信息與政策及其制度分析

信息與政策及其制度分析

內(nèi)容提要：信息是非常重要的，對于公共政策尤其如此。信息是大量存在的，有用的，但是需要成本的。公共政策要有效，就要根據(jù)需要和經(jīng)濟(jì)原則投資于信息。政策實踐信息具有不完善性、不均衡性和不對稱性三大特征，制度分析的任務(wù)就是著眼于有效的公共政策這一目標(biāo)，來盡可能運用各種制度安排來減少政策的不完善性、不均衡性和不對稱性的危害。最后，論文針對性地分析了時空信息與科學(xué)信息不對稱、一般信息不對稱對于公共政策實踐的挑戰(zhàn)及其制度分析的一般思路。

關(guān)鍵詞：信息公共政策制度分析

在信息時代，人類生活的各個方面都與信息密切相關(guān)。從某個意義上來說，我們所生活的世界，除了局部還是看得見、摸得著的物理世界之外，大部分世界已經(jīng)成為信息的世界了。我們生活在某個地方，有藍(lán)天白云、高山流水，我的心在跳動，我的聲音能夠被其他人聽到，我沒有工作證，也沒有身份證，人們喊我的小名，一聽我的聲音就知道我是誰，也知道我的偏好和習(xí)性，具有什么才能，我也可以感覺到自己物理地存在于一個物理的世界當(dāng)中。在這樣的傳統(tǒng)社會中，我的存在可能僅此而已。但是在現(xiàn)代高度發(fā)達(dá)的信息社會里，每一個人的存在和生活，實際上都是一個實在的信息世界之中：大多數(shù)人用我的名字來認(rèn)識我，相當(dāng)多的人可能只知我名不知我人，我是毛壽龍，有身份證，有工作證，各種各樣的學(xué)位證書，工作證，護(hù)照，有許多專著和論文表明我是研究公共政策與政府治道問題的，是一個學(xué)者；我周圍的絕大多數(shù)人我都是不認(rèn)識的，我不認(rèn)識他們的臉、聲音和身形，不知道他們干什么，更不了解他們的各種各樣的證件，而我所認(rèn)識的人，我卻很少見到他們，經(jīng)常通過電話、電子郵件，才能知道他們還存在。我通過大量的書籍，通過網(wǎng)絡(luò)，通過調(diào)查，可以了解整個世界發(fā)生了什么事情，盡管我沒有親眼看到，親耳聽到。屬于自己的天地，往往用鎖和防盜門、電子密碼以及相關(guān)的法律才得以存在。這就是信息時代的我，也是信息時代的我以及每一個人所生活于其中的世界。

在這個世界里，信息問題開始成為人們的熱門話題，人們也逐漸習(xí)慣于從信息的角度，來看待周圍的世界。隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，信息傳播速度越來越快。因特網(wǎng)成為信息問題的最為熱門的話題。1999年是中國政府上網(wǎng)年，有關(guān)電子政府的話題成為媒體操作的對象。但是，信息是什么呢？它是不是就是計算機(jī)化或者電子化呢？信息與政府公共政策的關(guān)系如何？

無疑，信息在公共政策中的地位是毋庸質(zhì)疑的，但是信息決不是信息高速公路，或者計算機(jī)。信息的含義要廣泛得多，它的問題也決不僅僅在電子化方面。電子化使得傳統(tǒng)社會以更快的速度走向信息社會，但它本身只是信息社會的一個技術(shù)基礎(chǔ)。本文將拋開目前流行的熱門話題，重新審視信息的基本含義、信息的特征及其與公共政策分析與實踐之間的關(guān)系、投資于信息的原則、政策實踐信息的特征、政策過程中的信息不對稱以及信息不對稱與政策博弈格局等問題。

一、信息、知識與公共政策

信息，就是音信，消息，從客觀方面來說，它是客觀的狀況；但是從人的角度來說，它是我們有關(guān)某種客觀狀況的認(rèn)識，這種認(rèn)識一旦為人所擁有，就成為人所擁有的知識。因為這一緣故，人們實際上把信息、知識看作一回事，或者認(rèn)為知識既包括有關(guān)人們較為高級的認(rèn)識，即技術(shù)的知識，以及有關(guān)屬性的知識，即通常所說的信息問題。1998/1999年世界銀行世界發(fā)展報告《知識與發(fā)展》就是這樣界定知識的。[1]當(dāng)然，要非常準(zhǔn)確地界定知識與信息，并區(qū)別這兩者，也是可能的，比如我們可以把信息當(dāng)作一種客觀的東西，它只是反映客觀存在的狀況。而把知識當(dāng)作是人們所掌握的信息，是人們對客觀世界的系統(tǒng)的認(rèn)識。但在現(xiàn)有的政策討論中，一般都把這兩者當(dāng)作一回事，因為即使是信息，實際上也是已經(jīng)經(jīng)過人處理過的、已為人所認(rèn)識的信息，也就是知識。在此，我也將按照國際慣例，把信息和知識當(dāng)作一回事。當(dāng)然，在進(jìn)一步分析時，也可以把不同的信息和知識進(jìn)行分類。

政府的政策，往往是為公共利益服務(wù)的，其目標(biāo)是解決公共問題，因此又叫做“公共政策”。根據(jù)公共政策學(xué)的一般界定，它是指“政府直接采取的行動或在某種程度上涉及到國家合法權(quán)力的行動”。比如，政府在經(jīng)濟(jì)方面直接采取的行動就是經(jīng)濟(jì)政策，政府在人口控制方面采取的行動就是人口政策。在經(jīng)濟(jì)方面，美國學(xué)者把它分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策和基礎(chǔ)性的政策。在公共管理方面，政府也可以采取各方面的政策，如高科技政策、環(huán)境保護(hù)政策、國土資源開發(fā)政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、警察服務(wù)政策等。公共政策的質(zhì)量對于一個國家公共利益的實現(xiàn)，具有極大的影響。高質(zhì)量的公共政策，可以減少人與人之間的沖突，促使人們積極行動，并且積極合作；它可以很好地實現(xiàn)有限資源的適當(dāng)配置，實現(xiàn)配置效率，從而實現(xiàn)社會福利的最大化。

那么，如何提高公共政策的質(zhì)量呢？這有各種各樣的途徑。如完善公共政策設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估和反饋等過程的制度安排，完善公共政策的責(zé)任機(jī)制等，都是非常重要的。本文討論的側(cè)重點在于探討從政策的角度來探討信息的若干特征，具有這些特征的信息與政策之間的關(guān)系，認(rèn)為信息對于公共政策是非常重要的，它是有用的、稀缺的資源，公共政策的設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估和反饋，需要探討不同階段的信息的特征，其稀缺程度，以及開發(fā)成本的高低，尤其是要重視信息不對稱條件下的信息資源開發(fā)和利用的問題。

二、信息的三大特征

讓我們來探討信息的若干特征。信息的第一個特征是，它是大量存在的。實際上，世界本身就是由信息組成的，只有通過某種信息，世界萬物才能表明自己的存在。不用說有關(guān)大自然的信息，即使是有關(guān)某個人、某個問題的信息，也都是大量存在的。比如有關(guān)毛壽龍的信息，如果系統(tǒng)地收集起來，其信息量可能組建一個圖書館。政府所處理的公共事務(wù)以及解決公共問題的公共政策也是一樣的，它也是由大量的信息組成的，并且哪怕是一個局部的問題、一個最簡單的公共行動，其所涉及到的信息都是大量的。

信息的第二個特征是有用的，是人類生活所必需的，也是公共政策所必需的。人的生活在任何時候都離不開信息，個人決策、集體決策和政府公共決策，都離不開信息。就個人來說，如果沒有有關(guān)結(jié)婚對象的信息，作出的有關(guān)結(jié)婚的決策就太盲目了；如果不知道食品是否有毒，就作出食用的決策，結(jié)果就很可能是致命的。就某個集體來說，如果沒有信息，要采取有效的集體行動實際上是很困難的。就政府來說，如果沒有相關(guān)的信息，或者信息不足，其危害就更大。對外可能導(dǎo)致戰(zhàn)爭，對內(nèi)可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的崩潰。個人決策、集體決策和政府公共決策，與信息是息息相關(guān)的。比如，如果沒有有關(guān)國土資源的數(shù)量調(diào)查，在耕地不足的情況下，還采取鼓勵濫用耕地的政策，其結(jié)果肯定是壞的。在戰(zhàn)爭中，公共決策更需要信息。從信息角度來看，所有的戰(zhàn)爭不僅僅是物質(zhì)力量的戰(zhàn)爭，而且還是信息之間的戰(zhàn)爭，現(xiàn)代化的信息戰(zhàn)更是現(xiàn)代戰(zhàn)爭的關(guān)鍵。

信息的第三個特征是有用的信息往往是有成本的。不可否認(rèn)，大量的信息是免費的，如陽光照亮了世界，我們輕易地看見了這個世界，從而了解了這個世界，這一過程我們并沒有付費。但是，許多免費的信息是沒有用的，對于我們所需要的信息來說，免費的信息是重要的，但往往是不夠的，而采集、開發(fā)進(jìn)一步的信息是需要成本，要使之變成我們的認(rèn)識，不是免費的。比如，在晚上，我們要照樣看得見這個世界，就需要照明的能源。即使有人免費送我一本書，我要了解其中所包含的信息，也需要進(jìn)一步投入必要的時間，并且投入的時間越多，從書中了解到的信息也就越多。我們要了解世界大事，就需要大量的記者去采訪、收集有關(guān)各個方面的信息，再由報社編輯成報紙，讀者去購買，而即使有了現(xiàn)成的報紙，我們也需要花費大量的時間去閱讀。

因此，信息是非常有用的，雖然是大量存在的，并且許多信息是免費的，但有用信息的開發(fā)和使用，是需要代價的。信息與所有有用的、需要通過努力和付出代價才能獲得的資源一樣，是稀缺的，是一種有價值的資源。作為有種資源，它值得我們進(jìn)一步努力，去開發(fā)信息，緩解稀缺性；把在給定資源條件下，合理地配置信息資源，用足既有的信息資源存量。這對于政府決策的意義就在于，要改善政府決策的質(zhì)量，就需要投資于信息，用足信息。

三、投資于信息的原則

但是，投資于信息，并不一定要進(jìn)行盲目的投資，并非要讓所有的信息都變成我們的認(rèn)識，或者說成為我們的知識。在此，我們需要進(jìn)一步遵循如下兩項原則

首先是需要原則。也就是說，信息是大量的，但是人們根據(jù)生活的需要，只收集其中的部分信息，作為我們的認(rèn)識。要認(rèn)識某個人，不必要掌握有關(guān)某個人所有方面的信息，否則反而難以認(rèn)識某個人，根據(jù)需要的原則，只要模模糊糊的認(rèn)識就可以了。比如，要簡單地認(rèn)識毛壽龍，一般只要知道名字，然后了解大體的情況，如臉龐的樣子、體形等，就可以了。但如果要復(fù)雜地認(rèn)識毛壽龍，可能需要了解進(jìn)一步的信息，比如要請毛壽龍當(dāng)司機(jī)，就要了解能否開車，如果直接了解困難，就需要通過表明毛壽龍是合格司機(jī)的證件，如駕駛證以及領(lǐng)取的年限。如果要讓毛壽龍執(zhí)掌大權(quán)，則需要更進(jìn)一步的全面考核。但是，即使全面考核，也并非要全面了解有關(guān)毛壽龍的所有信息，我們真正需要的也只是有關(guān)毛壽龍的所有信息的一點點信息而已。有關(guān)政府決策的信息也是一樣的。比如，我們要確定房改政策，就需要研究實物分房政策存在的問題，貨幣分房政策的優(yōu)勢，并在實踐過程中，了解由實物分房政策改為貨幣分房政策過程中所存在的問題，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步出臺相應(yīng)的對策。需要原則告訴我們，投資于信息，需要投資于有用的信息。

其次是經(jīng)濟(jì)原則。根據(jù)需要采集信息，根據(jù)需要利用信息，這是有關(guān)認(rèn)識信息的需求方面的約束。但是，投資于信息是需要成本的，這就需要我們遵循經(jīng)濟(jì)的原則。經(jīng)濟(jì)原則意味著如下幾個方面

一是要充分利用現(xiàn)有的信息。現(xiàn)有的信息存量是非常重要的財富，即使花錢買，也要比實際調(diào)查要便宜。我們許多改革政策，都需要從國外吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，中央各個部門經(jīng)常派人出國考查，這時如果能夠充分利用國內(nèi)已有的信息，其他部門考查后所寫作的考查報告，就可以節(jié)約大量的出國考查費用，至少是減少重復(fù)考查，了解更多的新的信息。

二是根據(jù)節(jié)約原則來選擇不同的收集信息的方法。收集信息的方法是各種各樣的，如訪談?wù){(diào)查、實地考查、問卷調(diào)查、表格調(diào)查、抽樣調(diào)查、普查。不同的收集方法，需要不同的成本，這時就需要在總體成本約束條件下，進(jìn)行選擇。比如，我們要制定人口政策，就需要了解人口的總量、人口的年齡結(jié)構(gòu)等信息，一個方法是普查的方法，這是最昂貴的，同時也是費時的，一旦普查結(jié)果出來后，所收集的信息也有點過時了。這時，比較經(jīng)濟(jì)的方法是進(jìn)行抽樣調(diào)查。統(tǒng)計調(diào)查研究告訴我們，抽樣調(diào)查不僅省時、省錢，而且往往比普查更為準(zhǔn)確。這時，我們完全有理由用抽樣調(diào)查方法來替代普查的方法。在政策評估方面也是一樣的，某個政策效果是好還是壞，公民評價是非常重要的。有些地方采用普查的方法，費時費力，其結(jié)果還可能由于錯誤的累積而不能準(zhǔn)確反映實際情況，這時嚴(yán)格按照抽樣方法，就可以達(dá)到省時省力省錢的效果。

三是要在總體成本約束條件下，把資源合理分配，否則掌握了大量的信息，但缺少一個方面的信息，決策的質(zhì)量也難以提高。俗話說，巧婦難為無米之炊，沒有米，即使有很高的烹調(diào)技術(shù)，也無能為力。這就需要我們不僅要投資于信息，而且還要合理地安排投資，投資于最稀缺的信息，在各個方面緩解稀缺。

四是開發(fā)信息是需要資源的，而資源是稀缺的，這時為了利用有限的資源來開發(fā)更多的信息，就需要盡可能避免去開發(fā)高成本或者根本難以判斷真?zhèn)蔚男畔?，而要盡可能開發(fā)易于開發(fā)的并且易于判斷真?zhèn)蔚男畔?。并使公共政策基于?zhǔn)確的、易于辨別真?zhèn)蔚男畔?，而不能使公共政策置于可能不?zhǔn)確的信息基礎(chǔ)之上。

四、政策實踐信息的特征

投資于信息，可以使我們比較充分地了解現(xiàn)實世界，了解公共政策所需要解決的問題。一旦信息為我們所擁有，它就成為我們的知識。如我們記住了歷史上發(fā)生的許多事實，我們就擁有很多歷史知識；了解世界各國的地理情況，就擁有了很多地理知識；閱讀過很多文學(xué)作品，就擁有了很多文學(xué)知識。現(xiàn)在的問題是，我們能否擁有完美的知識呢？我們每一個人能夠擁有一樣的知識嗎？答案是否定的，我們不可能擁有完美的知識，每一個人所擁有的知識也不可能完全是一樣的，也就是說知識在人與人之間的配置是不對稱的。

因此，在投資于信息的同時，必須注意，我們投資于信息而得到的知識，具有三大特征：一是如何我們怎么努力，我們的知識都是不完善的，即使假設(shè)在遙遠(yuǎn)的將來，人類將進(jìn)入一個自由世界，走出必然世界，但在進(jìn)入這一刻之前，人類所擁有的知識都是不完美的，而為個人所掌握的知識更不可能是完美的。二是信息在不同政策過程的不同階段的完善性是有差別的，具有不均衡性。三是知識在不同的人身上的分布是不對稱的。也就是說，我們每一個人的努力不同，每一個人的需要不同，投資力度不同，理解能力不同，因此我們每一個人所擁有的知識都是不一樣的，或者說知識在每一個人身上的配置是不對稱的。

政策實踐過程中知識或者信息的這三大特征，對于政府決策有多方面的深遠(yuǎn)影響。公共政策實踐應(yīng)該充分重視政策實踐信息的三大特征

第一，不完善性。信息的不完善性問題，在公共政策的設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估和反饋各個階段都是存在的。實際上，政策研究與政策實踐的差別，就在于政策研究沒有達(dá)到完善的境界，可以繼續(xù)研究，頂多出一個階段性的研究成果，或者推遲出版研究成果。但是，政策實踐卻不是這樣，許多情況下，我們政策設(shè)計還不完善的時候，許多信息還沒有收集和得以確認(rèn)的時候，就需要我們立即制定政策，并付諸執(zhí)行。比如垃圾處理的技術(shù)目前還不完善，但是城里成千上萬噸的垃圾急需我們處理，總不能等著有了完善的垃圾處理技術(shù)之后，才處理垃圾，那時恐怕我們已經(jīng)為大量的垃圾所包圍了。

在此，我們需要明白，任何公共政策的設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估，都可能是不完善的。這首先需要我們在公共政策的設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估等整個過程中，都認(rèn)真對待，進(jìn)行充分的調(diào)查研究、專家論證，并經(jīng)過試點，或者吸取既有的實踐的經(jīng)驗，盡可能減少其不完善性。其次，即使經(jīng)過充分的調(diào)查研究、專家論證，并且經(jīng)過一段時間的試驗，吸取了成功的經(jīng)驗，我們也需要認(rèn)識到，政策還可能存在著不完善性。即使為了強化政策的執(zhí)行力度，在宣傳上需要說明，我們的政策是非常正確的，已經(jīng)經(jīng)過了各方面的努力，但在實踐上依然需要注意，信息不可能是完善的，因此公共政策也永遠(yuǎn)是不可能完善的。在政策的初期階段，我們需要摸著石頭過河，在后期階段，即使摸到了石頭，我想也需要保持警惕，這些石頭是否真的可靠，或者是否有可能已經(jīng)發(fā)生了變化。第三，說信息不完善時也必須采取公共行動來解決問題，這并不是說，我們要盲目地大膽，在實踐上，即使在這時，公共政策也不能盲目制定，也需要基于現(xiàn)有的信息局限性，來盡可能避免因信息不完善而可能導(dǎo)致的損害。在信息不完善的情況下，有時候不得不進(jìn)行賭博，這時賭注很小，也就罷了，但是如果賭注是整個國家的禍福，而不賭，其損失則未必很大，從公共利益角度考慮，還不如不賭。在公共利益上，無害原則優(yōu)先于有利原則。公共政策應(yīng)該首先考慮無害，或者少害，而不是尋求有利，或者更大的但有風(fēng)險的利益。

第二，不均衡性。信息對于不同的政策來說，對于某一個政策的每個階段來說，其完善程度是不一樣的，其所需要的完善程度也是不一樣的。比如，就三峽工程這一決策來說，由于它所涉及到的投資非常巨大，其影響也非常深遠(yuǎn)，而一旦決策得以制定，并得以實施，再要回頭，其代價非常高昂。這時，就需要盡可能增強政策設(shè)計界定的完善性，盡可能減少失誤，讓專家參與決策，讓有關(guān)利益相關(guān)者參與討論，最后決策最好通過政治程序來決策，以提高政策的支持率。而對于國土資源保護(hù)政策來說，中國地大物博，但人口眾多，人均資源非常有限，這就需要采取保護(hù)措施。這一政策設(shè)計相對比較容易，所需要的信息相對較少，但是在政策的執(zhí)行和評估階段，其信息就相對缺乏，即使能夠得到信息，這些信息的可信度也是比較差的。在耕地保護(hù)政策的實施方面，許多案例已經(jīng)說明，“上有政策、下有對策”的問題是非常大量存在的。這就需要我們更多地投資于政策執(zhí)行的監(jiān)督和執(zhí)行效果的評估方面的信息，在這些方面多作努力。

最后，信息與知識在人之間配置的不對稱性，對于公共政策的制度分析有更大的影響。下面，我們主要著眼于兩個問題來進(jìn)行探討：一是探討時空信息與科學(xué)信息不對稱對于政策實踐及其制度設(shè)計的影響；二是探討在信息不對稱條件下對公共政策進(jìn)行制度分析的基本思路。

五、時空信息與科學(xué)信息的不對稱

在政府決策過程中，信息是非常重要的。但是，不同的信息其作用是不一樣的。不同的信息，需要合理搭配，才能解決不同信息的不對稱問題。在政策分析中，最重要的信息不對稱，在于時空信息與科學(xué)信息的不對稱問題上。一般來說，政府官員都比較重視科技信息對公共政策的作用，但是往往不太注意缺乏時空信息或信息不足會在公共政策決策中產(chǎn)生問題。本文認(rèn)為，公共政策的質(zhì)量需要科學(xué)信息，而且還需要與時空信息相結(jié)合，也就是說需要“因地制宜”，或者說充分利用地方知識。

最早探討時空信息重要性的是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者哈耶克。早在1945年，他就寫道

“今天，說科學(xué)知識并不是所有知識的總和，這幾乎就是異端邪說。但是，稍稍反思一下就可以知道，確鑿無疑地存在著非常重要但沒有得以組織化、在一般規(guī)則的知識意義上也不可能被稱為科學(xué)的知識：有關(guān)特定時間和特定空間狀況的知識。但正是在這方面，每個人實際上都對所有其他人來說具有某種優(yōu)勢，因為每個人都掌握可以利用的獨一無二的信息，而基于這種信息的決策只有由每個個人作出，或由他積極參與作出，這種信息才能被利用。我們只要想一下，我們無論從事任何職業(yè)，在完成了理論上的培訓(xùn)后還必須學(xué)那么多的東西，學(xué)習(xí)特定工作占了我們工作生涯的多么大的一部分，在各行各業(yè)中，對人們的了解，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的了解、對特殊情況的了解是多么寶貴的財富。知道并使用未充分利用的機(jī)器或懂得能被更好地利用的某人的技能，或了解供應(yīng)中斷能提取的儲備，對社會來說與了解更好的可選擇的技術(shù)同樣有用?！?/p>

或許我還應(yīng)該簡單地提及，上述那種知識，由于其性質(zhì)是無法進(jìn)入統(tǒng)計數(shù)字的，因此也就無法以統(tǒng)計數(shù)字的形式傳遞給任何中央權(quán)威機(jī)構(gòu)。這種中央權(quán)威機(jī)構(gòu)所必須利用的統(tǒng)計數(shù)字，應(yīng)該是嚴(yán)格地通過分析事物的細(xì)小差別，通過將不同地點、品質(zhì)和其他特點等項目作為同一類資源綜合，以可能對具體決策產(chǎn)生重大影響的方法得出。因此，我們可以知道，根據(jù)統(tǒng)計資料制訂的中央計劃，由其本質(zhì)決定，是無法直接考慮這些具體時間和地點的情況的，因而中央計劃者必須找出一種方法，讓‘在現(xiàn)場者’來作這種基于具體情況的決策。”

哈耶克有關(guān)時間與地點的探討，已經(jīng)成為信息與發(fā)展討論領(lǐng)域的經(jīng)典。根據(jù)這一討論，我們可以把人類的知識分為兩類，一種是科學(xué)的知識，另一種是與特定時間和地點有關(guān)的知識。后者人們往往稱之為地方知識、具體知識、特定知識等。人們常說的的因地制宜，也就是要充分利用“地方”知識。

科學(xué)知識是稀缺的，非常寶貴，因為代價很高，并且潛在的收益也非常大。這種知識，往往可以寫在書本上，變成各種各樣的定理、命題、理論，這種知識不怎么因時間和地點的變化而發(fā)生劇烈的變化。并且擁有這種知識的人，往往具有較高的地位，擁有較高的收入。這種知識，只能由特定的人，即知識分子來進(jìn)行生產(chǎn)。但是，時空知識也是稀缺的，開發(fā)它需要一定的成本，而且需要不斷地開發(fā)、學(xué)習(xí)。這種知識非常零散，并且易于隨時空的變化而劇烈變化，因此每個人所掌握的知識都非常具有特定性，因而難以溝通、交流，也難以普遍化。每個人都對其他人具有比較優(yōu)勢。即使農(nóng)民伯伯，也是如此。因此，毛澤東說，我們要向農(nóng)民伯伯學(xué)習(xí)，接受貧下中農(nóng)再教育。用哈耶克的話來說，我們通過努力擁有了學(xué)位后，還需要花很多時間來學(xué)習(xí)與時間空間有關(guān)的知識，其所花費的時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過拿博士學(xué)位的時間。這兩種知識都是重要的，輕視具體知識是不對的；而否定科學(xué)知識，也會出大問題：如文革時取消大學(xué)，知識分子全面下鄉(xiāng)。地方知識沒有學(xué)到多少，但是科學(xué)知識的開發(fā)和傳播卻中斷了整整幾代人。

一般來說，學(xué)者所擁有的知識絕大多數(shù)知識專業(yè)知識，這種知識必須與特定的時間和地點的知識相結(jié)合，才能真正有用。人們所常說的，研究股票、分析股票的專家，給人咨詢可以，但是自己去炒股，卻賠得一塌糊涂，連本都撈不回來。用哈耶克的理論來分析，這是正常的，因為專業(yè)知識必須與具體的時間和地點的知識相結(jié)合，專家只有科學(xué)知識，在具體的時間和地點的知識方面缺乏優(yōu)勢，所以賠得一塌糊涂。在這種情況下，如果運用強權(quán)把專家的知識強行推廣，我估計大家都得賠得一塌糊涂。顯然，用權(quán)力推廣科學(xué)知識，難以充分利用具體的知識，使科學(xué)知識與具體的空間與時間的知識適當(dāng)結(jié)合。

在政策實踐中，科學(xué)知識與具體知識的不對稱，主要表現(xiàn)在上級政府與下級政府之間的知識的不對稱上。一般來說，上級政府，尤其是中央政府的官員，級別較高，能夠吸引受過高等教育的人才，并且往往擁有很多一流的專家進(jìn)行政策咨詢，而地方政府，其級別往往較低，不太能夠吸引受過高等教育的人才，所擁有的專家的層次也會比較低，或者幾乎找不到專家進(jìn)行政策咨詢。因此，除了極個別的例外，上級政府在科學(xué)知識方面具有較大的優(yōu)勢；但是，由于地方政府是本地的政府，與本地人民在地理上比較接近，政府官員與當(dāng)?shù)厝嗣裆钤谝黄穑诤芏喾矫媾c當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钕⑾⑾嚓P(guān)，而上級政府，往往是中央政府，則由于地理上距離比較遠(yuǎn)，中央政府官員往往一般只與首都的人民生活在一起，而首都人民的生活往往與全國各地的人民的生活有巨大的差異，因此地方政府往往在具體的時間和地點的知識上具有相對的優(yōu)勢，而中央政府則不具有地方知識方面的優(yōu)勢。

科學(xué)知識與地方知識在中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間配置的不對稱問題是普遍存在的，對此，通過努力是可以在一定程度上得以緩解的。但是要緩解這一不對稱，首先是上級政府要在觀念上不僅重視科學(xué)知識，而且還需要重視地方知識，不僅提高公共政策的科學(xué)知識的含量，而且還需要提高地方知識的含量，使得具有大范圍影響的政策既能夠包含科學(xué)知識，也能夠包含地方知識，適應(yīng)各個地區(qū)的需要。由于上級政府官員一般都受過高等教育，了解科學(xué)知識的重要性，但這樣的官員往往傾向于忽視地方知識，并且認(rèn)為自己了解全國許多地方的信息，比地方官員更加了解全局，殊不知，中央政府官員對地方的了解應(yīng)該說是有限的，與地方官員相比，其了解程度總是不夠的，因此在觀念上使中央政府或者上級政府的官員重視地方知識，更多地了解地方的特殊需要，對于提高公共政策的質(zhì)量是非常關(guān)鍵的。

其次，要解決中央與地方、上級與下級政府之間科學(xué)知識與地方知識的不對稱問題，僅僅強調(diào)中央或者上級政府官員努力了解地方知識，也是不夠的。因為這一知識不對稱，是客觀狀況造成的，中央或者上級官員主觀努力增加地方知識，其代價非常大，是難以持續(xù)的。因此，在政策制定和執(zhí)行的權(quán)限分配上，盡可能把地方性的決策權(quán)力下放給地方，給地方以較大的決策空間；盡可能給地方以較多的執(zhí)行的靈活性，給地方以利用地方知識的余地，無疑是最為關(guān)鍵的解決辦法。當(dāng)然，政府決策和政策執(zhí)行權(quán)力的下放，往往導(dǎo)致責(zé)任機(jī)制的失靈，產(chǎn)生失控的不良后果，這需要進(jìn)一步探討分權(quán)的適當(dāng)制度基礎(chǔ)，但分權(quán)可能失控，“一放就亂”，并不意味著分權(quán)是不對的，而只是意味著我們不僅要放權(quán)，而且還要會放權(quán)。

第三，需要正確對待“上有政策，下有對策”。如果上級政策是正確的，反映了全局利益，那么下級政府采取對策，搞地方保護(hù)主義，分割市場，這樣的對策是不對的。但是，如果上級的政策沒有反映地方的具體情況，而下級政府在地方知識方面具有其優(yōu)勢，這時“上有政策，下有對策”就未必一定是壞東西，因為在信息不對稱的條件下，上級政策沒有很好地反映地方知識，下級的對策反而彌補了上級政策的不足?！吧嫌姓撸掠袑Σ摺笔歉叨燃瘷?quán)條件下的產(chǎn)物，它在一定程度上是合理的，因為下有對策能夠彌補上級政策的不足，這即使在地方高度服從中央的制度安排中也是為各級政府認(rèn)為是合理的，“因地制宜”，各項政策所留出的地方創(chuàng)新空間，實際上也反映了這一點。但是，在缺乏上下級政府適當(dāng)分權(quán)的條件下，所有政策的制定權(quán)都高度集中在上級政府，上級政府制定的政策，往往分為兩類，一是反映全局利益的政策，二是反映局部利益的政策，“因地制宜”的合理性，往往給地方政府有充分的理由以對策方式對付上級反映局部利益政策的政策，但是區(qū)別這兩類政策的主動權(quán)掌握在地方政府手中，它既然可以通過對策來對付反映局部利益的政策，自然也可以以對策來對付反映全局利益的政策，從中謀取地方利益。在信息不對稱的條件下，地方政府報喜不報憂，可以通過其他方式討好上級，但在實踐上卻未必真接受中央的“統(tǒng)治”。適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，反映較大范圍公共利益的政策由上級負(fù)責(zé)制定并監(jiān)督執(zhí)行，強化執(zhí)行監(jiān)督力度，但為了減少執(zhí)行監(jiān)督的成本，需要充分吸收地方政府參與；反映較小范圍公共利益的政策，則由適當(dāng)?shù)南录壵贫ǎ⒈O(jiān)督執(zhí)行。我們現(xiàn)有的體制，正在通過逐漸放權(quán)而非集權(quán)化，但有些分權(quán)過分，有些則集權(quán)過分，并且也沒有在制度上明確分權(quán)的基本原則。這些都是需要進(jìn)一步改革的。

六、信息不對稱與公共政策的制度基礎(chǔ)

中央與地方政府、上下級政府之間科學(xué)知識與地方知識的不對稱，知識信息不對稱的一種。還有其他各種各樣的信息不對稱，也影響公共政策的整個過程的質(zhì)量。如政府與公民之間的信息不對稱，就影響政府住房政策實施的質(zhì)量。在實物分房政策條件下，許多有權(quán)有勢的人，尤其是直接掌握分房權(quán)力的人，往往能夠分到較多的房子，有的甚至有好多套。其結(jié)果是大量的人分不到房子，但是許多房子卻沒有人住，隱性地閑置著。其之所以如此，關(guān)鍵在于信息不對稱。有人提出，花幾個億，對北京市住房情況進(jìn)行普查，這一普查，肯定能夠發(fā)現(xiàn)一些，并清退一些多占的閑置住房，但其所花費的代價所能夠蓋的房子都可能比發(fā)現(xiàn)的閑置住房要多。因為這些人既然有辦法多分房子，自然也有辦法隱瞞多分的房子，對此在信息不對稱的條件下，是無能為力的。這時，就需要通過其他辦法，如把房租提高到正確的市場價格水平上，或者以貨幣分房取代實物分房，鏟除多分公房的激勵機(jī)制，這樣就沒有必要再去費盡地挖掘多占住房的信息了。再比如，某個人是否有才能，這一信息是非常重要的，但不花費很大的成本是難以確認(rèn)的。這時，學(xué)位證書就可能是一個非常重要的替代衡量尺度。但是，如果學(xué)位證書也是假的呢？這無疑會干擾人事政策的實施。這時，強化假學(xué)位證書的打擊力度，提高學(xué)位證書的防偽機(jī)制，是別無選擇的配套政策。因為沒有學(xué)位制度，信息不對稱會更加嚴(yán)重，人事政策更加難以實施。

對于這些信息不對稱，許多學(xué)者進(jìn)行過研究，并且有些學(xué)者因此而獲得了諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。在這些學(xué)者眼里，信息不對稱是一個事實，它表明某些人擁有一些信息，而另外一些人不擁有信息；在這種情況下，擁有信息的人就可以利用自己所擁有的信息牟取私利，損害公共利益，或者不擁有信息的人的利益。這時，信息研究的任務(wù)，就在于如何設(shè)法減少信息不對稱，或者在信息不對稱的情況下縮小擁有信息優(yōu)勢的人的機(jī)會主義空間，從而制止其非正當(dāng)牟利，并改善公共利益。這一門學(xué)科已經(jīng)發(fā)展成為一門非常成熟的學(xué)科，即信息經(jīng)濟(jì)學(xué)。國內(nèi)已經(jīng)有比較系統(tǒng)的介紹。

信息不對稱理論對于公共政策實踐的啟發(fā)是多方面的。上文所探討的，應(yīng)該說都是信息不對稱理論的實際運用。它在公共政策分析實踐方面有很大的優(yōu)勢，因為公共政策的設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估和反饋，實際上都涉及到人與人之間的關(guān)系，這些不同類型的人與人之間的關(guān)系，或多或少都涉及到信息不對稱問題，由于公共政策往往涉及到許多人的利益，并且這些人一般來說是別無選擇的，其退出的成本比較大，這時信息不對稱問題對公共政策的影響就會更加嚴(yán)重。在這種情況下，如果在制度上進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑O(shè)計，減少擁有信息優(yōu)勢的人，利用信息優(yōu)勢，損害公共利益，就是非常必要了。政策探討、設(shè)計階段的充分的民主化，尤其是讓利害相關(guān)人員充分地參與政策設(shè)計的討論，并充分咨詢專家意見，有助于減少信息不對稱程度；政策制定階段，建立政策制定者的責(zé)任機(jī)制，決策者承擔(dān)責(zé)任，使決策者的個人利益與公共政策制定的利益盡可能掛鉤，使其傾向于小心謹(jǐn)慎，而不是輕易地出臺其結(jié)果難以確定的公共政策；在政策執(zhí)行階段，建立政策執(zhí)行責(zé)任機(jī)制，一旦有政策，就需要立即得到有利的執(zhí)行，如果政策有問題，則通過適當(dāng)?shù)闹贫韧緩?，鼓勵反饋政策實踐過程中所存在的問題，而不是遏制反饋問題，但允許遲遲不執(zhí)行政策；在政策評估階段，盡可能減少無效評估，對難以后期評估的，先期評估，要由獨立的機(jī)構(gòu)沒有利害關(guān)系的人參與評估，不僅要總結(jié)成果，還需要總結(jié)問題。

在高度集權(quán)的條件下，信息不對稱問題不僅不會因為高度集權(quán)而減少，反而會因為高度集權(quán)而嚴(yán)重化。在高度集權(quán)的制度中，由于信息不對稱非常嚴(yán)重，正規(guī)的信息渠道往往為了迎合上級的意圖而傳遞符合上級意向但不符合實際情況的信息。這時，上層人員往往耳目失聰。為了解決這一問題，有兩個制度機(jī)制可以選擇，一是特務(wù)的辦法；二是鼓勵告密的辦法。應(yīng)該說，這兩種方法都可以在一定程度上補充正規(guī)信息的不足，但是其局限性也需要注意：特務(wù)有其特殊的利益，這種特殊利益可能使信息失真；特務(wù)采集信息的手段、途徑、方式更加保密，不具有科學(xué)性，特務(wù)的工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于科學(xué)收集信息所要求的工作量，其所收集的信息也難以反映實際情況。鼓勵舉報，也可以減少信息不對稱，實際上在信息渠道不暢的情況下，許多腐敗問題，都是通過舉報才得以曝光的，這說明告密是有效的減少信息不對稱的手段，但鼓勵告密，也有其不可克服的局限性：告密者有其特殊利益，很可能歪曲信息；告密者的信息往往取決于告密者所處的位置，其所提供的信息往往有很大的局限性。從制度效應(yīng)來看，特務(wù)和告密的辦法，在短期內(nèi)可能比較有效，但長期來看，可能會導(dǎo)致“道高一尺，魔高一丈”的不良博弈，容易使公務(wù)人員為了明哲保身而把大量的精力用于防范特務(wù)和告密上，影響工作。由于其制度內(nèi)在的缺陷，這兩種制度的總體成本往往超過其總體收益，因而很難說是值當(dāng)?shù)?，從結(jié)果角度來看，實際上也很難真正解決信息不對稱對公共政策所導(dǎo)致的不良影響問題。這完全有理由使我們設(shè)計其他可選擇的制度安排，來更好地解決信息不對稱對于公共政策可能引起的不良影響問題。

分析人的特性，分析有關(guān)公共問題的屬性，分析不同問題背景下人與人之間的信息不對稱的特性以及可能出現(xiàn)的問題，然后用逆推的方式，來設(shè)計制度安排，給人提供良好的激勵，減少消極的激勵，是公共政策制度分析的使命。在這些方面，我們還有許多工作要做，下面我們舉一個例子，來說明通過特定的制度安排，利用最先進(jìn)的信息技術(shù)和最原始的信息技術(shù)，可以減少信息不對稱問題，從而為適當(dāng)?shù)墓舱咛峁┝己玫男畔⒒A(chǔ)。

這一例子的問題是通過官僚制機(jī)構(gòu)層層收集信息，往往導(dǎo)致信息逐漸失真。比如，通過官僚制機(jī)構(gòu)搜集的有關(guān)森林退化的信息往往是不真實的，以此為基礎(chǔ)制定的森林政策顯然也會是不適當(dāng)?shù)?。那么，如何繞過官僚機(jī)構(gòu)，使信息不失真呢？1998/1999世界銀行發(fā)展報告介紹了一個成功的經(jīng)驗，這就是依靠當(dāng)?shù)氐闹R來監(jiān)督和了解森林消失。該報告在一個專欄中說

森林消失是一種普遍的現(xiàn)象，但對它的了解是不完全的。新的方法依靠當(dāng)?shù)氐膩碓?，提供?guī)模小、在當(dāng)?shù)氐玫阶C實的有關(guān)將森林改作其他用途及其原因的信息。始于1992年的美國印第安納大學(xué)國際森林資源與制度(IFRI)研究項目表明，這樣的信息能通過全世界研究中心的合作網(wǎng)絡(luò)來收集。這些中心同意采用一種共同的研究方法，支持有關(guān)森林狀況、管理和使用森林的第一手信息的收集工作。然后它們對這些在實地收集的信息加以闡述和分析，以便用于政策制訂。同時它們推動了當(dāng)?shù)卦u估能力的形成和強化。

在理解森林消失時，這一方法不同于全球性監(jiān)督那樣的傳統(tǒng)方法。全球性監(jiān)督方法主要以各國的森林資源總量和衛(wèi)星圖像為基礎(chǔ)，利用研究站來提供有關(guān)人類活動對森林生態(tài)體系的影響的信息。新的研究計劃縮小了有關(guān)森林消失在物質(zhì)方面、生態(tài)方面、社會經(jīng)濟(jì)方面的和制度方面的特點的知識差距，也縮小了有關(guān)導(dǎo)致森林消失的人口壓力、政治力量、政策和社會經(jīng)濟(jì)力量之間的相互關(guān)系的知識差距，從而彌補了傳統(tǒng)方法的不足。

新方法提出的一個重要政策信號是：不同形式的合作行動必須結(jié)合在一起。森林消失的決定因素在當(dāng)?shù)?，但其影響卻是全國性的和全球性的；因此，在對付有關(guān)森林消失的信息挑戰(zhàn)時，必須動員許多參與者，其中包括能夠收集和闡述實地數(shù)據(jù)的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和全國的研究人員、能夠確定共同研究方法的國際學(xué)術(shù)團(tuán)體以及能夠提供資金的捐助團(tuán)體。

綜上所述，本文的結(jié)論是，信息對于高質(zhì)量的公共政策是必要的。高質(zhì)量的公共政策，需要高質(zhì)量的信息，但是高質(zhì)量的信息并不是免費的，它是需要我們通過艱苦的努力才能夠獲得的。由于信息是需要付費的，需要付出昂貴的成本，它是一種稀缺的資源，這就需要我們節(jié)約使用。信息是不完善的，而且是不對稱的，即在不同的人身上的配置是不同的，這兩個屬性對于公共政策的整個過程都一深遠(yuǎn)的影響。要解決信息不完善問題，要解決信息不對稱的問題，需要采取直接的行動，但更重要的是需要我們進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計。而要進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計，就需要我們學(xué)者進(jìn)行系統(tǒng)的努力。在這一方面，國外許多學(xué)者的努力，已經(jīng)產(chǎn)生了富有影響的成果。如何吸收國外的研究成果，針對中國國內(nèi)所面臨的具體的公共政策問題，探索有效公共政策所需要的制度平臺，是我們中國制度分析學(xué)者的重要任務(wù)。中國人民大學(xué)行政管理學(xué)研究所的研究人員所進(jìn)行