(jì)體制改革產(chǎn)生的制度效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)體制的深層次變革改變了計劃經(jīng)濟(jì)時期的資源配置方式，市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用已經(jīng)初步形成，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式正在逐步改變。源于市場的經(jīng)濟(jì)激勵，提高了能源生產(chǎn)和利用效率，加速了高物耗、高能耗企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)的淘汰。能源價格體制改革的效果尤為明顯，能源價格體制的改革經(jīng)歷了從指令性價格一計劃內(nèi)與計劃外價格一逐步放開價格，由市場供求關(guān)系形成價格的轉(zhuǎn)變過程，逐步發(fā)揮價格機(jī)制對能源產(chǎn)品供求關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。

三是實施有針對性的能源政策產(chǎn)生的政策效應(yīng)。中國政府綜合運(yùn)用法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)及行政等手段增加供應(yīng)、促進(jìn)節(jié)能和優(yōu)化結(jié)構(gòu)。1980年，確立了“開發(fā)與節(jié)約并重，近期把節(jié)能放在優(yōu)先地位”的能源方針，隨后頒布實施了《煤炭法》、《電力法》等法律法規(guī)。在能源供應(yīng)方面，實行“因地制宜、綜合利用、多能互補(bǔ)、講究效率”的政策，通過執(zhí)行“集資辦電”，“群眾辦礦”的改革政策，使能源供應(yīng)大幅增加，能源嚴(yán)重短缺的局面逐步得到緩解。在廣大農(nóng)村推行以小水電為特色的農(nóng)村電氣化，使農(nóng)村無電人口由1978年的4.5億人減少到2000年的2800萬人，而目前世界上仍有20億人沒有用上電。另一方面，把節(jié)能工作納入到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃中，建立了比較完整的節(jié)能管理體制。1997年頒布了《節(jié)約能源法》，迄今已制定實施的能耗和節(jié)能國家標(biāo)準(zhǔn)達(dá)164項。20世紀(jì)90年代以來，政府又將改善生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和走新型工業(yè)化道路作為新的發(fā)展目標(biāo)，通過實施產(chǎn)業(yè)政策限制和強(qiáng)制淘汰高物耗、高耗能、高污染的產(chǎn)品、技術(shù)和企業(yè)，建立起旨在改善環(huán)境質(zhì)量的排污收費和總量控制制度，組織實施了一系列發(fā)展綠色能源、推廣節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)的計劃和示范項目。近期，探索適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的節(jié)能新機(jī)制和新辦法，逐步引入了“綜合資源規(guī)劃（IBP）”、“需求側(cè)管理（DSM）”以及“能源服務(wù)公司（ESCO）”等方法與理念，并在逐步示范推廣。

然而，中國的能源利用效率依然嚴(yán)重偏低，環(huán)境污染問題未得到根本控制，長期存在的能源結(jié)構(gòu)不合理問題未有改善，經(jīng)濟(jì)粗放增長難以為繼。長此以往，經(jīng)濟(jì)增長對能源的高依賴，將造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)。

二、21世紀(jì)頭20年中國能源需求形勢面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

21世紀(jì)的頭20年是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時也將面臨許多新的重要變化和挑戰(zhàn)。按照黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，到2020年中國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量翻兩番的增長目標(biāo)；按照購買力平價（PPP）折算，屆時中國的人均GDP將超過1萬美元。根據(jù)國際經(jīng)驗，這一時期是實現(xiàn)工業(yè)化的關(guān)鍵時期，也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城市化水平、居民消費結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化的階段。近年來，這些變化已不同程度地有所表現(xiàn)。

首先，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入重化工業(yè)時期。自2002年起，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新一輪高增長周期，同時表現(xiàn)出了日益顯著的重化工業(yè)特征，重工業(yè)占工業(yè)增加值的比例逐年提高并且超過了60%（2002年、2003年這一比例分別達(dá)到了60.9%和64.3%）。由于重化工業(yè)階段的形成機(jī)制主要歸因于居民消費結(jié)構(gòu)升級、城市化進(jìn)程加快和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等中長期因素，這就意味著重化工業(yè)時期將持續(xù)較長時間，同時也意味著今后的經(jīng)濟(jì)增長對能源的需求可能比輕紡工業(yè)時期要高。如果工業(yè)領(lǐng)域能效水平?jīng)]有大的提高，經(jīng)濟(jì)增長將對能源供應(yīng)形成高依賴。

其次，城市化進(jìn)程加快。2003年中國的城市化率為40.3%，比世界平均水平低了10個百分點，與同等收入國家相比低了近15個百分點。未來一個時期，中國的城市化進(jìn)程將加快發(fā)展，2020年中國的城市化率將達(dá)到55%-60%.當(dāng)前城鎮(zhèn)人口年均消耗能源為農(nóng)村人口的3.5倍，依此規(guī)律，21世紀(jì)頭20年城市化水平即使每年提高1個百分點，每年也將增加至少1300萬城鎮(zhèn)人口，相應(yīng)地將產(chǎn)生大量的新增能源需求。

最后，中國正成為世界加工制造基地之一。由于中國在國際分工中處在低端位置，形成了進(jìn)口多為高附加值產(chǎn)品和服務(wù)，而出口多為一般制造業(yè)產(chǎn)品的國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)。單位價值的進(jìn)口與單位價值的出口消耗能源不同，事實上造成了國際間能源需求的轉(zhuǎn)移。在這一進(jìn)出口結(jié)構(gòu)下，隨著進(jìn)出口量的增加，能源需求向中國轉(zhuǎn)移的趨勢短期內(nèi)難以改變。

上述這些具有中長期意義的變化，將在21世紀(jì)頭20年持續(xù)存在。中國也將同大部分發(fā)達(dá)國家一樣，將經(jīng)歷人均能源消費量增長較快（尤其在人均GDP在1000-6000美元之間）和能源結(jié)構(gòu)快速變化（石油需求比例上升）的過程?？紤]到中國人口眾多和人均資源占有量不足的基本國情，再加上經(jīng)濟(jì)全球化和環(huán)境保護(hù)日盛等鮮明的時代特征，中國面對的情況和挑戰(zhàn)比發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)歷的時期要復(fù)雜得多。此外，中國能源需求的快速增長對國際能源市場的影響越來越大，中國的能源問題也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了能源的范疇，在國際政治、外交等領(lǐng)域成為熱點問題。

在中國全面建設(shè)小康社會的過程中，需要多少能源支撐經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展目標(biāo)，面臨何種挑戰(zhàn)和壓力，既取決于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律，也取決于采取何種經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境等方面的政策。為了說明不同政策背景下的能源需求及其產(chǎn)生的社會效益，我們設(shè)定了以下三種情景：

A情景：對能源需求及其社會效益產(chǎn)生重大影響的政策不采取特別的政策措施，可稱之為基準(zhǔn)情景；

B情景：對相關(guān)政策采取適當(dāng)調(diào)整；

C情景：在具有現(xiàn)實可操作性的前提下，做較大的政策調(diào)整，突出經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境等政策的影響力，可稱之為強(qiáng)化政策情景。

需要說明的是，即使A情景也不是簡單地沿用當(dāng)前的政策，既考慮了工業(yè)、交通、建筑和能源轉(zhuǎn)換部門正在實施的有關(guān)政策的深化，還考慮醞釀中的政策實施，與另外兩個情景相比只是醞釀中的政策實施時間有所差別。

表1給出了三種情景的一次能源需求總量及其品種構(gòu)成，表2給出了三種情景下煤炭、石油、天然氣的需求。

從上述情景分析結(jié)果可得出如下結(jié)論：

一是如果采取正確的能源戰(zhàn)略和相關(guān)的政策措施，未來20年中國的能源需求將有可能保持相對較低的增長速度。到2020年中國一次能源的需求在25億-33億噸標(biāo)準(zhǔn)煤之間，均值為29億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是2000年的2.2倍。這就意味著中國還有可能利用較少的能源投入支撐經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，也有可能在遠(yuǎn)低于目前發(fā)達(dá)國家人均能源消費量的條件下，進(jìn)一步顯著提高人民的生活水平。

二是在保持相同經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的前提下，由于采取不同的政策措施，將出現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)和能效提高的差別，從而導(dǎo)致2020年的一次能源需求仍可能有約8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的巨大差異。也就是說，選擇不同的能源發(fā)展戰(zhàn)略，雖然均能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，但對能源供應(yīng)、能源安全、環(huán)境保護(hù)等諸多方面產(chǎn)生截然不同的影響。

三是隨之人民生活水平的提高和消費結(jié)構(gòu)的升級，能源的需求結(jié)構(gòu)將發(fā)生重要變化，尤其是交通部門、建筑物的能源需求增長率將高于同期全社會和工業(yè)部門的增長速度，這兩個部門的用能增長在全部當(dāng)年新增能源消費中的比例將從目前不到35%上升到2020年的57%-75%，逐漸成為能源需求增長的主要因素。為此，必須高度重視這些快速增長的用能部門的能源供應(yīng)和提高能效，以及石油安全和環(huán)境保護(hù)等問題。

在全面建設(shè)小康社會的過程中，中國在能源領(lǐng)域?qū)⒚媾R著一系列挑戰(zhàn)：

一是資源的可持續(xù)供應(yīng)面臨較大壓力。中國是世界上少數(shù)幾個（還包括南非、印度等國）主要依賴煤炭資源的國家，2003年中國的一次能源消費結(jié)構(gòu)中，煤炭占了67.9%，比世界平均水平高了41.5個百分點，比經(jīng)合組織（OECD）國家高了46.5個百分點。從世界特別是發(fā)達(dá)國家的能源發(fā)展歷程看，已完成了兩次能源變革（由煤炭替代薪柴，由石油替代煤炭），目前正處在走向多元化能源的第三次變革之中，更長遠(yuǎn)的趨勢是可再生能源對化石能源的替代。而我國僅僅是完成了第一次能源變革，剛剛進(jìn)入石油、天然氣快速發(fā)展的階段，能源的多元化結(jié)構(gòu)更是遠(yuǎn)未形成。

從化石燃料的資源量來看，中國人均能源可采儲量遠(yuǎn)低于世界平均水平，2003年人均石油可采儲量只有2.48噸，人均天然氣可采儲量1408立方米，人均煤炭可采儲量89噸，分別為世界平均值的10.0%、5.0%和57%.我國石油產(chǎn)量不可能大幅增長，2020年預(yù)計為1.8億-2.0億噸，然后將逐漸下降。我國煤炭資源雖然比較豐富，但探明程度很低。目前，煤炭可采儲量為1886億噸，尚未利用的精查儲量為618億噸，其中90%分布在自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境十分脆弱、遠(yuǎn)離消費中心的中、西部地區(qū)，開發(fā)、運(yùn)輸和利用的難度勢必加大。此外，在尚未利用的精查儲量中可供新建大中型礦井的精查儲量只有300億噸，考慮到2020年要新建年產(chǎn)能力10億噸的煤礦，需要精查儲量1000億噸，缺口依然巨大。

二是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對能源的依賴度較大，提高能源效率雖然還有較大潛力，但其艱巨性要遠(yuǎn)大于前20年。中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對能源的依賴比發(fā)達(dá)國家大得多。2001年，中國終端能源用戶用在能源消費的支出為1.25萬億元，占GDP總量的比例為13%，而美國僅為7%.從能源利用效率來看，我國單位產(chǎn)品的能耗水平較高，目前8個高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗平均比世界先進(jìn)水平高47%，而這8個行業(yè)的能源消費占工業(yè)部門能源消費總量的73%.按此推算，與國際先進(jìn)水平相比，中國的工業(yè)部門每年多用能源約2.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

從前述情景分析的結(jié)果看，到2020年存在少用8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的可能。要實現(xiàn)此目標(biāo)，其艱巨性要遠(yuǎn)大于過去的20年。過去20年通過經(jīng)濟(jì)體制改革和結(jié)構(gòu)變動所釋放出來的節(jié)能效果，在今后雖然還有大的潛力可挖，但面臨著重化工業(yè)新階段和國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移的新情況，必須要在經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境等方面，采取切實可行的政策、措施并加以落實，方能見到成效。

三是可持續(xù)發(fā)展面臨較大壓力，尤其是如何滿足小康社會對環(huán)境的要求面臨著巨大挑戰(zhàn)。中國并沒有擺脫先污染后治理的老路。僅以大氣污染情況為例，中國的二氧化硫和二氧化碳排放量分別居世界第一位和第二位。雖然單位GDP的碳排放量明顯下降（1990-2001年下降了52%），但二氧化碳排放總量卻從1980年的3.94億噸碳增加到2001年的8.32億噸碳；燃煤排放的二氧化硫是造成酸雨的主要原因，20世紀(jì)90年代中期酸雨區(qū)面積比80年代擴(kuò)大了100多萬平方公里，年均降水PH值低于5.6的區(qū)域面積已占全國面積的30%左右。由于較嚴(yán)重的環(huán)境污染，造成了高昂的經(jīng)濟(jì)成本和環(huán)境成本，并對公眾健康產(chǎn)生了較明顯的損害，國內(nèi)、外研究機(jī)構(gòu)的成果顯示，大氣污染造成的經(jīng)濟(jì)損失占GDP的3%～7%.造成大氣質(zhì)量嚴(yán)重污染的主要原因是中國以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)，并且沒有對煤炭利用采取有效的環(huán)保措施，煙塵和二氧化碳排放量的70%、二氧化硫的90%、氮氧化物的67%來自于燃煤，此外機(jī)動車快速增長所帶來的污染加劇。根據(jù)能源需求情景分析的結(jié)果，按照目前的排放水平，到2020年二氧化硫和氮氧化物預(yù)計產(chǎn)生量見表3.

從環(huán)境容量看，要使全國大部分城市的空氣質(zhì)量達(dá)到國家二級標(biāo)準(zhǔn)，全國二氧化硫排放量必須控制在1200萬噸左右；氮氧化物的控制量2010年、2020年分別為1800萬噸、1600萬噸。這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是“環(huán)境小康”的最低要求。但是，表3的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，目前已經(jīng)存在著環(huán)境“透支”，到2020年，即使按照污染物產(chǎn)生量最少的C情景，二氧化硫、氮氧化物產(chǎn)生量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境容量所承受的范圍，如果滿足目前的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，兩類污染物需削減量分別達(dá)到1589萬噸、1270萬噸，削減率分別為57.0%、44.3%.如果是污染物產(chǎn)生較多的A情景，屆時可能出現(xiàn)的大氣污染將更為嚴(yán)重。此外，二氧化碳產(chǎn)生量也會明顯增加，要求中國限排溫室氣體的國際壓力將越來越大。從國際經(jīng)驗和中國的潛力看，在保持經(jīng)濟(jì)增長和能源發(fā)展的同時，明顯減少環(huán)境污染，滿足小康社會對環(huán)境質(zhì)量的要求，不是不可能，但面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四是能源安全尤其是石油安全問題越來越重要，如果措施不當(dāng)就會出大問題。隨著人均收入水平的提高，中國必須面對難以避免的兩個情況：其一是石油消費量顯著增加；其二是受石油資源的約束需要大量進(jìn)口石油滿足國內(nèi)需求。目前這些情況已有所表現(xiàn)，自1993年中國成為石油凈進(jìn)口國之后，我國石油對外依存度從1995年的7.6%增加到2003年的34.5%.到2020年，石油消費量最少也要4.5億噸，屆時石油的對外依存度有可能接近60%，接近目前美國的水平（2003年美國的石油對外依存度為66.2%）。中國石油供應(yīng)的一大半將依賴國際資源，一方面將對國際石油市場的供求關(guān)系產(chǎn)生一定影響，另一方面使中國的石油安全問題變得十分突出，如何準(zhǔn)確把握影響石油安全的國際形勢和樹立切合實際的石油安全觀，如何充分利用好國內(nèi)外兩種資源，如何建立針對石油安全的緊急應(yīng)對機(jī)制和預(yù)警機(jī)制，如何參與到有利于保證中國石油安全的國際合作框架中，如何提高中國石油企業(yè)參與國際市場競爭的能力，是擺在中國政府和企業(yè)面前并需要很好解決的重要問題。除此之外，保障電力和天然氣供應(yīng)安全也是能源安全的重大問題。

三、新時期應(yīng)實施“保證供應(yīng)、節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)境友好、市場推動”的可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略

全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)對能源供應(yīng)及其供應(yīng)質(zhì)量提出了較高要求，采取正確的能源戰(zhàn)略對于保障能源供應(yīng)、解決當(dāng)前的突出矛盾、應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)具有決定性意義。如果將考慮問題的視角拓展到世界范圍和中國未來發(fā)展的更長周期，可以發(fā)現(xiàn)兩個具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的問題。一是從全球特別是發(fā)達(dá)國家能源發(fā)展的趨勢看，由目前的多元化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向可再生能源時代，逐步實現(xiàn)對化石燃料的替代已無可置疑。有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)計到2060年可再生能源在一次能源消費中的比例將達(dá)到50%，雖然實現(xiàn)此目標(biāo)要經(jīng)歷相當(dāng)長的時間，但這＿發(fā)展趨勢已初見端倪，并成為發(fā)達(dá)國家致力解決的戰(zhàn)略性問題。全球能源發(fā)展帶給我們的思考是中國能否把握住此趨勢，有意識地在能源領(lǐng)域?qū)嵭锌缭绞綉?zhàn)略。二是從中國未來發(fā)展的更長周期來觀察，盡管在21世紀(jì)的頭20年中國有可能仍然以能源消費增長翻一番實現(xiàn)GDP翻兩番的目標(biāo)，但是不改變能源長期過度依賴化石燃料（尤其是煤炭）的局面將嚴(yán)重削弱能源的可持續(xù)發(fā)展能力?！?/p>

在21世紀(jì)的前半葉，用三個15年的時間，力爭使中國的能源發(fā)展實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。具體而言，到2020年（第﹁個15年）實現(xiàn)能源消費翻一番支持經(jīng)濟(jì)增長翻兩番，改變目前仍然存在的粗放型增長的現(xiàn)狀，初步實現(xiàn)能源的集約利用，力爭走出具有中國特色的煤炭開發(fā)利用道路。

到2035年（第二個15年）使得能源多元化發(fā)展初具規(guī)模，過度依賴煤炭的能源結(jié)構(gòu)得以顯著改變，基本形成可再生能源實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展的能力。

到2050年（第三個15年）初步實現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展。2035年以后，新增的能源需求主要由可再生能源和核能等新能源提供，其比例力爭超過30%；氫燃料動力汽車成為交通運(yùn)輸?shù)闹匾M成部分。

為了實現(xiàn)長遠(yuǎn)的能源發(fā)展目標(biāo)，21世紀(jì)的頭20年至關(guān)重要，此期間能源戰(zhàn)略應(yīng)著眼于長遠(yuǎn)目標(biāo)實現(xiàn)發(fā)展方向和發(fā)展方式的“轉(zhuǎn)型”。盡管發(fā)展的任務(wù)相當(dāng)艱巨，但是要在發(fā)展中實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，利用轉(zhuǎn)型促進(jìn)發(fā)展。爭取利用20年時間建立新的發(fā)展機(jī)制，為今后更長遠(yuǎn)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

實現(xiàn)轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在如下四個方面：

一是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，要求能源供應(yīng)要從簡單滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本需求為目標(biāo)，轉(zhuǎn)向在滿足需求的基礎(chǔ)上重視環(huán)境效益的雙重目標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。這就意味著能源發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)實現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變，將環(huán)境保護(hù)作為能源發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)生決策要素。

二是政策重點由注重供應(yīng)側(cè)保障能力，轉(zhuǎn)向提高供應(yīng)能力與需求側(cè)提高能源效率聯(lián)動，而且把后者放到更重要的地位。

三是能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式由政府計劃和強(qiáng)管制，向政府引導(dǎo)下充分發(fā)揮市場化機(jī)制的方向轉(zhuǎn)變，以克服當(dāng)前能源領(lǐng)域依然突出的計劃經(jīng)濟(jì)弊端，進(jìn)一步發(fā)揮體制改革的巨大作用，保障能源供給、效率提高和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

四是在經(jīng)濟(jì)全球化以及中國加入WTO的背景下，考慮到持續(xù)增加的石油進(jìn)口使中國在能源領(lǐng)域試圖封閉發(fā)展的格局已被打破的情況，中國的能源發(fā)展應(yīng)從依據(jù)國內(nèi)資源的“自我平衡”轉(zhuǎn)變到國際化戰(zhàn)略，充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個市場，也就是說需要從國際視角來制定新時期中國的能源戰(zhàn)略。

按照上述原則和著眼解決能源發(fā)展遇到的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在未來20年中國應(yīng)實行“保證供應(yīng)、節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)境友好、市場驅(qū)動”的能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。所謂“保證供應(yīng)”就是要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與能源的協(xié)調(diào)發(fā)展，提供可靠、低成本的能源服務(wù)，優(yōu)先滿足人民特別是貧困群眾的能源需求，有效保障國家的能源安全。“節(jié)能優(yōu)先”就是將“開發(fā)與節(jié)約并重，并把節(jié)能放在優(yōu)先地位”作為我國長期的能源方針，顯著改變能源粗放利用的現(xiàn)狀，不斷降低單位GDP能源消耗水平，力爭到2020年實現(xiàn)GDP翻兩番、能源消費翻一番的目標(biāo)?！敖Y(jié)構(gòu)優(yōu)化”就是要逐步改變能源結(jié)構(gòu)過度依賴煤炭的局面，加快發(fā)展清潔能源、優(yōu)質(zhì)能源，初步實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的多元化，并在煤炭的潔凈利用方面取得突破?！碍h(huán)境友好”就是在能源的生產(chǎn)和利用中，對環(huán)境和健康的影響力爭降到最小，實現(xiàn)能源與環(huán)境的統(tǒng)籌發(fā)展?！笆袌鲵?qū)動”就是充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，讓市場決定能源的價格、數(shù)量和技術(shù)選擇，政府有選擇地進(jìn)行干預(yù)，以使能源安全、環(huán)境質(zhì)量和能源研究妥善地結(jié)合起來。

到2020年，中國能源可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)力爭達(dá)到，一次能源需求爭取在25億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，最多不超過29億噸標(biāo)準(zhǔn)煤；煤炭消費比例控制在60%左右，可再生能源發(fā)展到5.25億噸標(biāo)準(zhǔn)煤（其中新的可再生能源發(fā)電達(dá)到1億千瓦）；石油進(jìn)口依存度控制在60%左右；主要污染物的削減率為35%-40%.到2020年初步形成結(jié)構(gòu)多元、清潔、安全的能源供應(yīng)體系，初步形成能源可持續(xù)發(fā)展的新機(jī)制，為今后更長遠(yuǎn)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

四、保證能源供應(yīng)，確保石油安全

（一）立足國內(nèi)資源，充分利用國際資源，形成能源工業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的新機(jī)制。

從能源資源狀況來看，有如下特點：

一是單純從資源量的角度來看，我國煤炭資源是有中長期保證能力的。目前，我國煤炭可采儲量為1886億噸，按目前的產(chǎn)量看可供應(yīng)超過100年。資源量理論上有保證，但探明程度較低，尤其是尚未利用的精查儲量同預(yù)測的需求量相比仍有較大缺口。如果考慮水資源和環(huán)境容量的制約，我國煤炭資源最大開發(fā)規(guī)模為年產(chǎn)煤28億噸。煤炭供應(yīng)的關(guān)鍵是產(chǎn)能的增加以及運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。如果按照煤炭需求量最高的方案，到2010年和2020年煤炭需求分別達(dá)到20億噸和29億噸煤。而從目前的在籍礦井和在建國有礦井的供應(yīng)能力看，預(yù)計到2020年生產(chǎn)能力為7.1億噸，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的生產(chǎn)能力仍按3.5億噸估算，這就意味著，要保證煤炭的穩(wěn)定供應(yīng)，到2020年需要新增煤炭生產(chǎn)能力18億噸，年均需要凈增加產(chǎn)能至少8000萬噸。由此可見，煤礦勘探、建設(shè)任務(wù)十分繁重。煤炭工業(yè)的發(fā)展需注意三個問題：一是改變目前煤炭工業(yè)“畫地為牢”的局面，建設(shè)大型的煤炭基地；二是要提高煤炭的采收率，減少當(dāng)前依然突出的資源浪費；三是協(xié)調(diào)好煤炭、電力和運(yùn)輸?shù)年P(guān)系。

二是到2020年我國石油對外依存度接近60%的局面幾乎成定局。按石油資源總量來衡量，可將世界各國分為極豐富、很豐富、比較豐富、不豐富、貧缺5個等級。2001年中國石油地質(zhì)儲量為217.59億噸，可采儲量為62.04億噸，剩余可采儲量為24.08億噸，按照上述的劃分原則，我國石油資源總量上屬于比較豐富的國家之一。但人均資源占有量僅為世界平均水平的12.1%（2003年為10.0%），人均剩余可采儲量僅為世界人均值的8.4%.從21世紀(jì)頭20年國內(nèi)石油資源的供應(yīng)能力及其前景來看，可得出如下結(jié)論：其一，我國的石油資源儲量尚處在“壯年期”，還未進(jìn)入“衰老期”。其未來走勢取決于東部老油區(qū)與西部、海上兩個較新油區(qū)之間的戰(zhàn)略接替關(guān)系。如果花費巨大的投入和艱苦的勘探，“收支平衡，略有欠缺”的格局可能保持10年左右。其二，新增儲量增長變慢，品質(zhì)下降。20世紀(jì)90年代我國石油地質(zhì)儲量年均增長量為6.4億噸，年均增長率為3.66%，低于80年代的7.7億噸和7.60%的年遞增速度。特別是1996-2000年期間，更加明顯地表現(xiàn)出儲量增長速度變慢的整體趨勢。從采收率看，1980年為32.6%，1990年為29.1%，2000年為28.6%，呈現(xiàn)逐年降低的趨勢。其三，在新探明儲量無重大突破的情況下，我國石油產(chǎn)量將在一段時間呈現(xiàn)穩(wěn)定或小幅度增長，2010年之后甚至出現(xiàn)產(chǎn)量下降。自20世紀(jì)80年代末期，我國石油產(chǎn)量就呈穩(wěn)定小幅增長的局面，1990-2001年，石油產(chǎn)量年均增長1.23%，遠(yuǎn)低于同期GDP的增長速度。從區(qū)域情況看，東部老油區(qū)產(chǎn)量逐年下降，西北和中部（主要是鄂爾多斯盆地）的產(chǎn)量上升基本上彌補(bǔ)了東部的下降，而增產(chǎn)主要靠海域。從未來的走勢看，預(yù)計我國原油產(chǎn)量的高峰期在2015年前后，最大產(chǎn)量可能達(dá)到2億噸左右，2020年的原油產(chǎn)量在1.8億-2.0億噸。僅以石油消費量低方案計算（即4.5億噸），2010年、2020年分別需要進(jìn)口石油1.4億噸和2.5億-2.7億噸，屆時的石油對外依存度將達(dá)到44%和56%-60%.

從世界石油資源及其供需形勢看，21世紀(jì)初的石油處在相對安全期。其理由有四：一是過去20年世界石油產(chǎn)量和剩余可采儲量均平緩上升，剩余可采儲量年均遞增率為2.2%，做到了“收支平衡，略有節(jié)余”，石油儲產(chǎn)比維持在40以上；二是20世紀(jì)80年代后期以來，世界石油總體處在限產(chǎn)狀態(tài)，OPEC采取限產(chǎn)保價的總體戰(zhàn)略并充當(dāng)世界石油供應(yīng)的調(diào)節(jié)庫，獨聯(lián)體國家由于政治、經(jīng)濟(jì)原因石油產(chǎn)量大幅度下降；三是世界石油儲量有在30年左右（到2025年）翻番的可能；四是2020年之前石油產(chǎn)量呈增長趨勢，2020年以后因替代能源的發(fā)展略有降低，“后石油時代”將進(jìn)入能源品種多元化的時代，石油在一次能源構(gòu)成中的比例也將明顯降低。因此從總體上看，21世紀(jì)的前20-30年，無論對石油消費國還是石油輸出國都處于相對安全狀態(tài)，能滿足包括中國在內(nèi)的石油需求。

三是我國天然氣發(fā)展尚處在青年期，雖有較大的發(fā)展?jié)摿?，但要?jǐn)慎樂觀。從國內(nèi)資源供給能力看，以全部天然氣計，我國探明地質(zhì)儲量均為4.1萬億立方米，可采儲量約2.35萬億立方米，剩余可采儲量1.84萬億立方米。天然氣工業(yè)由長期徘徊轉(zhuǎn)變?yōu)榭焖俪掷m(xù)增長，與1990年相比，2000年的氣層氣地質(zhì)儲量是其425.6%，而氣層氣的剩余可采儲量是其558.1%；探明儲量增長主要依托新領(lǐng)域的開拓和大型新氣田的發(fā)現(xiàn)，老產(chǎn)區(qū)四川盆地持續(xù)增長的同時開辟了新產(chǎn)區(qū)，實現(xiàn)了產(chǎn)區(qū)的連續(xù)戰(zhàn)略接替。由此可以判斷，中國天然氣儲量的增長已由幼年期進(jìn)入了青年期，2001年天然氣的儲采比為62.2，遠(yuǎn)高于石油15.4的儲采比（2003年世界石油、天然氣儲采比的平均水平分別為41.0和67.1），預(yù)計到2010年和2020年天然氣累計探明儲量可能分別達(dá)到4.9萬億立方米和7.5萬億立方米，這就意味著至少到2020年中國天然氣的儲量增長仍保持青年期的特點。

然而，天然氣的各項對比值都比石油占世界均值的比例更低，無論人均占有值還是單位面積豐度值一般均小于1／5，其單位面積平均豐度值為100.6萬立方米／平方千米，僅為世界平均水平的32.6%，這就意味著我國多為低產(chǎn)氣田。尤其值得注意的是，我國天然氣資源量小于石油，以當(dāng)量值計，天然氣資源量為石油的72.9%.此外，我國天然氣資源存在著運(yùn)輸距離長、豐度不高等若干“先天不足”，當(dāng)前還存在天然氣價格偏高的問題，制約了天然氣的應(yīng)用。在解決天然氣發(fā)展中的許多“兩難問題”上需要下力量，找到符合中國實際的解決方案。因此，對天然氣的發(fā)展應(yīng)持積極和慎重的態(tài)度，在上下游一體化的發(fā)展中我們提出近、中期的發(fā)展方針是：資源是基礎(chǔ)，管線作紐帶，市場定產(chǎn)銷，價格是關(guān)鍵；國內(nèi)為主體，國外作補(bǔ)充，政策作引導(dǎo)，規(guī)劃走在前。

為保證2020年經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的需要，在能源供應(yīng)方面需確立如下兩個原則：

一是立足國內(nèi)資源，充分利用國際資源。資源外向型經(jīng)濟(jì)將是未來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出特征（不僅體現(xiàn)在能源資源領(lǐng)域），事實上所有的工業(yè)化國家（即使是美國等大國）沒有一國是完全依靠本國資源的。對于處在由資源內(nèi)向型到資源外向型轉(zhuǎn)型過程中的中國，必須解決好兩個問題：其一是建立在開放條件下適應(yīng)資源外向特點的資源持續(xù)、安全供應(yīng)的新機(jī)制（下文將就石油問題重點討論）；其二是平衡好利用國內(nèi)、國外兩種資源的關(guān)系，也就是說，面向2020年的能源供應(yīng)，需要明確“立足國內(nèi)資源、充分利用國際資源”的原則，基于這一原則確立我國能源總量和結(jié)構(gòu)發(fā)展的方向，更要學(xué)會以全球的資源觀充分利用國際資源。

二是正確處理政府、市場、企業(yè)的關(guān)系，建立基于市場的能源工業(yè)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的新機(jī)制。應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，正確發(fā)揮政府的導(dǎo)向作用，避免能源工業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)大起大落，尤其要弘揚(yáng)我國在20世紀(jì)80年代積累的經(jīng)驗（在煤炭、電力等行業(yè)通過放松政府管制，較快地解決了供給短缺問題），認(rèn)真汲取近一段時間出現(xiàn)的能源（尤其是電力）短缺的教訓(xùn)。通過能源工業(yè)的市場化改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建立與市場化改革相適應(yīng)的政府管制方式，借助制度創(chuàng)新，保證能源的穩(wěn)定、持續(xù)供應(yīng)。

（二）采取綜合措施確保石油安全。

1.國內(nèi)外石油資源、供需狀況以及石油安全對策共同構(gòu)成了影響中國石油安全的三大因素?！皬拈L遠(yuǎn)和全球的觀點來看，所謂‘能源問題’，確切地說就是石油問題?！笔褪莿?chuàng)造社會財富的關(guān)鍵因素，也是影響全球政治格局、經(jīng)濟(jì)秩序和軍事活動的最重要的一種商品。幾乎所有國家都把石油置于能源戰(zhàn)略的核心位置。

所謂石油安全就是保障數(shù)量和價格上能滿足經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展需要的石油供應(yīng)。所謂石油不安全主要體現(xiàn)在石油供應(yīng)暫時突然中斷或短缺、價格暴漲對一個國家經(jīng)濟(jì)的損害，其損害程度主要取決于經(jīng)濟(jì)對石油的依賴程度、油價波動的幅度，以及應(yīng)變能力。應(yīng)變能力包括戰(zhàn)略儲備、備用產(chǎn)能、替代能源、預(yù)警機(jī)制等。

構(gòu)成中國石油安全的三大因素包括：中國油氣資源狀況以及國內(nèi)產(chǎn)量、進(jìn)口需求；世界石油供需狀況以及價格變動是否能夠滿足中國在內(nèi)的需求；建立在國內(nèi)、國外供需基礎(chǔ)上的石油安全對策。

2.樹立石油安全觀必須準(zhǔn)確把握現(xiàn)代國際石油市場和石油地緣政治的特點?，F(xiàn)代石油市場和石油地緣政治出現(xiàn)了如下特點：一是石油輸出國和消費國的關(guān)系出現(xiàn)新局面。無論是OPEC還是OECD，任何一方想單獨、長期控制國際市場，決定石油價格的局面已很難再現(xiàn)，雙方既有利益的爭斗也有互相依賴、互相滲透。二是供需格局復(fù)雜化。非OPEC組織的石油輸出國作用增強(qiáng)，出現(xiàn)了更多的石油勘探熱點和出口國，出現(xiàn)了亞洲的新消費熱點，全球石油貿(mào)易和流向更趨復(fù)雜化，消費國和石油輸出國都在使輸出（入）國多元化以保持穩(wěn)定的供需關(guān)系和獲得更好的經(jīng)濟(jì)利益。三是跨國公司成為控制國際石油市場的重要力量。石油公司私有化的浪潮不同程度地影響著各輸出國和輸入國，通過上下游一體化發(fā)展和多種形式的并購，各主要輸出國和消費國迅速發(fā)展出一批大型跨國公司，跨國公司和國際金融財團(tuán)相結(jié)合，成為控制國際市場的主要力量。

上述世界石油市場和石油地緣政治的變化，對中國而言，既有有利的一面，也存在著新的挑戰(zhàn)。影響中國石油安全的主要因素包括：一是存在著國際石油供應(yīng)暫時短缺的可能。石油進(jìn)口依存度不斷增大，加大了石油供應(yīng)的風(fēng)險，國際上可能出現(xiàn)短期和局部的供應(yīng)短缺，敵對勢力對石油供應(yīng)可能造成威脅。二是國際上石油價格有可能出現(xiàn)短期的較大波動，石油價格過高可降低GDP的增長速度，而價格過低將使國內(nèi)石油行業(yè)虧損。三是從國內(nèi)因素看，國內(nèi)油氣生產(chǎn)存在一定的不確定性，自然災(zāi)害對生產(chǎn)和運(yùn)輸（尤其對天然氣輸送）可能產(chǎn)生較大影響。四是中國石油公司的實力和國際經(jīng)營的經(jīng)驗不足。五是缺乏石油安全應(yīng)對體系。

3.采取綜合對策建立中國石油安全保障體系。石油不安全的因素可以利用綜合對策加以弱化和削減，除了前文所強(qiáng)調(diào)的實施可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略，真正將節(jié)能放在首位之外，綜合對策還包括：一是加快國內(nèi)油氣資源的勘探開發(fā)。國家對基礎(chǔ)性的早期石油地質(zhì)工作加大投資支持力度，為新區(qū)、新領(lǐng)域的開拓創(chuàng)造條件；通過政策引導(dǎo)國內(nèi)各大石油公司加大對上游的勘探投入，從世界石油工業(yè)的投資重點看，自20世紀(jì)80年代后期以來已轉(zhuǎn)向上游。上游所占投資比例從40%-60%逐步提高到78.5%（1995年）、82.9%（1998年）；實施切合實際的油氣發(fā)展區(qū)域戰(zhàn)略，并加速發(fā)展石油科技。

二是強(qiáng)化采油，提高采收率。目前我國油田平均采收率約34%.采用三次采油技術(shù)強(qiáng)化開采，可提高到50%以上，從而大大增加開采儲量。據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局和世界石油協(xié)會“世界油氣資源評價”（2000年），中國采取強(qiáng)化采油提高采收率等措施，開采儲量可增加19.6億噸，相當(dāng)于2000年剩余可采儲量的80%以上。

三是發(fā)展替代燃料和技術(shù)。從世界范圍看，汽車產(chǎn)業(yè)正孕育著一場新能源汽車替代傳統(tǒng)的汽、柴油汽車的重大技術(shù)創(chuàng)新，并且新一代汽車和替代燃料技術(shù)已取得重要進(jìn)展，特別是在燃料電池、混合動力汽車、先進(jìn)柴油機(jī)技術(shù)以及煤液化、天然氣液化、生物質(zhì)液化等取得一定進(jìn)展，有些則初步具有了商業(yè)化應(yīng)用的條件。我國政府應(yīng)制定中國的新一代汽車發(fā)展計劃，組織國內(nèi)外資源，建立開放式的“官、產(chǎn)、學(xué)、研”協(xié)同攻關(guān)機(jī)制，保證大力度資金投入，力爭在某些領(lǐng)域取得突破。

四是盡可能加入到國際合作架構(gòu)中，全面進(jìn)入國際市場。作為正在興起的國際石油消費大國，中國應(yīng)充分利用目前已形成的國際石油利益格局，開展能源外交，積極參與多種形式的世界和地區(qū)性的能源合作組織。積極參與期貨和現(xiàn)貨交易，將市場作為獲得石油產(chǎn)品的主要手段，把在國外獲得份額油作為重要的經(jīng)營手段，開辟國內(nèi)石油期貨市場，力爭在石油價格上有更多的發(fā)言權(quán)，建立有利于進(jìn)入國際市場的法規(guī)體系和監(jiān)管體系。

五是逐步建立和完善石油戰(zhàn)略儲備制度和預(yù)警體系。建立形式多樣、配置合理的石油戰(zhàn)略儲備制度，以適應(yīng)不同層次的安全需要，爭取在2010年完成相當(dāng)40天需求量的戰(zhàn)略儲備，在2015年完成相當(dāng)55天需求的儲備量，并建立油田儲備和產(chǎn)能儲備制度。建立安全預(yù)警應(yīng)對機(jī)制，建議按5級（即石油短缺達(dá)到進(jìn)口量的3%、5%、7%、10%、15%）建立相應(yīng)的預(yù)警應(yīng)對方案。

五、完善制度、政府推動促進(jìn)節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略的實施

（一）我國具有巨大的節(jié)能潛力。

20世紀(jì)90年代以來，我國通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)能源管理，推廣節(jié)能新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備，國家重點考核的11個主要耗能行業(yè)的33項產(chǎn)品單耗指標(biāo)，有了不同程度的下降（見表4）。雖然我國主要高耗能產(chǎn)品的單耗與國際先進(jìn)水平的差距在縮小，但總體上主要工業(yè)產(chǎn)品的單耗平均仍比國外高出30%以上。需要指出的是，即便是產(chǎn)品能耗水平也是由許多因素決定的，其中有些因素不具可比性，不能簡單地根據(jù)國內(nèi)外對比推算該國的節(jié)能潛力。

造成我國能源效率總體水平落后的原因主要有：一是技術(shù)裝備落后；二是設(shè)備規(guī)模偏小，造成產(chǎn)品單耗難以降低；三是原料與工藝路線的差異。與國外先進(jìn)水平相比，盡管我們有較大的差距，但并不意味著未來中國就可以將這些潛力全部挖掘出來，其主要原因有兩個：其＿是國家所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同；其二是我國以煤為主的能源消費結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變，能源品質(zhì)間在能源效率方面的差異，將使單耗水平、系統(tǒng)效率水平間的差距難以縮小。

未來我國節(jié)能潛力由兩部分組成，一部分是結(jié)構(gòu)變化與加強(qiáng)管理所帶來的節(jié)能，即間接節(jié)能，另﹁部分則是單耗下降所形成的節(jié)能潛力，即直接（技術(shù)）節(jié)能。

2005年我國主要耗能工業(yè)部門的節(jié)能潛力為8642萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，經(jīng)估算，整個工業(yè)部門的節(jié)能潛力在1.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右；考慮交通、建筑物等部門的節(jié)能潛力，“十五”期內(nèi)，我國全社會將有1.8億—2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的節(jié)能潛力。到2020年我國主要耗能工業(yè)部門的節(jié)能潛力為1.9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，整個工業(yè)部門的節(jié)能潛力在2.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，考慮建筑、交通等部門的節(jié)能潛力，屆時我國全社會的節(jié)能潛力將達(dá)到4億-4.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。如果這些節(jié)能潛力能夠挖掘出來，21世紀(jì)頭20年的單位GDP能耗將每年下降2.3%-3.7%，雖然下降的幅度與過去20年相比可能趨緩，但仍大大超過屆時世界1.1%的年均下降率。

由此可見，節(jié)能和提高能效有著巨大的潛力和可能，能否以較少的能源投入實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，在很大程度上取決于節(jié)能的潛力能否有效挖掘出來。節(jié)能也對保障能源安全和減少能源生產(chǎn)利用引起的環(huán)境污染產(chǎn)生明顯的效益。

從一次能源消費的部門結(jié)構(gòu)看，到2020年，雖然工業(yè)部門占能源總需求的比例將從2000年的72.7%逐步下降到56.7%-58.7%（見表5），但仍然為第一大用能部門；而交通和建筑兩個部門的用能增長明顯加快，交通用能所占的比例將從2000年的11.1%提高2020年的16.3%-17.1%，建筑用能比例將由2000年的16.2%提高到2020年的25.0%-26.7%.由此可見，節(jié)能的領(lǐng)域應(yīng)該是全面的，對三大耗能部門均需要采取有效的措施，一方面今后20年能耗始終占一半以上的工業(yè)部門，仍是節(jié)能的重點領(lǐng)域。另一方面需要盡快改變偏重工業(yè)節(jié)能，忽視建筑、交通節(jié)能的現(xiàn)狀，對當(dāng)前已進(jìn)入快速增長期、今后需求比例明顯提高的建筑、交通部門，必須及早采取有效措施。如果近期實施燃油稅和旨在提高汽車燃油經(jīng)濟(jì)性的燃油效率標(biāo)準(zhǔn)，并逐步在優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等方面取得進(jìn)展，那么到2020年交通部門可少消費8700萬噸油，幾乎可占屆時國內(nèi)原油產(chǎn)量的一半左右。在建筑部門也存在著很大的節(jié)能潛力，目前我國現(xiàn)有城市房屋建筑中，僅有2.1%達(dá)到了采暖建筑節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，與同緯度氣候相近的國家相比，中國單位建筑面積采暖和空調(diào)能耗約高出2倍左右。2020年建筑物能源消費量可減少1.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

（二）當(dāng)前節(jié)能工作仍存在著較大障礙。

一是節(jié)能觀念落后。在發(fā)達(dá)國家，節(jié)能觀念已從20世紀(jì)70年代初為應(yīng)付能源危機(jī)而實行節(jié)約和縮減，演變成以提高效益、減少污染、改善生活質(zhì)量和改進(jìn)公共關(guān)系為目標(biāo)。在我國，補(bǔ)缺、縮減的觀念仍然存在，這是能源供應(yīng)緩和就放松節(jié)能工作的認(rèn)識根源。

二是政府節(jié)能管理機(jī)構(gòu)明顯削弱，節(jié)能管理人員大量流失，導(dǎo)致節(jié)能管理工作滑坡。美、日等國則大力加強(qiáng)政府節(jié)能管理機(jī)構(gòu)。

三是節(jié)能的立法和執(zhí)法存在明顯缺陷?！豆?jié)能法》執(zhí)行不力，配套法規(guī)的制定進(jìn)展遲緩；能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境相協(xié)調(diào)的綜合規(guī)劃和決策體制尚待建立；節(jié)能決策和立法能力薄弱。

四是缺少有效的經(jīng)濟(jì)激勵制度。1994年財稅體制改革以后，原先對節(jié)能項目和產(chǎn)品實行稅收減免、貸款優(yōu)惠等激勵政策措施大大減弱甚至取消，對節(jié)能十分不利。

五是節(jié)能的技術(shù)創(chuàng)新能力弱。節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)投入太少，未能列入“十五”國家重大科研計劃。企業(yè)節(jié)能技術(shù)改造融資困難。節(jié)能設(shè)備質(zhì)量差，一些關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備過度依賴進(jìn)口。

注：三大部門的終端能源需求折算成一次能源。

（三）節(jié)能工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是政府推動和建立有效的經(jīng)濟(jì)激勵制度。

1.將節(jié)約資源作為新時期的基本國策。應(yīng)將節(jié)能放在能源戰(zhàn)略的首要地位，也就是說，為了滿足能源需求的增長，節(jié)能要比增加能源供應(yīng)更優(yōu)先考慮，做更多的貢獻(xiàn)；為了確立節(jié)能的重要戰(zhàn)略地位，建議將節(jié)約資源提升到基本國策的高度，將“控制人口，節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境”共同作為新時期中國的基本國策，形成創(chuàng)建節(jié)能型社會的政策環(huán)境和社會氛圍。

必須提高全民族的資源憂患意識，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加快技術(shù)進(jìn)步，用三年左右時間使建設(shè)資源節(jié)約型社會工作邁出實質(zhì)性步伐。

建設(shè)資源節(jié)約型社會應(yīng)從以下幾方面入手。首先，要將節(jié)約資源提升到基本國策的高度，并建立綜合反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、資源利用、環(huán)境保護(hù)等因素和體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的指標(biāo)體系。其次，要盡快扭轉(zhuǎn)高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，逐步建立資源節(jié)約型國民經(jīng)濟(jì)體系。通過技術(shù)進(jìn)步改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和推動結(jié)構(gòu)升級，逐步形成有利于資源持續(xù)利用和環(huán)境保護(hù)的、合理的國際產(chǎn)業(yè)分工格局。再次，要采取法律、經(jīng)濟(jì)等手段，促進(jìn)資源的有序、高效開發(fā)和利用。建立能源、資源審計制度，與現(xiàn)行的環(huán)境評價制度共同構(gòu)成社會性管理的新框架；發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，建立科學(xué)的資源價格形成機(jī)制和價格結(jié)構(gòu)。最后，要提倡資源節(jié)約型的消費方式，以資源節(jié)約型的產(chǎn)品滿足人民群眾的需要。

2.加強(qiáng)政府節(jié)能管理體系的建設(shè)，切實轉(zhuǎn)變政府職能。節(jié)能領(lǐng)域的市場缺陷和市場障礙比較明顯。主要體現(xiàn)在：市場價格不能反映長遠(yuǎn)利益；投資者偏向能源開發(fā)項目；能源生產(chǎn)利用的環(huán)境成本未計入能源價格；消費者缺乏節(jié)能信息和技巧；政府不合理的財稅政策和管制政策妨礙節(jié)能潛力的充分發(fā)揮。節(jié)能具有公共事務(wù)的性質(zhì)，市場機(jī)制的作用很有限，據(jù)世界銀行研究，市場力量對實現(xiàn)節(jié)能潛力的貢獻(xiàn)率只有20%.市場經(jīng)濟(jì)國家的實踐表明，節(jié)能同環(huán)保一樣，政府必須起主導(dǎo)作用。

為了扭轉(zhuǎn)節(jié)能領(lǐng)域政府管理職能被削弱的局面，建議國務(wù)院設(shè)立資源節(jié)約辦公室，并恢復(fù)國務(wù)院節(jié)能辦公會議制度。設(shè)立節(jié)能管理專項基金，用于節(jié)能政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定、宣傳教育、信息服務(wù)、獎勵等活動。

轉(zhuǎn)變政府職能，將政府在節(jié)能領(lǐng)域的主要職能定位在：制定能源價格、稅收等經(jīng)濟(jì)政策，強(qiáng)化市場信號；制定節(jié)能法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；提供信息服務(wù)，包括公眾宣傳、能源審計、能效標(biāo)識、教育與培訓(xùn)等；資助和鼓勵節(jié)能技術(shù)研究、開發(fā)和示范；促進(jìn)和協(xié)調(diào)各種節(jié)能組織的活動；政府機(jī)構(gòu)自身節(jié)能。政府對能源的管理，應(yīng)由能源供應(yīng)為主轉(zhuǎn)向終端消費，由行政手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段為主。當(dāng)前，應(yīng)把政府機(jī)構(gòu)節(jié)能當(dāng)作推進(jìn)全國節(jié)能工作的突破口。

3.建立和完善節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵政策。節(jié)能是高度分散的二次投資活動。由于大多數(shù)企業(yè)的能源費用占生產(chǎn)成本的比重很小，而較高的能源成本往往可通過產(chǎn)品價格回收；對消費者來說，能源效率通常不是選購用能設(shè)備的決定因素。因此，政府的經(jīng)濟(jì)激勵政策對節(jié)能的成效十分重要。

建議推進(jìn)能源價格市場化以及政府價格調(diào)控的科學(xué)化；節(jié)能投資項目實行稅收減免或加速折舊的優(yōu)惠政策；生產(chǎn)節(jié)能新產(chǎn)品的企業(yè)，應(yīng)視同高新技術(shù)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。開征燃油稅或提高汽、柴油消費稅率。

4.調(diào)整節(jié)能戰(zhàn)略重點，在繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)節(jié)能的同時，加強(qiáng)建筑、交通等領(lǐng)域的節(jié)能。長期以來，政府對能源的管理偏重工業(yè)節(jié)能，忽視建筑節(jié)能，這是先生產(chǎn)、后生活的計劃經(jīng)濟(jì)思想在能源領(lǐng)域的一個突出反映，導(dǎo)致建筑節(jié)能長期落后，至今很難推動，成為我國節(jié)能工作最薄弱的一個環(huán)節(jié)，造成巨大的浪費。此外，對當(dāng)前快速增長的交通領(lǐng)域，其節(jié)能工作也重視不夠。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，并適應(yīng)全面建設(shè)小康社會過程中建筑、交通用能快速增長的新形勢，將節(jié)能戰(zhàn)略重點調(diào)整為，在繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)節(jié)能的同時，加強(qiáng)建筑、交通等領(lǐng)域的節(jié)能。與當(dāng)前建筑、交通快速發(fā)展的情況相比，節(jié)能工作已經(jīng)明顯滯后，必須在這兩個領(lǐng)域高速成長的時期嚴(yán)抓節(jié)能工作，萬不可再坐失良機(jī)，否則將難以糾正。

工業(yè)節(jié)能：如前所述，到2020年工業(yè)部門仍然是最大的用能部門，也是獲得節(jié)能效應(yīng)最為顯著的部門。從節(jié)能的實現(xiàn)因素看，通過調(diào)整行業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)實現(xiàn)的節(jié)能約占工業(yè)部門節(jié)能潛力的70%-80%，依靠技術(shù)進(jìn)步降低單位產(chǎn)品能耗實現(xiàn)的節(jié)能占20%—30%.因此，工業(yè)部門節(jié)能應(yīng)實行技術(shù)進(jìn)步與調(diào)整行業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相結(jié)合。通過修訂節(jié)能設(shè)計規(guī)范，實行企業(yè)能源審計和報告/對標(biāo)管理，推進(jìn)節(jié)能技術(shù)進(jìn)步，建立能源管理信息系統(tǒng)，推行績效合同等政策和措施，促進(jìn)工業(yè)部門的節(jié)能。

建筑節(jié)能：到2002年末，全國只建成節(jié)能建筑2.3億平方米，僅占城市建筑面積的2.1%.建筑節(jié)能首先要突破供熱體制改革，開放供熱市場，推動既有建筑節(jié)能改造；國務(wù)院制定實施建筑節(jié)能條例，嚴(yán)格執(zhí)行建筑節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)；制定鼓勵生產(chǎn)和使用節(jié)能建筑材料及耗能器具的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制；設(shè)立既有建筑節(jié)能改造專項基金；建立健全建筑節(jié)能管理監(jiān)督機(jī)制；制定耗能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識。

交通節(jié)能：目前中國各類汽車平均百公里油耗比發(fā)達(dá)國家高20%以上。如果政策得當(dāng)，2010年公路運(yùn)輸節(jié)油潛力約為15%，2020年為30%以上。建議開征燃油稅；制定燃料效率和油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；改進(jìn)城市規(guī)劃和交通體系，優(yōu)先發(fā)展快速公共交通；建立智能交通系統(tǒng)；鼓勵開發(fā)、購買和使用替代燃料車，以促進(jìn)交通節(jié)能。

此外，電力系統(tǒng)應(yīng)大力推行需求側(cè)管理，實行峰谷電價，確立電網(wǎng)公司為實施需求側(cè)管理的主體，制定對電力企業(yè)和用戶的激勵政策和措施。

5.建立終端用能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識體系。制定、實施終端用能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識是提高能源效率的關(guān)鍵措施之一，對減少能源消費、促進(jìn)市場競爭、消除國際貿(mào)易技術(shù)壁壘、減少污染物排放具有重要意義。建議根據(jù)各種終端用能設(shè)備的節(jié)能潛力、預(yù)期效益、相關(guān)機(jī)構(gòu)（測試、管理、監(jiān)督、強(qiáng)制執(zhí)行、評估）的能力、國際一致性等因素，制定終端用能設(shè)備能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識，以及配套政策措施。我國制定、實施新的終端用能設(shè)備（包括家用電器，照明器具，電動機(jī)、風(fēng)機(jī)、水泵、壓縮機(jī)、變壓器等通用設(shè)備，工業(yè)鍋爐）的能效標(biāo)準(zhǔn)。

6.建立市場經(jīng)濟(jì)條件下的節(jié)能新機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，實施節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略的關(guān)鍵，在于創(chuàng)造使節(jié)能與開發(fā)平等競爭的市場環(huán)境，促使節(jié)能在競爭中發(fā)揮其自身的優(yōu)勢。國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，需求側(cè)管理和綜合資源規(guī)劃（DSM／IRP）、能源服務(wù)公司、壽期成本分析、消費者教育，以及市場定價機(jī)制、外部成本內(nèi)部化等，是實現(xiàn)節(jié)能優(yōu)先的有效政策工具。這些節(jié)能新機(jī)制，應(yīng)在試點示范的基礎(chǔ)上，制定政策法規(guī)，排除障礙，在全國范圍內(nèi)逐步實施。

六、盡最大可能實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化

相對能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)而言，自1990年以來，我國一次能源消費構(gòu)成中的煤炭比重下降趨勢比較明顯。1990年煤炭在一次能源消費構(gòu)成中的比重為76.2%，2002年則降為66.1%，但中國能源結(jié)構(gòu)長期存在的過度依賴煤炭的問題并沒有得到根本解決，重要原因之＿是缺乏明確的能源戰(zhàn)略和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策。此能源結(jié)構(gòu)一是造成當(dāng)前已存在的環(huán)境嚴(yán)重污染；二是化石燃料長期無節(jié)制消耗對能源的可持續(xù)供應(yīng)能力構(gòu)成潛在威脅；三是影響能源利用效率，中國天然氣的平均利用效率比煤炭高30%，石油的利用效率比煤炭高23%.

能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)化進(jìn)程對能源需求總量影響很大。通過敏感性分析得出，能源消費結(jié)構(gòu)中煤炭的比重每下降1個百分點，相應(yīng)的能源需求總量可降低2000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。根據(jù)能源供應(yīng)分析，結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案2020年可少用1.28億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

從未來的走勢看，由于對石油、天然氣等優(yōu)質(zhì)能源消費快速增加，將出現(xiàn)由需求側(cè)推動的結(jié)構(gòu)性變動。當(dāng)前在居民生活用能領(lǐng)域和發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)較明顯的結(jié)構(gòu)變動，這就為能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化提供了較好的市場基礎(chǔ)。在制定能源結(jié)構(gòu)調(diào)整政策方面需要體現(xiàn)如下原則：﹁是立足國內(nèi)資源、充分利用國際資源，在保證供給和經(jīng)濟(jì)可承受性的前提下最大限度地優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)；二是國家能源安全有充分保障；三是環(huán)境質(zhì)量明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強(qiáng)。

能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的建議方案為：逐步降低煤炭消費比例，加速發(fā)展天然氣，依靠國內(nèi)外資源滿足國內(nèi)市場對石油的基本需求，積極發(fā)展水電、核電和可再生能源先進(jìn)利用，利用20年的時間，初步改變能源結(jié)構(gòu)單一的局面，使得優(yōu)質(zhì)能源的比例明顯提高，為實現(xiàn)第二個15年能源結(jié)構(gòu)多元化的目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。具體內(nèi)容包括：

逐步降低煤炭在一次能源消費中的比例，到2020年煤炭消費比例力爭控制在60%左右，并走出具有中國特色的煤炭集約、清潔開發(fā)和利用的道路。受我國“豐煤少油”的資源稟賦制約，煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)中還需要擔(dān)當(dāng)重要角色，這一情況可能持續(xù)較長時期。但必須加快技術(shù)創(chuàng)新，在開發(fā)和利用潔凈煤技術(shù)方面取得突破性進(jìn)展，發(fā)展多聯(lián)產(chǎn)、超超臨界等先進(jìn)煤電發(fā)電技術(shù)，并實施有利于潔凈煤技術(shù)推廣使用的政策和制度環(huán)境。

加速發(fā)展天然氣，使之在替代煤炭消費方面發(fā)揮重要作用；石油則有效利用國際資源和國際市場，滿足國內(nèi)對石油的基本需求。改變天然氣發(fā)展滯后的局面，到2010年和2020年，天然氣消費占一次能源的比例，要從2000年的2.8%提高到5%-6%和6.7%-8.9%，力爭實現(xiàn)高方案。2000-2020年天然氣消費年均增長率為9%左右。天然氣的發(fā)展要以國內(nèi)資源為主體，國外資源做補(bǔ)充，到2020年天然氣需求總量要達(dá)到1600億立方米以上，進(jìn)口量為500億-600億立方米，進(jìn)口依存度為34%左右。天然氣應(yīng)用的重點領(lǐng)域有三個：一是天然氣發(fā)電；二是民用、商用；三是工業(yè)。要達(dá)到上述目標(biāo)，天然氣開發(fā)利用必須實現(xiàn)高速發(fā)展，到2020年國內(nèi)的天然氣產(chǎn)量要比2002年增加3-4倍，同時還需要為利用進(jìn)口天然氣建成較大規(guī)模的輸氣管線和其他基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面，天然氣能否起到替代煤炭的作用，關(guān)鍵取決于其價格是否具備市場競爭力和可接受性，由于現(xiàn)行價格水平和定價機(jī)制存在問題，造成了當(dāng)前天然氣市場發(fā)展受價格過高的影響而受阻，因此，需要盡快解決在價格形成機(jī)制方面存在的問題。

到2020年石油需求量在4.5億-6億噸，分別是2000年的2-2.6倍?？紤]到受國內(nèi)資源稟賦的制約，以及大規(guī)模石油進(jìn)口對石油安全帶來的壓力，石油以滿足國內(nèi)基本需求為目標(biāo)，不作為替代煤炭的能源，并力爭在2020年將石油消費量控制在4.5億噸之內(nèi)。

積極發(fā)展水電、核電和可再生能源。預(yù)計到2020年所需發(fā)電裝機(jī)達(dá)8.6億-9.5億千瓦（見表6），相當(dāng)于今后20年每年新增2900萬-3300多萬千瓦的裝機(jī)。通過加快水電的建設(shè)和開發(fā)，到2020年水電裝機(jī)至少在2億千瓦以上，力爭達(dá)到2.4億千瓦，水電占全部發(fā)電量的比例由2000年的16.4%提高到2020年的19%-22%.這就要求每年需開發(fā)640萬-900萬千瓦的水電裝機(jī)。就水電資源而言，技術(shù)可開發(fā)的水電資源為5.21億千瓦，目前的開發(fā)率僅為15%，開發(fā)率遠(yuǎn)低于世界平均水平，也落后于印度、越南、巴西等發(fā)展中國家，按照上述的發(fā)展設(shè)想，屆時水電開發(fā)程度將升至38%-45%.此外，我國的水電開發(fā)程度存在著地區(qū)間的明顯差異，東部水電開發(fā)程度為68%，可開發(fā)的大型水電所剩無幾；而西部水電的開發(fā)率僅為8%.上述情況表明，水電有較大的發(fā)展?jié)摿Γ_發(fā)重點是西部，但開發(fā)難度和開發(fā)成本也較大。

積極發(fā)展核電，力爭到2020年核電裝機(jī)達(dá)到4000萬千瓦，年均增長高達(dá)15.9%，核電占全部發(fā)電量的比例從2000年的1.2%提高到2020年的5%左右。我國的鈾資源對核電的發(fā)展是“近期有富余，中期有保證，遠(yuǎn)期有潛力”。核電發(fā)展的關(guān)鍵決定因素是投入、技術(shù)和環(huán)境三大問題。當(dāng)前要通過提高國產(chǎn)化率和實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，顯著增強(qiáng)核電的市場競爭力。

積極發(fā)展可再生能源，使其初步形成一定規(guī)模，為今后更大規(guī)模地替代化石燃料奠定基礎(chǔ)。到2020年可再生能源利用量達(dá)到5.25億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2000年的3.09億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增加近1倍，并且使新的可再生能源占可再生能源利用量的比例，由2000年的15%提高到2020年的73.5%.到2020年，可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到1億千瓦左右，其中小水電為8000萬千瓦，風(fēng)力發(fā)電裝機(jī)2000萬千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電500萬千瓦。從資源量看，我國新的可再生能源資源可獲得量是每年73億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，現(xiàn)在的開發(fā)量不足5000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，有足夠的資源可供使用。在“九五”期間，中國新的可再生能源開發(fā)利用速度已達(dá)年均11.2%，如果將其加快到年均增長15%，就可實現(xiàn)2020年的發(fā)展目標(biāo)。積極發(fā)展可再生能源，除了初步替代化石燃料的長期目標(biāo)外，近期著眼解決全面建設(shè)小康社會過程中邊遠(yuǎn)及農(nóng)村地區(qū)的用能問題。

七、通過政府驅(qū)動、公眾參與、總量控制、排污交易實施環(huán)境友好的能源戰(zhàn)略

（一）環(huán)境形勢堪憂。

突出表現(xiàn)在：污染排放總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了環(huán)境承載能力；生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢沒有得到根本改變；不少城市的大氣污染影響居民健康；一些地區(qū)水資源短缺和居民飲用水安全問題突出；土地荒漠化和草原沙化面積在一些地區(qū)仍在擴(kuò)大；全球環(huán)境問題前景不容樂觀。

在世界各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，環(huán)境約束對能源戰(zhàn)略和能源供求技術(shù)產(chǎn)生的影響十分顯著，在許多情況下，環(huán)境因素比資源因素所起的作用更具決定性。能源發(fā)展受環(huán)境的制約主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

一是基于空氣質(zhì)量要求的二氧化硫容量。中國環(huán)境科學(xué)研究院的研究表明，SO2排放總量控制在1200萬噸左右時，全國大部分城市的SO2濃度才可以達(dá)到國家二級標(biāo)準(zhǔn)。目前中國絕大部分城市地區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)以及酸雨和二氧化硫污染嚴(yán)重地區(qū)已經(jīng)基本上沒有大氣環(huán)境容量資源，只有西部地區(qū)（除大中型城市）還有一定的大氣環(huán)境容量。

二是基于酸雨控制的二氧化硫容量。中國環(huán)境科學(xué)研究院的《酸雨控制國家方案》研究表明，為了滿足硫沉降臨界負(fù)荷的要求，即要使SO2的排放處在生態(tài)系統(tǒng)所能承受的降解能力之內(nèi)，全國最多能容納SO21620萬噸左右。但是，從預(yù)測來看，到2010年和2020年，即使按照低方案計算，二氧化硫的排放量也將分別達(dá)到3443萬噸和4056萬噸，按照高方案，則將達(dá)到4072萬噸和5738萬噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了環(huán)境容量。

三是氮氧化物環(huán)境容量。根據(jù)近十年情況來看，氮氧化物的環(huán)境容量基本處于飽和狀態(tài)。全國氮氧化物的環(huán)境容量不會高于2000年全國氮氧化物的排放量1890萬噸。如果對能源活動產(chǎn)生的氮氧化物排放不加控制，根據(jù)低方案預(yù)測，僅燃煤產(chǎn)生的氮氧化物就可能從2000年的1980萬噸增加到2010年的2889萬噸和2020年的3521萬噸。如果加上汽車尾氣排放的氮氧化物，未來20年氮氧化物的排放量將要加倍。

四是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)日益嚴(yán)格。經(jīng)過30年的環(huán)境建設(shè)，中國基本建立了比較完善的環(huán)境法律法規(guī)體系和比較健全的環(huán)境管理制度?？偭靠刂七B同排污單位的濃度達(dá)標(biāo)和總量要求，共同構(gòu)成了中國環(huán)境管理的主線。按照這一要求，中國“十五”時期的二氧化硫?qū)?000年的1995萬噸，下降到2005年的1820萬噸。就電力行業(yè)而言，2005年中國發(fā)電總量將達(dá)到2萬億千瓦時以上，比2000年增長48.4%，其中火電發(fā)電量增長45.6%，供電煤耗僅降低3.1%.這就要求所有新建火電機(jī)組必須安裝脫硫設(shè)施，老的火電機(jī)組也必須同時安裝與控制目標(biāo)相應(yīng)的脫硫裝置。為完成總量控制目標(biāo)，到2005年脫硫機(jī)組至少應(yīng)占火電機(jī)組容量的19%，這是一個嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

五是溫室氣體排放的制約。根據(jù)預(yù)測，2020年中國二氧化碳排放量在13億-20億噸，分別為1998年的1.5—2.2倍。2020年，中國人均碳排放水平在0.9-1.3噸。2020年以后中國將難以回避溫室氣體排放限制的承諾。隨著溫室氣體的限排，二氧化碳的邊際削減成本將趨于上升。就碳排放控制而言，能源部門具有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，因此，未來中國能源的發(fā)展將受到來自全球環(huán)境的壓力。溫室氣體限排所要求的經(jīng)濟(jì)投入，將迫使中國的能源部門必須重新定位。

六是環(huán)境小康需求的制約。環(huán)境小康是中國全面實現(xiàn)小康社會的重要內(nèi)容之一，環(huán)境質(zhì)量也是衡量全面建設(shè)小康社會的重要指標(biāo)。根據(jù)全國環(huán)境保護(hù)模范城市、生態(tài)省、市的考核指標(biāo)，參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，未來20年中國環(huán)境需求指標(biāo)見表7.

（二）實施環(huán)境友好的戰(zhàn)略和措施。

正確處理能源和環(huán)境的關(guān)系是實施環(huán)境友好的前提，能源與環(huán)境的關(guān)系體現(xiàn)在如下方面：能源是環(huán)境問題的核心，能源生產(chǎn)、利用對當(dāng)?shù)?、區(qū)域和全球大氣環(huán)境產(chǎn)生重要影響；環(huán)境是能源決策的關(guān)鍵因素，環(huán)境評價應(yīng)是所有能源項目立項的先決條件，環(huán)境應(yīng)作為一種資源納入綜合資源規(guī)劃；能源是環(huán)境外交的中心，耗能產(chǎn)品也是國際貿(mào)易綠色壁壘的對象；能源生產(chǎn)（特別是可再生能源）和使用（綠色照明，綠色建材，節(jié)能空調(diào)、冰箱，綠色電腦等）是綠色運(yùn)動的主要目標(biāo)。環(huán)境既是能源發(fā)展的制約因素，更應(yīng)看做能源可持續(xù)發(fā)展的驅(qū)動力。鑒于我國環(huán)境已嚴(yán)重破壞以及能源生產(chǎn)利用是造成環(huán)境惡化的主要原因，建議將環(huán)境保護(hù)作為決策能源戰(zhàn)略的內(nèi)部因素，也就是將環(huán)境容量以及小康社會對環(huán)境的需求作為能源政策的重要決策變量之一。

實施環(huán)境友好戰(zhàn)略需要通過政府驅(qū)動、公眾參與、總量控制、排污交易四個方面加以落實。

政府驅(qū)動：環(huán)境保護(hù)通常是市場機(jī)制失靈的領(lǐng)域，必須由政府驅(qū)動。政府驅(qū)動的方式既包括對環(huán)保的直接投入，也包括制定和嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，還包括經(jīng)濟(jì)激勵制度的建立，以促進(jìn)清潔能源的加速發(fā)展和高能耗、高污染、高物耗產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品的加速淘汰。

總量控制：鑒于環(huán)境質(zhì)量受到嚴(yán)重破壞的現(xiàn)實，對主要污染物的排放實行總量控制，并合理分配，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、能源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

排污交易：為了用最小成本實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)以及最有效地利用環(huán)境資源，可借鑒國際上較多應(yīng)用并且行之有效的排污交易制度。

公眾參與：充分發(fā)揮NGO（非政府組織）的作用是推動我國環(huán)保事業(yè)健康發(fā)展的重要途徑。要在全社會營造關(guān)心環(huán)境、愛護(hù)環(huán)境、改善環(huán)境的良好氛圍，其主要目的在于確保政府公正，合法行使行政權(quán)力。

表7中國未來20年的環(huán)境需求指標(biāo)

具體的政策建議包括：

一是發(fā)展環(huán)境友好能源和能源技術(shù)。應(yīng)把發(fā)展?jié)崈裟茉春湍茉礉崈衾眉夹g(shù)當(dāng)作可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。鑒于2020年煤炭仍將占一次能源消費的60%左右，發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)具有十分重要的意義。到2020年，加速推廣應(yīng)用潔凈煤技術(shù)可使煤炭需求減少2億噸，并相應(yīng)減少污染物排放。建議恢復(fù)1995年成立的國家潔凈煤技術(shù)推廣規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組。修訂國家潔凈煤技術(shù)推廣計劃，改善環(huán)保手段與潔凈煤技術(shù)發(fā)展的銜接，制定潔凈煤技術(shù)研究開發(fā)和推廣應(yīng)用的激勵政策，對高污染的技術(shù)、產(chǎn)品實行限制性政策。

二是按空氣質(zhì)量要求，對主要污染物實行更為嚴(yán)格的總量控制。目前已對SO2進(jìn)行了嚴(yán)格的總量控制，下一階段需要高度關(guān)注已成為眾多城市首要污染物的可吸入顆粒物，以及快速增長中的氮氧化物，適當(dāng)時機(jī)對其實行總量控制并分階段逐步嚴(yán)格，同時對煙塵、粉塵的排放實行更嚴(yán)格的總量控制標(biāo)準(zhǔn)。

三是提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)、實行排放交易。污染物收費標(biāo)準(zhǔn)不能低于污染整治成本，污染整治成本應(yīng)允許納入生產(chǎn)成本。污染物排放交易可實現(xiàn)最小成本的污染物減排。要在全國范圍推行SO2交易制度，并建立目前尚缺乏的法律、法規(guī)，裝備在線自動檢測和加強(qiáng)認(rèn)證監(jiān)督和管理。

四是實行環(huán)保折價，將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化。在“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的新電力體制下，為了鼓勵清潔電源和可再生能源多發(fā)電，優(yōu)先上網(wǎng)，價格競爭不僅要考慮財務(wù)成本，還要考慮環(huán)境污染的外部成本，即全成本競爭。

五是及早控制城市交通環(huán)境污染。首先是執(zhí)行環(huán)境友好的運(yùn)輸政策，包括：公共交通優(yōu)先、減少燃料消耗、控制汽車尾氣、發(fā)展清潔燃料汽車等。其次減少機(jī)動車尾氣污染要從車輛、燃料和法規(guī)三方面入手。燃料措施有：禁止使用含鉛汽油、燃料改進(jìn)、替代燃料、提高燃料質(zhì)量等。改進(jìn)機(jī)動車的排放性能包括：發(fā)動機(jī)改進(jìn)、尾氣凈化、顆粒收集器和機(jī)動車的維護(hù)保養(yǎng)等措施，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，實施良好的檢修維護(hù)計劃可以減少污染物總排放量的30%-40%.法規(guī)則體現(xiàn)在制定交通需求管理政策以及對燃油、車輛排放控制等專項法規(guī)和燃料經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)的制定等方面，近期應(yīng)加緊實行燃油稅改革。

六是應(yīng)對全球氣候變暖。預(yù)計到2030年前后，中國的二氧化碳排放總量有可能超過美國居世界第一位，屆時中國人均排放溫室氣體的優(yōu)勢也不再存在，在全球氣候變暖的國際談判中我國將遇到更大的壓力。2020年前后以減緩溫室氣體排放為中心議題的氣候變化公約談判將對我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展產(chǎn)生重大的影響，應(yīng)未雨綢繆，及早應(yīng)對。應(yīng)從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識全球氣候變化問題的重要性，盡快制定在可持續(xù)發(fā)展下應(yīng)對全球氣候變化問題的中長期戰(zhàn)略。中國在可持續(xù)發(fā)展框架下應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想應(yīng)為：堅持以遠(yuǎn)促近，以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為根本出發(fā)點，以提高能源效率和加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)為突破口，堅持不懈地全面推進(jìn)中國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷提高減緩與適應(yīng)氣候變化的能力，為保護(hù)全球氣候奠定堅實的基礎(chǔ)。中國應(yīng)對氣候變化的國家戰(zhàn)略的總體目標(biāo)應(yīng)為：減緩溫室氣體凈排放增長率取得顯著成效，適應(yīng)氣候變化的能力不斷增強(qiáng)，公眾的氣候變化意識顯著提高，氣候變化領(lǐng)域的科學(xué)研究達(dá)到國際先進(jìn)水平。

八、體制改革和技術(shù)創(chuàng)新是可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略得以落實的關(guān)鍵

未來20年中國將面臨許多新的變化，有些對實現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)產(chǎn)生不利影響，要實現(xiàn)能源消費翻一番、GDP翻兩番的目標(biāo)，要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)過去20年的成功經(jīng)驗，還必須要在體制改革和技術(shù)創(chuàng)新兩個方面有新的突破，這是保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略得以落實的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）加快能源領(lǐng)域的市場化改革。

總體上講，我國能源領(lǐng)域改革嚴(yán)重滯后，與全國總體改革形勢和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對能源要求明顯不符，在＿定程度上已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)增長和深化改革的制約因素。盡管能源領(lǐng)域的市場化改革取得了一定成效，但仍處在初級階段，改革任務(wù)還很繁重，影響能源領(lǐng)域深化改革和長遠(yuǎn)發(fā)展的﹁系列深層次矛盾和問題并沒有根本解決。如煤炭價格尚未完全市場化；電力部門的“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”改革還剛剛開始；石油部門分拆后的區(qū)域壟斷性還比較強(qiáng)；競爭框架正在搭建中，競爭主體、市場秩序、市場功能、定價機(jī)制等還未改革到位。

過去20年的經(jīng)驗表明，經(jīng)濟(jì)體制改革所釋放出來的能量，對以較低的能源增長支持較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用，未來20年必須深化體制改革，特別是著重解決能源領(lǐng)域市場化改革相對滯后的問題，進(jìn)一步發(fā)揮體制效應(yīng)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、能源的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

改革的總體目標(biāo)為：在確保國家能源總體戰(zhàn)略得以順利實施的前提下，讓市場競爭機(jī)制充分發(fā)揮其優(yōu)化配置資源的基礎(chǔ)性作用，提高我國能源部門的國際競爭力，不斷滿足全社會日益增長的能源需求，應(yīng)對未來各種能源領(lǐng)域里的挑戰(zhàn)，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)和用戶提供低價、優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定、充足、清潔的能源產(chǎn)品。

改革的主要內(nèi)容包括：

1.改革能源領(lǐng)域政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，按照政監(jiān)分離的原則，組建綜合性能源管理部門和專業(yè)性能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。就我國的能源政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，存在著兩個突出的問題：

一是缺少協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、管理職能相對集中的綜合性能源管理機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置在三個方面存在著明顯缺陷：其一是多目標(biāo)綜合決策能力、跨部門的綜合協(xié)調(diào)能力差；其二是宏觀管理能源領(lǐng)域內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)的能力不強(qiáng)，存在著“強(qiáng)企業(yè)、弱政府”的不對稱局面。能源產(chǎn)業(yè)中多是國有企業(yè)，尤其在一些產(chǎn)業(yè)形成了國有特大型企業(yè)寡頭壟斷的格局，有些企業(yè)就是由原行業(yè)政府主管部門改造而成（石油石化、電力最為突出），其在行業(yè)以及政府中的地位，不僅是具有很強(qiáng)的市場控制力，而且具有較強(qiáng)的影響決策的能力，相反政府能源管理機(jī)構(gòu)的職級較低；其三是能源管理機(jī)構(gòu)的人員配置較少，與能源的戰(zhàn)略性地位、日趨嚴(yán)峻的能源供應(yīng)形勢以及管理覆蓋的領(lǐng)域不相稱。

二是管制制度仍存在較大缺陷。面對市場化程度不斷加深的能源產(chǎn)業(yè)，以創(chuàng)造和維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境、克服自然壟斷環(huán)節(jié)的先天缺陷為目的的監(jiān)管制度尚處在初始起步階段，雖然新近成立了獨立的電力監(jiān)管委員會，由其履行對電力行業(yè)的監(jiān)管職能，但是我國能源管理體制仍處在由強(qiáng)計劃、直接干預(yù)企業(yè)向建立現(xiàn)代管制制度轉(zhuǎn)變的過渡期，新、舊體制之間仍有激烈的摩擦，當(dāng)前的主要問題有兩個：一是當(dāng)前的能源管制制度僅覆蓋電力行業(yè)，尚存在大量的管制真空，尤其是還未對天然氣產(chǎn)業(yè)實行有效的監(jiān)管，隨著西氣東輸項目的推進(jìn)、城市供氣系統(tǒng)市場化改革的展開，對具有自然壟斷特征的天然氣管道實行有效管制的呼聲逾加高漲。二是新近成立的電力管制機(jī)構(gòu)，因為并未按照現(xiàn)代管制制度的國際通常做法配置管制職能，處在“有機(jī)構(gòu)、缺職能”的尷尬境地，舊體制依然發(fā)揮主導(dǎo)作用，這對探索中的構(gòu)建能源管理新體制帶來了很大的挑戰(zhàn)，也使得電力體制市場化改革承受了較大的風(fēng)險。

由此可見，現(xiàn)行的政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)置已不適應(yīng)新形勢下能源發(fā)展和改革的需要，不適應(yīng)當(dāng)前已經(jīng)表現(xiàn)出來的能源供應(yīng)緊張、能源安全的形勢需要，尤其是不適應(yīng)立足于長遠(yuǎn)的能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施。即使制定出了良好的戰(zhàn)略，如果沒有有力的組織保證，也難以得到貫徹執(zhí)行。

為了解決日益突出的能源管理體制缺陷，建議按照“政監(jiān)分離”的原則，采取兩級架構(gòu)，組建綜合性的能源管理機(jī)構(gòu)（能源部）和專業(yè)性的能源管制機(jī)構(gòu)。

改組和完善能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要工作集中在如下兩個方面：一是盡快解決電力管制機(jī)構(gòu)職能不到位的問題，應(yīng)賦予電力監(jiān)管委員會價格管制權(quán)和準(zhǔn)入管制權(quán)。這個問題并不是管制權(quán)在不同部門間的簡單“搬家”，而是關(guān)系到計劃經(jīng)濟(jì)色彩最為濃厚的能源領(lǐng)域能否成功地以新體制替代舊體制的問題，這將對其他壟斷行業(yè)管理體制的改革（如電信、鐵路等）具有示范效應(yīng)。此外，還要賦予管制機(jī)構(gòu)對市場壟斷行為的甄別權(quán)和產(chǎn)業(yè)重組的建議權(quán)，在當(dāng)前我國沒有獨立的反壟斷機(jī)構(gòu)的情況下，賦予此權(quán)力尤為重要。二是對天然氣行業(yè)實行管制，特別是對具有自然壟斷特征的天然氣管線實行有效管制，管制的主要內(nèi)容是主管線的公平接入以及價格兩個方面?？稍陔娏苤茩C(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行改組，增加對天然氣的管制職能，并配備相應(yīng)的管制人員，將目前的電力管制委員會更名為能源管制委員會。

綜合性的能源管理機(jī)構(gòu)與專業(yè)性的能源管制機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是，前者主要制定國家能源戰(zhàn)略、中長期能源發(fā)展規(guī)劃、年度發(fā)展計劃以及能源政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)