20世紀中國票據立法的歷史經驗-以1929年票據法與1995年票據法為例

20世紀中國票據立法的歷史經驗——以1929年票據法與1995年票據法為例

內容提要：中華民國1929年票據法被公認為是一部具有很強的前瞻性和可行性的成功立法。其成功主要有如下三個原因：一是北洋政府時期起草了五部票據法草案,并進行了深入的討論。這為1929年票據法打下了良好的基礎。二是南京政府在起草票據法的時候，吸收了較多專家學者參加立法，避免了“內行起草，外行審稿”可能出現的失誤。另外，南京政府工商部提交的草案比較完善。三是當時的民間團體積極推動票據法立法，為立法活動提供了重要的輿論和智力支持。相比之下，1995年票據立法由于指導思想上的偏差和立法機關的失誤，出現了許多重大的原則問題，給審判工作帶來了很大的困擾和混亂。當前正在進行的民法典立法工作應該認真吸取這些歷史的經驗和教訓。

關鍵詞：中華民國1929年票據法立法活動1995年票據法

Abstract:TheLawofNegotiableInstrumentsof1929wasthoughttobeafarsightedandfeasiblelaw.Thesuccessofthelawattributedtothreereasons:firstly,thefivedraftsofnegotiableinstrumentsinBeiYanggovernmentperiodfoundedagoodfoundationfortheLawofNegotiableInstrumentsof1929;secondly,whenNanJinggovernmentdraftedthelaw,manyexpertstookpartinthelegislation.Moreover,thedraftputforwardbytheIndustrialandCommercialMinistrywascomparativelyperfect;thirdly,manyfolkassociations(especiallyShangHaiBankingAssociation)promotedthelegislationofthelawactively.Duetothewarpoflegislativeideasandthemistakesofthelegislativeinstitutions,thereweremanygreatproblemsintheLawofNegotiableInstrumentsof1995,whichdisturbedtrials.Duringthedraftingofthecivilcode,weshouldlearntheexperiencesandlessonsofthepast.

Keywords:RepublicofChinaLawofNegotiableInstrumentsof1929LegislationLawofNegotiableInstrumentsof1995

一、引言

在20世紀，中國有兩次重要的票據法立法活動：一次是民國時期，北洋政府的修訂法律館在1922年——1925年間起草了五部票據法草案；南京國民政府成立后，財政部、工商部、立法院都先后起草了票據法草案，并于1929年10月30日正式公布了由立法院起草的票據法案。這是中國歷史上第一部票據法，也是此后六十余年里中國唯一的票據法。一次是1978年改革開放之后。在1982年到1989年間，中國人民銀行和上海市先后發(fā)布了八個有關票據方面的規(guī)章和法規(guī)，并于1986年由中國人民銀行主持召開了第一次票據立法會議。1990年，根據全國人大代表的建議，中國人民銀行正式成立票據法起草小組，開始票據法起草工作。1995年5月10日，全國人大常委會第十三次會議通過了國務院呈報的新的票據法。[①]

1929年票據法和1995年票據法是我國20世紀票據立法的最重要的成果。但是它們在立法精神和具體制度上，卻有著很大的不同。

1929年票據法緊跟世界潮流，在內容上與各國通行的票據法原則相同，表現出很強的預見性。該法否定了當時還有一定市場的送金主義思想，堅決貫徹流通主義和信用主義的立法精神，承認票據行為的無因性，把票據關系與基礎關系分開，比較全面地規(guī)定了票據權利的取得、轉移、喪失和補救，有力地促進了票據的流通和安全。這些規(guī)定即使是現在，也還是適用的。[②]其次，1929年票據法還結合中國國情，做出了一些富有中國特色的規(guī)定，具有很強的可行性：適應中國的傳統，將匯票、本票與支票都訂入一個法律之內，即所謂“三票一法”的立法模式，與大陸法系各國不同，與英美法系國家也不全同。適應中國國情，規(guī)定掛失將支票付款人擴充及于信用合作社、農會及漁會。該法在臺灣施行五十多年來，只有過幾次小的修改，重大原則方面基本沒有變動。[③]

相比之下，1995年票據法卻無視世界通行規(guī)則，做出了許多有背世界潮流、阻礙票據流通的規(guī)定。以至當時就有學者批評說是“一部令人失望的法律”。[④]首先，該法仍未擺脫計劃經濟的影響。立法者擔心放開使用票據會引起通貨膨脹和信用膨脹，導致金融危機，因而對票據使用做出了許多限制，如匯票限于銀行和商業(yè)匯票，本票限制為銀行本票等等。其次，該法否認票據為無因證券的國際通則，在好幾個地方，把票據的基礎關系拉扯進來。如第10條第1款規(guī)定：“票據的簽發(fā)、取得和轉讓，應當……具有真實的交易關系和債權債務關系?！钡?1條第1款規(guī)定：“匯票的出票人必須與付款人具有真實的委托付款關系，并且具有支付匯票金額的可靠資金來源?！钡?3條第2款：“開立支票存款帳戶和領用支票，應當有可靠的資信，并存入一定的資金?！苯Y果因為與實際生活相差太遠，更和市場經濟的基本原則相背，導致法院在審判工作中只得“有法不依”。[⑤]

按照常理而言，1995年票據法起草時的社會環(huán)境比之1929年票據法，不啻是天壤之別。但是最后的結果卻截然相反。這不能不讓人反思：1929年票據法為什么會比較成功？當時的立法機關有哪些成功的經驗？1995年票據法為什么會失?。课覀兊牧⒎C關和立法工作在哪些地方需要改進？本文擬通過對立法活動的歷史考察來回答這些問題。

因為1995年票據法的立法情況學界論述較多，[⑥]因此，本文將重點對民國時期票據法立法情況進行考察。主要內容包括三個部分：一是北洋時期的票據立法情況及其對1929年票據法的影響；二是1929年票據法的起草經過，將重點考察提供票據法草案的工商部和起草最后議決案的立法院的活動和作用；三是民間團體對立法活動的推動及其具體建議。最后，從總體上對民國時期票據立法活動的特點和經驗進行總結，并與1995年票據法的立法工作進行簡單比較。

二、北洋政府時期：修訂法律館內的爭論與嘗試

1929年票據法的起草首先要追溯到北洋政府時期的票據立法活動。北洋時期雖然沒有正式頒布票據法，但是起草了五部票據法草案。這為1929年票據法的起草打下了很好的基礎。其中的第五案，還是1929年票據法的起草藍本。[⑦]

其時負責票據法起草工作的是修訂法律館。[⑧]民國十一年，[⑨]修訂法律館因前清草案即志田鉀太郎草案未能適用，[⑩]乃派王鳳瀛、李炘、許藻熔、[11]周繼駢、羅鼎五人擔任調查票據習慣及起草票據法事宜。[12]王鳳瀛、李炘二人主要負責。[13]“閱數月畢事，都四章，一百零九條，名曰票據法第二次草案，所以別于志田草案也?！盵14]這也是由中國人起草完成的第一部票據法草案。后又稱之為共同案。

差不多同時，法律館顧問法國人愛斯加拉奉命起草商法典。其第二編第二卷第一部為票據條例，都三章，百五十條。但若嚴格就編訂之順序而言，則此為第三次草案。后又稱為愛氏案。

從時間上來說，共同案和愛氏案幾乎是同時起草完成的，但是由于兩個草案的起草人在立法觀念上根本不同，具體條文上相差甚大。在立法精神上，《愛氏案》只注重國際票據法制的統一，主要效仿1912年國際票據統一法案擬定，極不重視當時中國國內各地的票據習慣；《共同案》則注重票據在實際上的應用，既注意效仿英、美、德、日等國的先例，以鞏固票據信用，促進票據流通，但同時亦盡量采納各地票據習慣，以達到適合中國國情的目的。在票據觀念上，《愛氏案》雖然不是繼受自法國法，但仍未完全擺脫送金主義的束縛；而《共同案》則毅然采

取信用主義、流通主義，順應世界潮流。這也是兩案最大的差異之處。在票據法的編纂形式上，《愛氏案》奉行法典主義，因而將票據作為商法典的第2編，并且在票據之前編定有價證券普通適用之法例，合并為商法典有價證券專編；《共同案》則采取單行法，將票據作為獨立的一種商事法。[15]兩案差異如此之大，自然不是偶然的。修訂法律館里的起草員為兩案的取舍——特別是立法思想是采取送金主義還是信用主義——展開了激烈的爭論。

由于意見過于紛紜，法律館遂于民國十三年決定融合第一、第二兩案重新起草。此為第三案。此案的立法思想悉依共同案，而內容則有采共同案者，也有采愛氏案者。但文字不及共同案之簡賅，選用名辭，亦未盡當。故也沒有得到通過。而且以后起草時也很少采用該案者。

民國十四年，情況發(fā)生了根本的變化，修訂法律館決定以共同案為基礎起草第四案。從后來的發(fā)展看，這是民國時期票據立法的一個轉折點。[16]第四案“系根據共同案之規(guī)定而加以整理，文字編次也大致相同”，都四章，一百一十七條。[17]這實際標志著貫徹信用主義和流通主義的共同案成為了共識所在。

修訂法律館又對第四案進行了整理和少量的修改——章目沒有變更，僅條文增為一百二十二條——稱為第五案，發(fā)送到各地銀行公會、錢業(yè)公會和商會討論，預備聽取意見后再行修改通過。但因為法律館改組，旋告中輟。北洋政府的票據立法活動也到此為止。第五草案成為北洋時期票據立法的最終成果。

北洋時期票據法之所以一再受挫，政局的動蕩是最直接的原因。當時的立法工作經常要被突如其來的戰(zhàn)爭打斷。此外，當時的立法官員特別是高層內部對票據法的立法思想意見極不統一，也是重要的原因。因此，才發(fā)生了在國家的法律起草機構里，同時起草兩部立法思想迥異法案之事，并一再返工和嘗試，以至在不到四年的時間里起草了五部草案。

但是，揆諸史實，當時的爭論和嘗試也不能簡單的認為就是出于立法者對票據立法工作胸無定見而導致的“徘徊”政策，更不僅僅是因為起草員在具體問題上看法的不同，最根本的原因還是當時立法經驗的不足。這既指文本的缺失，也指當時中國法制建設本身的歷史困境。一切立法工作都需要從頭摸索。這是中國票據法立法或者說近代化注定要付出的歷史成本。所以，法律館對立法上的不同意見，沒有武斷的做最后決策，而是繼續(xù)研究、討論、嘗試，直到達成比較一致的意見。這種慎重立法、鼓勵論爭的做法，對于一個剛剛開始法制現代化國家來說，是實事求是的，也是應該褒揚的，雖然這不免使得立法工作一再拖延。

更重要的是，修訂法律館里的論爭和嘗試，特別是關于送金主義與信用主義的爭論，普及了票據法的知識，深化和統一了人們對票據的認識，為南京政府很快起草和頒布票據法打下了良好的基礎。第五草案更成為南京政府起草票據法時候的藍本。共同案主要起草者王鳳瀛《起草票據法之管見》一文，還為立法院的票據法草案說明書所大段引用，王鳳瀛歸納的中國票據習慣的七個特點，則全文采用，并定性為中國票據法不發(fā)達的七個原因。[18]因此說北洋時期是1929年票據法的奠基時代不應為過。

三、南京政府時期：立法院和工商法規(guī)討論委員會的良性互動

南京政府從1928年開始起草票據法，于1929年頒布了中國第一部票據法。與北洋時期比較，南京政府票據法的立法活動有這樣三個特點

其一，是對票據法的立法原則爭論不大。大部分意見都主張以修訂法律館第五草案為藍本，采取單行法的形式，貫徹信用和流通主義，承認票據行為的無因性。雖曾有人主張采用俄國票據法先例，但未獲采用。[19]這自然應該歸功于北洋時期的論爭和嘗試，深化和統一了人們的認識。這個特點看似順理成章，無庸多言。但反觀1949年中共廢除六法全書之舉和1995年票據法起草時候對1929年票據立法經驗的漠視，可見也并非易事。下文將會具體講到立法者是如何對待和借鑒北洋時期的立法成果的。

其二，是作為行政部門的財政部金融監(jiān)理局、[20]財政部錢幣司、工商部積極行動，包括貢獻意見和組織專家起草新案。其中，工商部設立的工商法規(guī)討論委員起草了比較完善的票據法和票據法立法原則的草稿。這為立法院提供了很好的參考。

其三，是立法院比較開明的政治態(tài)度和較高的立法水平，既能實事求是地對待北洋政府的立法成果，認真聽取工商部、財政部以及上海銀行公會的意見，從善如流，又能根據情況，做出更上層樓的修改。這保證了票據立法的最終順利完成。

以下按照時間順序，考察工商部和立法院在票據立法中的活動和作用。

行政部門參與立法的積極性本來就強，而且，作為處理實際政務的部門，具有立法機構所沒有的經驗豐富的優(yōu)勢。對立法機關來說，認真聽取行政部門的意見，也有助于提高立法的質量和增強法律的可行性。在我們今天的生活中，有許多法律都是由行政部門先提出草案再交立法部門審議通過的。民國時期也不例外。根據當時的《立法程序法》，行政院各部委都有法律的建議和提案權。[21]

時任南京政府工商部部長的孔祥熙對商事立法頗為重視。在孔的主持下，工商部于民國十七年七月二十九日即成立了工商法規(guī)討論委員會，起草和修訂工商法規(guī)。[22]起草票據法的建議即是由委員徐寄庼提出來的。徐寄庼是上海的著名銀行家，曾發(fā)起組織票據法研究會，并參加了上海銀行公會對北京修訂法律館第五案的討論。他提議以該案為基礎，繼續(xù)編訂票據法。當時的商界人士對于票據法遲遲沒有頒布意見頗大。因此這個建議迅速得到響應。

委員會的起草思路是：以修訂法律館第五次草案為基礎，并參照歷次草案、上海銀行公會的意見書、財政部金融監(jiān)理局新近所擬草案，旁及英、美等國票據法，起草票據法新案。自民國十七年八月二十三日在上海開會討論，歷時兩月，該委員會共開會二十余次，最后擬定草案，都四章十一節(jié)，凡一百二十四條。這就是所謂的該會第一草案。[23]

為慎重起見，工商部又另外聘請了工商界具有豐富經驗和專門學識的人員組成專任委員會詳加審查。該會就以前各種票據法草案，并參照外國立法例，斟酌而損益之。又經兩月余，擬定新案，共四章十二節(jié)，凡一百四十二條，并附說明書及“票據法原則”五十七項。是為該會票據法第二草案，也是該會最后的決定案。工商部即將該案呈請行政院轉送立法院審議，并交財政部審查。

立法院商法起草委員會根據立法院的決議，根據該案起草新案，都五章十二節(jié)，凡一百三十九條。這就是中央政治會議決議通過、由國民政府于民國十八年十月三十日以命令正式公布的票據法文本。其中的條文主要即采自工商部第二草案。所以，1929年票據法的成功，實際上就是工商部票據法草案的成功。作為起草人的工商法規(guī)討論委員會，自然是功不可沒。

立法院在最后定稿的時候，主要依從工商部的草案，但是也根據自己的判斷，并綜合其他部門的意見，做出了一些很精彩的修改。這是1929年票據法質量臻于上乘的關鍵因素。如聽從財政部錢幣司的意見，第十七條各項增加支票時效喪失期間、刪無記名見票即付式票據的規(guī)定、第二十六條至第二十八條以及第一百九十二條增加但書等。即使對愛氏案也無所避諱，如不特設回頭匯票的規(guī)定、第二十八條各項、第五十八條第二項等規(guī)定，都是仿效愛氏案。另外，立法院還參照各案，對第十四條、

第十五條、第七十七條第三項、第八十八條第二項等共十余處做出了一些極為重要的補充，使得法律文義更為精密。[24]值得注意的還有，這部法律把此前一直反復不定的對“本票”的稱呼確定了下來，此后即再無反復。關于該部法律的特點和優(yōu)長之處，因為前文已有所論述，此處不再贅述。[25]

而此前，由立法院商法起草委員會起草、國民黨中央政治會議通過的“票據法原則”也與工商法規(guī)討論委員會提交的草稿“大致相同，惟較簡略”，只有十九條。[26]其后，立法院又于1930年修正通過了工商法規(guī)討論委員會起草的《票據法施行法草案》。[27]

不難看出，工商部與立法院之間合作融洽，且互有補益。之所以出現這樣的良性互動局面，我以為，第一是工商法規(guī)討論委員會的草案群眾基礎廣泛、立法水平高，可謂行政部門和商界以及專家學者“集體智慧的結晶”。具有較高的質量和可采性。第二，當時立法工作很緊迫。商界從民國建立就呼吁頒布票據法，但十多年過去了，依然只有幾部草案。商民甚感不便，也十分不滿。無論是工商部還是立法院，都希望樹立自己以及國民政府關心商民的形象。目的既然一致，行動上也就很齊心。第三，票據法雖然和商業(yè)往來密切相關，但是技術性很強，政治影響不大。因而，立法院對于工商部提交的草案基本采用。而對民法這樣重要法律的起草，立法院是決不會假手于行政部門的。事實上，工商部起草的《公司法》和《商法總則》草案，立法院就未予采用，僅備參考。[28]

另外，還有如下兩個因素值得特別注意

其一，是立法院在一定程度上贏得了“立法獨立”。南京國民政府成立之后，胡漢民任立法院院長。胡氏是國民黨元老，在黨內有著很高的地位。憑借胡的威望，立法院在國民政府中取得了較高的政治地位，從而有力的排除了各種干擾，保證了立法工作的正常進行。當時北伐剛剛勝利，蔣介石在南京國民政府中還未取得一手遮天的權威。胡漢民作為國民黨元老，還是蔣統戰(zhàn)的對象。因此，對立法院，蔣還不敢過多干涉。而胡漢民本人一心建設“三民主義法治”，力圖有所作為。立法院的工作得以比較正常。這也是民國時期難得的一個立法機關權力比較獨立的時期，也是立法成績最卓著的一個時期，雖然是如此的短暫。

其二，是參與其事的人員多是對法律、政治、經濟有相當之學識經驗者。工商法規(guī)討論委員會的成員有不少是商界的領袖人物，如前文所舉的徐寄庼。而工商部部長孔祥熙本人也可謂商業(yè)巨子，均深諳商業(yè)之道和票據法理。立法院方面，胡漢民組建了一個年紀輕、學歷高的立法班子。根據南京大學陳紅民等先生的研究，在一二兩屆立法委員中，五十歲以下的占70%，史尚寬委員當時年僅29歲。第二屆當選委員計26人次，除7人不詳外，只有66歲的藏族委員諾那乎圖克圖非大學學歷；留學國外的超過半數，在主要領導中有留學經歷的則高達82%。而且多出身于法學專業(yè)或政治、經濟和外交專業(yè)。[29]這就保證了立法院在審查工商部票據法草案——也包括審查其他法律——的時候，不會出現“內行起草、外行審稿”的現象，從而影響立法的進度和質量。

四、民間團體的參與：以銀行公會為例

無論中西，社會團體對于與自己利益相關的法律的關注是一以貫之的。而且，社會團體所具有的豐富的專業(yè)知識，對保證法律的質量和可行性也有著重要的作用。按照慣例，立法機關通常都要專門聽取他們的意見。所以社會團體的參與程度，既是民意的反映，也是立法機關和立法工作開放程度的反映。

票據法作為一項與商民息息相關的法律，自然更為廣大商民和商業(yè)團體所深切關注。民國時期票據法一再難產，商界都十分不滿，當時甚至有“千呼萬呼之票據法”一語。[30]其中，銀行界與票據立法關系最為密切，行動也最為積極。

北洋政府之起草票據法，和銀行界的呼吁即有很大關系。1921年，全國銀行公會在天津召開第二次聯合會議。會上，杭州和北京兩會先后提出議案，要求政府速頒票據法，以便商民。隨后，聯合會呈文財政、農商、司法等部，建議盡早頒布票據法，并希望在草案完成之后，先行分發(fā)各地公會討論，俾得適合“輿情”。[31]北洋政府在1922年開始了票據法的立法活動。這無疑是受到了銀行公會推動的結果。在1925年完成第五草案后，法律館也根據公會的建議，發(fā)送給各地商會、銀行公會和錢業(yè)公會討論。

這里重點考察上海銀行公會的活動。上海銀行公會是中國最早成立的金融團體，在全國有著舉足輕重的影響。[32]主其事者多是一些接受了新式教育、傾向發(fā)展資本主義的銀行家，如陳光甫、章乃器等。他們在業(yè)務上很注意向西方學習，對于使用票據等現代的金融工具，十分熱心，為推動票據法的立法，更是不遺余力。

上海銀行公工會第一個舉措是成立票據法研究委員會，專門討論票據法問題。1922年6月間，上海銀行公會“為編訂票據法事，組織票據法研究委員會，以期必成?！盵33]在民國立法史上，除了憲法以外，這樣的研究會是沒有另案的。此舉充分體現了上海銀行界對票據立法的積極性。

研究會計有二十三人參加，多是上海銀行界和商界的知名人士，如浙江銀行總經理李銘，上海商業(yè)儲蓄銀行副經理唐壽民，上海交通銀行副經理胡孟嘉，浙江興業(yè)銀行上?？傂懈苯浝硇旒膸?，以及剛從日本留學歸來擔任《銀行周報》總編輯的徐滄水。[34]其中，徐寄庼、徐滄水還是《上海票據交換所章程草案》的起草人。徐寄庼后來還擔任了南京政府工商法規(guī)討論委員會委員。這些人多是票據的行家里手，對于票據和票據法有著深刻的了解和認識。他們的參加，無疑壯大了票據法研究會的聲望，促進了票據法研究工作的開展。

研究會還定于每周六下午四點到六點，集中討論票據法問題。并且安排專人調查各國票據法：徐振飛調查法國票據法，胡孟嘉調查英國票據法，朱成章調查美國票據法，徐滄水調查日本票據法，姚仲拔、徐寄庼調查各省商埠票據習慣。[35]雖然實際效果難以判斷，但這樣的安排無疑是辦事踏實和追求效率的表現。

上海銀行公會的第二個重要舉措是以公會機關報《銀行周報》[36]為輿論陣地，為票據法搖旗吶喊。銀行周報社除了在《銀行周報》上發(fā)表有關票據法的資料和論文外，又于1922年8月和1925年2月，編印了兩冊《票據法研究》。[37]這是《銀行周報》社也是上海銀行公會為票據法研究和立法做出的一大貢獻。

當時無論是外國的票據法規(guī)，還是中國自己的票據習慣，以及已經完成的票據法草案，都缺乏系統的整理。《票據法研究》在這方面做了許多工作。其中最重要的貢獻是關于我國票據習慣的調查報告。以往的官方和民間也有調查，但都零碎雜亂，成績不大。[38]《票據法研究》初編即收錄了總計244頁的票據樣式，總計在百種以上。按省份排列。每省開篇對票據種類及效用有簡單說明，以下再按照類別排列。圖文并茂，形象直觀，十分便于讀者閱讀和研究。此后言及票據習慣，也多以此書為本。[39]

另外，該書還收錄了由修訂法律館調查員李炘翻譯的被譽為當時世界上最為先進的立法成案的1908年海牙國際會議《票據法統一案》，[40]以及已經完成的票據法草案——前清志田案、北洋愛氏案、共同案，包括各草案的原文和理由書。還有當時金融業(yè)的一些內部規(guī)程。如上海銀行公會公布《上海銀行營業(yè)規(guī)程》、上海錢業(yè)公會修訂通過的《營業(yè)規(guī)則》，以及上海銀行公會擬訂的《上海票據交換所章程草案

》等。

除資料整理之外，《票據法研究》還收錄了十余篇票據法論文。續(xù)編收錄的法律館調查員李炘《三大票據法系之構成及其特質》一文，對三大法系的歷史做了很清晰的論述。同期收錄的法律館王鳳瀛《起草票據法之管見》更是一篇扛鼎之作。另外，還有馮子明《票據事項解說》，裕孫《票據之理論與實務觀》，李祖虞《論拒絕證書之作成機關》，謝菊曾《評莊票及其善意執(zhí)票人》等。這些論文討論的問題各異，但都一致主張加快票據立法，以促進票據流通，保證交易安全。

上海銀行公會第三大舉措是直接參加南京政府的1929年票據法的立法活動。這點前文已經有所論述，南京政府工商法規(guī)討論委員會起草票據法的動議，就是上海銀行家徐寄庼提出來的。徐寄庼還提供了上海銀行公會對票據法的意見書。在工商法規(guī)委員會第一案中，第二十條、第四十三條、第三十條、第六十三條、第六十九條、第八十四條、第九十四條及第九十五條第二項等皆采納了上海銀行公會意見書的意見。[41]

所以，上海銀行公會不僅為票據立法提供了輿論支持，還提供了重要的智力支持。而上海銀行公會的作用，實際上也是上海銀行界、銀行周報社以及票據法研究委員會的作用。參與其事的實際都是同一群體。這是需要我們格外注意的。

此外，還需要說明一點，就是當時金融業(yè)另一重要力量——錢莊和錢業(yè)公會的態(tài)度。在20世紀30年代針對銀行法，錢業(yè)和銀行爭論十分激烈，錢業(yè)甚至有另訂“錢莊法”的提議。相比于此，錢業(yè)對票據法的起草則更多的是沉默。這可能是因為牽扯的利益不如前者之密切。[42]

五、民國票據立法的特點和經驗──兼與1995年票據立法比較

一般而言，票據法作為一項技術性法規(guī)。比憲法、民法和刑法比較，其難度并不為大。但是在民國立法史上，由于政局動蕩，以及中華民族本身的法治積累淺薄，票據法起草費時之長、經歷之坎坷，都是其他法律難以相比的。在1929年南京政府頒布第一部票據法前，官方共起草了十部草案，[43]費時三十來年。當時的立法官員和法學家們，在民族危亡和兵荒馬亂之中，克服各種困難，努力于國家的法制建設事業(yè)，其愛國精神，永遠值得我們欽佩。下面根據前文所述，從總體上對民國時期票據立法活動的特點和成功之處稍作總結，并與1995年票據法的立法情況進行簡單比較。

民國時期的票據立法可以約略分為兩個階段：一是奠定基礎的北洋政府時期，二是完成立法的南京政府時期。而在這兩個階段，國家立法機構的表現有所不同。

在北洋政府時期，政策比較慎重和保守。慎重表現在內部，當意見不統一的情況下，采取允許爭論、繼續(xù)嘗試的方針，直到意見統一。這種慎重自然是正確的。保守表現在外部。上海銀行公會積極性很高，甚至發(fā)起成立了票據法研究會。但立法部門并沒有吸收銀行界人士以及其他非立法官員參與立法活動。所謂聽取意見，也只是在草案完成之后。這在一定程度上造成了立法的延緩。

在南京政府時期，政策則趨于積極和開放。立法院不但很快開始票據法的起草工作，并且采納了行政部門的草案作為討論的基礎。而且，在起草階段，行政部門和社會團體都得以參與。較之前期“事前呈文、事后討論”的情況，民意得到了更多的尊重。這無疑是一大進步。

之所以出現這種差異，筆者以為主要有兩個原因

一是北洋政府出身軍閥，和商界關系不深，在統治上很強調專制和統一，缺乏尊重民意、聽取群眾意見的傳統。而建立南京政府的國民黨出身革命黨，又與江浙財閥關系密切。因而在立法時，比較注重商界的意見。

二是北洋政府的修訂法律館純粹是一個法律起草機構，并不擁有獨立的立法權。南京政府的立法院雖然也只是“五院”之一，但政治地位比較高，擁有比較獨立的立法權。因此政策比較積極，行動也很果敢。同時，立法院又受到一定的制約——特別是來自中央政治會議的，[44]因而力圖表現出一定的開放性，以為自己爭得更多民意的砝碼。當然，立法院官員本身具有的法治意識和法律知識也是重要的原因。

民國時期票據法的立法活動有如下幾條經驗：

其一，廣開言路，認真聽取其他部門和群體甚至個人的意見。如作為政府部門的南京工商部一向關注工商立法，還在成立之初就設立了工商法規(guī)討論委員會，起草了包括票據法在內的多種商事法規(guī)。[45]在工商部之前，財政部金融監(jiān)理局也起草過一個票據法草案。工商部在起草第一案的時候，就吸收了其中的一些內容。而在討論工商部第二案的時候，財政部錢幣司又就其中的六條提出了意見。這些意見立法院在最后的定稿中也有所采納。社會團體對于與自己利益相關法律的關注則是一以貫之的。如二十世紀二十年代上海銀行公會成立票據法研究會以及對票據法草案的討論，以及三十年代初上海的銀行與錢莊之間為銀行法發(fā)生的激烈論戰(zhàn)。工商法規(guī)討論委員會還邀請了社會團體代表直接參與立法。這些對立法機關了解民意、促進立法無疑都是有著很大益處的。事實上，民間團體和專家學者在推動立法、開展研究方面有著政府部門無可替代的作用。一部法律有數個甚至十多個草案做基礎，那么其成功可以說是有所保證的。

其二，客觀對待和虛心吸取前人的立法成果，允許爭論。法律作為制度文化，具有很強的延續(xù)性。這決定了法律的發(fā)展不可能一蹴而就，更不能一筆抹殺前人的努力，而要認真汲取前人的經驗教訓。北洋政府是國民黨北伐的對象。但是，對于北洋政府的票據立法成果，國民黨南京政府并沒有簡單否定，而是虛心繼承下來，作為參考。也正是在北洋政府比較豐富的立法經驗的基礎上，國民黨南京政府才能較快的完成票據立法。[46]另外，法律是很復雜的。創(chuàng)造適合國情的法律制度更加艱難，不但需要智慧，也需要時間。因此，還要允許爭論，以便統一認識。使立法的過程也成為推動法學進步的過程。北洋時期對共同案和愛氏案的討論就是很好的例子。

其三，最重要的是，吸收了一大批年富力強、學有專長的專家學者參加立法，組建了一個獨立性比較強、專業(yè)水平較高的法律起草機構。從而避免了在立法活動中出現“內行起草、外行定稿”的情況，影響立法的進度和質量。南京政府工商部票據法草案比較成功，立法院能夠從善如流，采納該草案，并有很大的改進，都和參與其事的人員學有專長有極大關系。而北洋政府時期王鳳瀛則對共同案和整個民國時期的票據立法都做出了重要貢獻?？梢哉f，立法官員水平的高低直接決定著立法成敗。而立法權的獨立與否則無疑是從根本上決定著國家法制建設的成敗。否則，就難免受到行政部門或其他社會團體甚至個人的不正當干預。[47]

與1929年票據法比較，1995年票據法草案的起草工作并不遜色。1995年票據法由中國人民銀行主持起草。中國人民銀行為此進行了廣泛的調查研究，幾易其稿。1993年提交給國務院后，國務院法制局又花了一年的時間廣泛征求意見，進行修改。在修改中，國務院法制局吸收了許多國外票據法的先進規(guī)定，并特別注意減少行政管理的色彩，使得草案更為完善。[48]但是出臺的票據法不但遠未能超越前人，甚至還有所退步。這是為什么呢？

問題出在全國人大常委會。把國務院草案和正式公布的票據法比較就可以知道：1995年票據法的幾個重大原則問題，如限制票據使用問題、否認票據無因性問題，都是在人大常委會討論階段對國務院草案修改的結果。如本文引言所舉第10條第1款、第21條和第83條第2款，還有第73條第2款、74條、75條的內容，都是原草案中沒有而由人大常委加上去的。從前文我們已

經知道，即使在民國時期，這種立法主張即已不為多數人所贊同，而在半個世紀之后的1995年票據法里，竟堂而皇之地死灰復燃了。又有的條文，原草案中的規(guī)定是對的而被改錯了，如第18條關于利益償還請求權的規(guī)定，原草案中“超過本法規(guī)定的行使票據權利、保全票據權利期間”的話是對的，被改成“因票據記載事項欠缺”反而錯了。[49]這些修改直接導致了1995年票據法的失敗。

為什么人大常委會會做出這樣的修改呢？我以為，主要原因是就當時的社會環(huán)境來說，人們對票據的認識確實還不深刻，也不統一。這表現在三個方面：一是這一時期適用的票據法規(guī)和規(guī)章，都是在計劃經濟體制下制定的，帶有很濃的行政管理的色彩。比如，對于票據關系和基礎關系，《銀行結算辦法》和《上海市票據暫行規(guī)定》都是把二者攪和在一起的。這大大影響了人們對票據的正確認識。[50]二是票據立法上的遲緩。早在1986年，根據國務院的指示，中國人民銀行就主持召開了第一次票據立法會議，并起草了《中華人民共和國票據法暫行條例》。但是由于認識上的原因，這項工作很快就半途而廢了。一直到1990年，由于部分全國人大代表的建議，中國人民銀行才正式成立了票據法起草小組。[51]三是人大常委會和法院、銀行在認識上的巨大差異。比如，在1994年的一份判決書中，最高人民法院已經委婉地排除了前述《銀行結算辦法》中的規(guī)定，1995年中國人民銀行副行長周正慶在向全國人大常委會的報告中也明確承認票據的無因性，并做了較詳細的說明。但在人大常委會審議的時候，相關法律條文仍然遭到了被否決的命運。[52]可見，相比如1929年票據法公布前“千呼萬喚”的情況，1995年票據法的起草環(huán)境實際要惡劣許多。這是1995年票據法失敗的深層原因。

但立法機關沒有能夠超越于客觀的環(huán)境，高瞻遠矚一點，如最高法院和中國人民銀行那樣，卻不能不說是個巨大的遺憾。與民國時期立法機關的擇善而從、錦上添花相比，我們的立法機關在此次票據立法中，扮演了很不愉快的角色，不但未能使國務院草案的質量有所提升，反而有所下降。這既暴露出我們的立法機關在加強法制建設、引導社會發(fā)展方面的很大欠缺，也再次說明“內行起草，外行審稿”的立法模式總會出現一些不必要的甚至是很致命的失誤。因此，立法機關需要吸收更多的專家學者參加實際工作，并形成制度，如委托專家立法等。我們的立法機關的決策層也要在法治意識和法學專業(yè)素養(yǎng)方面自覺提高。

需要特別加以說明的還有：立法機關的這些問題至今還在一定程度上存在，并且影響到了當前的法制建設。比如對1995年票據法這樣一部有著嚴重問題的法律，在公布之后，一直到現在，立法機關都沒有進行修改。為了便于審判，最高人民法院只得以司法解釋否決了有關的條文。[53]更嚴重的例子是全國人大在起草民法典上的隨意性，其工作作風和立法水平與起草1995年票據法的時候相比，似乎并沒有多少進步。梁慧星老師、徐國棟教授都先后在網上和雜志上對此提出了批評。[54]徐國棟教授還特地列舉了多個國外立法活動成功的先例，以為借鑒。本文聊舉1929年票據法成功的例子，希望對我們思考這個關系子孫后代的大問題有所啟發(fā)。

[①]參見王小能：《票據法教程》，北京大學出版社2001年第1版，第6頁。需要說明的是，文中所述法規(guī)和規(guī)章數只是就重要性而言，另外還有一些零散規(guī)定，沒有統計在內。

[②]參見李勝渝：《中國近代票據立法探析》，載《現代法學》1999年第6期;李勝渝：《北洋政府票據立法論略》，載《法商研究》2000年第6期；吳克友：《舊中國民商立法及其借鑒意義》，載梁慧星：《民商法論叢》第10卷，法律出版社1998年版。

[③]參見謝懷栻：《應該研究臺灣的民商法與經濟法》，載《謝懷栻法學文選》，中國法制出版社2002年版，第156頁。又見李景禧、林光祖：《臺灣民商事法研究》，法律出版社1996年版，第80頁以下；鄭玉波：《票據法》，三民書局2001年版，第17頁。

[④]參見謝懷栻：《評新公布的我國票據法》，載《謝懷栻法學文選》，中國法制出版社2002年版，第327頁。

[⑤]其他還有一些不足之處，均請參見謝懷栻：《評新公布的我國票據法》及后記，載《謝懷栻法學文選》，中國法制出版社2002年版，第341頁，342頁。

[⑥]參見謝懷栻：《評新公布的我國票據法》及后記，載《謝懷栻法學文選》，中國法制出版社2002年版；王小能：《票據法教程》，北京大學出版社2001年第1版。

[⑦]參見李勝渝：《北洋政府票據立法論略》，載《法商研究》2000年第6期。

[⑧]民國七年建制，此前先后為法典編纂會和法律編查會。

[⑨]在民初的兩三年之間，北洋政府迅速完成了二十多部法律法規(guī)的起草和頒布。朱勇先生稱之為“辛亥革命以后民國政府第一次大規(guī)模的立法高潮”。參見朱勇：《謝振民〈中華民國立法史〉序言》，載謝振民：《中華民國立法史》，中國政法大學出版社2000年版，。

[⑩]全國銀行公會聯合會為此呈文建議速頒票據法。參見奔文第四部分。

[11]1949年春天江庸北上時，曾專門寫信向毛澤東推薦許藻熔。參見《毛澤東書信選集》，人民出版社1983年版，第331頁。

[12]參見謝振民：《中華民國立法史》，中國政法大學出版社2000年版，第814頁以下。

[13]王鳳瀛是東吳大學法學院的法學學士，時任修訂法律館纂修；李炘乃教育部選派留日專攻商法的法學學士，時任修訂法律館調查員。其中，王鳳瀛在民國法學界頗有地位。還在民初的時候，他就是著名法學刊物《法學會雜志》的主要撰稿人。從《法學會雜志》第一期至第十期，王每期都有一篇以上文章發(fā)表，前后共發(fā)表了二十九篇。民國二十四年出版的吳經熊編《法學文選》，即收錄了王氏所撰《說研究法律之方法》一文。民國十三年二月到三月，《法律評論》周刊第33—39期連載了王鳳瀛《起草票據法之管見》一文。這是民國時期關于票據立法的扛鼎之作。發(fā)表后不久就為王氏母校東吳大學《法學季刊》民國十三年第二卷第一期轉載。民國十四年上海銀行周報社編《票據法研究續(xù)編》也收錄了該文。本文參考《法學季刊》本。

[14]王鳳瀛：《起草票據法之管見》，載《法學季刊》1924年第二卷第一期，。

[15]參見李勝渝：《北洋政府票據立法論略》，載《法商研究》2000年第6期。

[16]以后各案基本上都是沿襲了共同案的立法思想和編制。參見工商法規(guī)討論委員會：《工商法規(guī)輯覽》緒言，中華書局1930年版，第5頁以下。

[17]參見工商法規(guī)討論委員會：《工商法規(guī)輯覽》緒言，中華書局，1930年版，第7頁。

[18]這七個特點是：無一定之款式。各地不同，同地之間各莊也不同。而且形式簡單，易于造假。這些都阻礙了票據的流通。無確定之種類。流通最廣的本票有莊票、期票、存票、紅票信票、憑票等名目。支票也有劃條、撥條、計條、執(zhí)帖、上單、便條等名目。種類不定，性質無由辨別，權利義務也難以判斷。無背書制度。中國票據僅僅以交付為轉讓，讓受人僅將讓與人的姓名記入帳簿，以為他日求償。這當是票據不能流通的最大原因。無承受制度。我國的照票，或曰見票，或曰對票，或曰注票。含義模糊，無從判明。但是《上海銀行業(yè)規(guī)程》第十一條明確規(guī)定：照票只是為驗票之真?zhèn)?、有無糾葛及曾否掛失?？梢娬掌狈浅惺芤矡o疑。票據非信用

證券，僅僅是代替異地之間輸送現金的工具，沒有背書、承受等制度，受款人也很少以之輾轉流通或請求貼現。本票初具信用的作用，但是上海要求“匯劃”，天津要求“面生討?！?。如果不是熟悉之人持票，仍舊不能立即兌現。所以本票也難以算得上是純粹的信用證券。票據非抽象證券。我國的票據雖然沒有法國那樣的“對價”字樣，但是如果有糾紛發(fā)生，發(fā)行人即可以停止付款。資本關系與票據關系并沒有分離。無拒絕付款之救濟。執(zhí)票人只能將原票退還讓與人。換言之，只能和前手有關系，對其他人則沒有求償權。票據流通越多，安全越沒有保證。這與現代的票據制度恰好背道而馳。請參閱立法院：《票據法草案說明書》，載工商法規(guī)討論委員會：《工商法規(guī)輯覽》，中華書局1930年版，以下；王鳳瀛：《起草票據法之管見》，載《法學季刊》1924年第二卷第一期，第8頁以下。

[19]參見《工商法規(guī)輯覽》所載“委員會陸夢熊審查票據法意見書”，中華書局1930年版。

[20]財政部金融監(jiān)理局也起草了一個票據法草案。原文見《工商法規(guī)輯覽》附錄：“金融監(jiān)理局擬訂票據法草案”，中華書局1930年版。

[21]參見《立法程序法》，中國國民黨中央政治會議第129次會議通過，載《國民黨政府政治制度檔案史料選編》，安徽教育出版社1994年版，第254頁。

[22]該委員會職能有三項：一是研究中央特交本部審查的工商法令，二是起草由部長提交或者本委員會三人以上之提出或由國內各工商團體之建議并認為有編訂必要的法律條例，三是修訂由部長提交或者本委員會三人以上之提出或由國內各工商團體之建議并認為有修改必要的已經公布的法律條例。委員會的成員多是具有比較豐富的商業(yè)經驗或法律知識的商界人士和專家學者，均由部長聘任。參見《工商法規(guī)輯覽》附錄：“工商法規(guī)討論委員會規(guī)則”，中華書局1930年版。

[23]關于該草案具體內容以及對其他草案的借鑒情況參見《工商法規(guī)輯覽》“緒言”第8頁，中華書局1930年版。

[24]參見《工商法規(guī)輯覽》緒言第10頁，中華書局1930年版。

[25]更詳細的評價請參看李景禧、林光祖：《臺灣民商事法研究》，法律出版社1996年版，第80頁以下；以及李勝渝：《中國近代票據立法探析》，載《現代法學》1999年第6期;李勝渝：《北洋政府票據立法論略》，載《法商研究》2000年第6期。

[26]謝振民：《中華民國立法史》，中國政法大學出版社2000年版，第820頁。

[27]謝振民：《中華民國立法史》，中國政法大學出版社2000年版，第828頁。

[28]參見謝振民：《中華民國立法史》，中國政法大學出版社2000年版，第806頁。

[29]參見陳紅民等：《國民政府一二兩屆立法院組成分析》，載《民國檔案》，2000年第2期。

[30]朱方：《國民政府新頒行票據法詳解》，上海法政學社1930年版，。

[31]參見1921年全國銀行公會天津聯合會會議呈文。載《票據法研究》，銀行周報社1922年版。據朱方的記載，全國銀行公會曾兩次上書財政部，參見《國民政府新頒行票據法詳解》，上海法政學社1930年版，第61頁

[32]上海銀行公會成立于1918年，主要由上海的華資銀行組成。1922年的時候，有21家會員銀行。在當時的金融界，華資銀行的實力已經可以與舊式錢莊、外資銀行鼎足而立。汪敬虞：《中國近代經濟史》，人民出版社2000年版，第2211頁。

[33]《上海銀行公會為研究票據法組織票據法研究會之通函》，載《票據法研究》，銀行周報社，1922年。

[34]二十三人大名單參見徐寄庼：《對于票據法研究會之管見》，載《票據法研究》，銀行周報社1922年版。

[35]徐寄庼：《對于票據法研究會之管見》，載《票據法研究》，銀行周報社1922年版。

[36]《銀行周報》是上海銀行公會的機關刊物，在整個民國時期的金融界和新聞界都有著深遠的影響。參見張憲文等：《中華民國史大辭典》“銀行周報”條，江蘇古籍出版社2001年版。

[37]《票據法研究》初編由徐滄