小浪底水庫(kù)移民權(quán)益保護(hù)

小浪底水庫(kù)移民權(quán)益保護(hù)

摘要：介紹小浪底水庫(kù)移民工作實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為：搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)是保護(hù)移民合法權(quán)益的基礎(chǔ)；引入社會(huì)監(jiān)理監(jiān)測(cè)機(jī)制是保護(hù)移民合法權(quán)益的手段；搞好公眾參與和移民申訴是保護(hù)移民合法權(quán)益的途徑，搞好生產(chǎn)開(kāi)發(fā)是保護(hù)移民合法權(quán)益的根本等觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：小浪底水庫(kù)移民權(quán)益保護(hù)

小浪底水庫(kù)是我國(guó)“八五”計(jì)劃重點(diǎn)工程，移民總?cè)藬?shù)20萬(wàn)人，移民項(xiàng)目投資90億元人民幣，其中作為獨(dú)立的工程項(xiàng)目利用國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)信貸資金億美元。自1992年至今，施工區(qū)已經(jīng)搬遷移民萬(wàn)人。搬遷后，在自然條件方面，安置區(qū)多數(shù)位于經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的交通干道和城市附近，生產(chǎn)生活條件相對(duì)優(yōu)越。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，每個(gè)村都修建了柏油公路，架設(shè)了輸電線和通訊線，移民從原來(lái)的窯洞搬到了采光、通風(fēng)、衛(wèi)生條件較好的磚混結(jié)構(gòu)的房屋中，每個(gè)村都有標(biāo)準(zhǔn)較高的學(xué)校，適齡兒童就學(xué)率達(dá)100％，衛(wèi)生院可使每個(gè)移民就近就醫(yī)，同時(shí)有90％以上的移民戶購(gòu)買(mǎi)了電視機(jī)和洗衣機(jī)等家電設(shè)備，自來(lái)水通到各家各戶。來(lái)到移民新村，就會(huì)感受到小浪底水利樞紐工程的建設(shè)為庫(kù)區(qū)群眾創(chuàng)造了一個(gè)難得的機(jī)遇，而移民項(xiàng)目的實(shí)施更是為庫(kù)區(qū)群眾脫貧致富打下了良好的基礎(chǔ)。

回顧小浪底水庫(kù)移民工作十多年的實(shí)踐，我們深深體會(huì)到，維護(hù)移民的合法權(quán)益，是移民由非自愿搬遷到自愿搬遷，從而求得移民生產(chǎn)生活的穩(wěn)定發(fā)展和安居樂(lè)業(yè)的關(guān)鍵。

一、搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)是保護(hù)移民合法權(quán)益的基礎(chǔ)

移民項(xiàng)目設(shè)計(jì)是移民安置實(shí)施的藍(lán)圖，是恢復(fù)和發(fā)展移民生產(chǎn)、生活的重要保證措施。沒(méi)有科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)，就不可能妥善地安置移民，移民的權(quán)益就不可能得到保護(hù)。1991年我國(guó)頒發(fā)了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，其中明確，移民安置規(guī)劃應(yīng)與設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)和初步設(shè)計(jì)文件同時(shí)報(bào)主管部門(mén)審批，沒(méi)有移民安置規(guī)劃的，不得審批工程設(shè)計(jì)文件、辦理征地手續(xù)，不得施工。由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)水利工程移民項(xiàng)目設(shè)計(jì)工作是非常重視的。特別是小浪底移民項(xiàng)目，水利部專門(mén)頒發(fā)了《黃河小浪底水利樞紐水庫(kù)淹沒(méi)及移民安置技施設(shè)計(jì)階段設(shè)計(jì)大綱》，為小浪底移民項(xiàng)目設(shè)計(jì)提供了依據(jù)。

要做好移民安置設(shè)計(jì)首先應(yīng)有正確的符合實(shí)際的設(shè)計(jì)指導(dǎo)思想和遵循的原則，必須以人為本。小浪底移民項(xiàng)目的設(shè)計(jì)指導(dǎo)思想是：兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人三者的利益，走開(kāi)發(fā)性移民安置的路子，貫徹前期補(bǔ)償、后期扶持的移民安置方針，移民安置以大農(nóng)業(yè)為主，以土地為依托，因地制宜，充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，廣開(kāi)安置門(mén)路，走農(nóng)、林、牧、副、漁多渠道安置的路子，逐步形成多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，多行業(yè)綜合安置，使移民在安置后逐步達(dá)到或超過(guò)原有生活水平。

設(shè)計(jì)工作遵循以下原則：①淹沒(méi)損失的調(diào)查要全面、客觀、公正；②安置去向的選擇要尊重移民的意愿；安置點(diǎn)的確定以環(huán)境容量分析結(jié)果為主要依據(jù)；③生活、生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展；④移民項(xiàng)目的實(shí)施不能造成環(huán)境破壞；⑤婦女、兒童等弱勢(shì)群體的權(quán)利在安置后應(yīng)得到保護(hù)。

根據(jù)以上原則，小浪底移民項(xiàng)目參建各方做了大量而細(xì)致的工作。淹沒(méi)損失調(diào)查直接關(guān)系著移民的財(cái)產(chǎn)利益，是做好安置規(guī)劃的基礎(chǔ)。小浪底水庫(kù)項(xiàng)目先后經(jīng)歷了可行性研究。初步設(shè)計(jì)和技施設(shè)計(jì)三個(gè)階段的調(diào)查。在1994年的技施設(shè)計(jì)階段調(diào)查中，黃委會(huì)設(shè)計(jì)院受業(yè)生的委托，在地方各級(jí)政府的配合下，投入人力約13明人次，歷時(shí)10個(gè)月，建立5萬(wàn)余張移民財(cái)產(chǎn)卡片，對(duì)移民的所有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了全面而客觀的判定和登記。規(guī)劃設(shè)計(jì)更是深入細(xì)致，移民安置去向先由地方政府提出，經(jīng)征求移民的意見(jiàn)后，由設(shè)計(jì)單位進(jìn)行環(huán)境容量分析和方案比較論證，最終確定安置方案，開(kāi)展新村建設(shè)規(guī)劃和生產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃。為保證規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)、合理，還聘請(qǐng)了國(guó)內(nèi)外專家對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作進(jìn)行咨詢服務(wù)。小浪底移民安置規(guī)劃落實(shí)到了每個(gè)居民點(diǎn)、每個(gè)項(xiàng)目、每組人群。經(jīng)過(guò)國(guó)家計(jì)委的正式審批，移民的合法權(quán)益融入了規(guī)劃設(shè)計(jì)之中。

二、引入社會(huì)監(jiān)理監(jiān)測(cè)機(jī)制是保護(hù)移民合法權(quán)益的手段

社會(huì)監(jiān)理及監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制的引入，是我國(guó)水庫(kù)移民走向正規(guī)化管理的最重要標(biāo)志之一。在過(guò)去的50年中，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較迅速，因水利工程建設(shè)造成的移民有上千萬(wàn)人，通過(guò)政府堅(jiān)持不懈的扶持，目前，大部分已得到了妥善安置，但是，還有一部分移民生活水平仍然處在貧困線以下，存在許多遺留問(wèn)題。分析其原因，除了政府在當(dāng)時(shí)對(duì)水庫(kù)移民的復(fù)雜性和艱巨性認(rèn)識(shí)不夠、投資偏少外，管理體制不健全、不科學(xué)，缺乏有效而公正的監(jiān)督機(jī)制，也是重要的原因之一。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國(guó)工程建設(shè)管理逐步與國(guó)際慣例接軌，移民項(xiàng)目管理也逐步向工程項(xiàng)目管理模式靠近，移民監(jiān)理得到重視。1996年，小浪底移民局委托黃河工程監(jiān)理咨詢公司承擔(dān)移民監(jiān)理工作，委托華北水利水電學(xué)院移民監(jiān)理事務(wù)所承擔(dān)移民監(jiān)測(cè)評(píng)估工作，幾年來(lái)的實(shí)踐已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并形成了一套較為完整的管理與工作規(guī)則。1999年，小浪底移民局制訂了《黃河小浪底移民工程監(jiān)理管理辦法》和《黃河小浪底移民工程監(jiān)測(cè)評(píng)估工作管理辦法》?！饵S河小浪底移民工程監(jiān)理管理辦法》正式通過(guò)了水利部的審批，它說(shuō)明小浪底移民監(jiān)理及監(jiān)測(cè)評(píng)估工作已逐步走向成熟階段。依據(jù)《黃河小浪底移民工程監(jiān)測(cè)評(píng)估工作管理辦法》，小浪底移民監(jiān)理實(shí)行總監(jiān)理工程師負(fù)責(zé)制，設(shè)總監(jiān)理工程師辦公室具體負(fù)責(zé)日常管理工作，監(jiān)理工程師的主要任務(wù)是對(duì)移民搬遷安置實(shí)施過(guò)程中的進(jìn)度、質(zhì)量、投資進(jìn)行控制，對(duì)計(jì)劃的執(zhí)行及有關(guān)工程合同進(jìn)行管理，監(jiān)測(cè)評(píng)估工程師的主要任務(wù)是對(duì)移民搬遷安置的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工程師的介入，使小浪底移民實(shí)施工作始終處于監(jiān)控之中，各項(xiàng)實(shí)施工作增大了透明度，保證了移民基建項(xiàng)目的施工進(jìn)度、施工質(zhì)量和移民資金的合理使用。幾年來(lái)，監(jiān)理工程師針對(duì)實(shí)施工作中的問(wèn)題，先后向有關(guān)單位簽發(fā)監(jiān)理通知書(shū)數(shù)十封。通過(guò)監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工作，我們?cè)笠粋€(gè)村拆除了所有的不合格房屋，對(duì)一個(gè)縣挪用移民資金進(jìn)行了查處整改，有力地保護(hù)了移民的合法權(quán)益。

監(jiān)測(cè)評(píng)估在我國(guó)尚屬新鮮事物，其目的是監(jiān)測(cè)落實(shí)小浪底項(xiàng)目貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)移民政策情況，評(píng)估項(xiàng)目移民安置實(shí)施規(guī)劃的執(zhí)行情況，提出實(shí)施單位和項(xiàng)目業(yè)主工作中的不足，并提出改進(jìn)建議。評(píng)估內(nèi)容包括勞動(dòng)就業(yè)、文化教育、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)收入、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量以及移民對(duì)組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)服務(wù)與社會(huì)發(fā)展的評(píng)價(jià)，從而在各方面維護(hù)移民的權(quán)益。

三、搞好公眾參與和移民申訴是保護(hù)移民合法權(quán)益的途徑

移民項(xiàng)目不同于工程項(xiàng)目，移民項(xiàng)目的主體是人，而我們所做的一切都是為了移民在搬遷后能夠安居樂(lè)業(yè)。對(duì)于非自愿移民而言，一開(kāi)始就有抵觸情緒是可以預(yù)料的，讓移民及安置區(qū)居民參與項(xiàng)目的全過(guò)程非常重要。通過(guò)移民群眾的參與，可以增加移民對(duì)政府的信任感，可以幫助設(shè)計(jì)單位提出更切合實(shí)際、受移民歡迎的安置方案，可以激發(fā)移民積極參與項(xiàng)目建設(shè)的主人翁精神。更重要的是，通過(guò)移民的參與，使移民了解國(guó)家的移民政策和他們應(yīng)享受到的權(quán)益，在實(shí)施中對(duì)政策的落實(shí)和補(bǔ)償?shù)膬冬F(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督。小浪底移民參與的工作包括房屋及附屬物財(cái)產(chǎn)調(diào)查，土地面積及類別調(diào)查，安置去向的選擇，新村框架規(guī)劃，房屋及村基礎(chǔ)設(shè)施合同的簽訂，房屋及村基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施工作監(jiān)督，農(nóng)田基本建設(shè)，農(nóng)副業(yè)項(xiàng)目的選項(xiàng)、決策和管理等。

在做好移民廣泛參與工作的同時(shí)，還要做好移民申訴問(wèn)題的處理。接受和處理移民申訴，是了解移民搬遷和安置實(shí)際情況，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為移民排憂解難，發(fā)現(xiàn)解決管理工作中的問(wèn)題，維護(hù)國(guó)家利益，保護(hù)移民權(quán)益的一個(gè)重要途徑。要做好移民申訴工作，重要的是保證申訴渠道暢通。小浪底項(xiàng)目移民申訴渠道有4條：

第一條為移民管理系統(tǒng)，這是移民申訴的主要渠道，移民反映的問(wèn)題可從村委逐級(jí)到水利部移民主管部門(mén)，可表示為：移民→村委會(huì)→鄉(xiāng)政府→縣移民辦→市移民辦→省移民辦→小浪底移民局→水利部移民局。第二條為監(jiān)理系統(tǒng)，移民可通過(guò)監(jiān)理直接將問(wèn)題反映到小浪底移民局，可表示為：移民→監(jiān)理單位→小浪底移民局→水利部移民局。第三條為監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，移民可通過(guò)監(jiān)測(cè)評(píng)估人員直接將問(wèn)題反映給小浪底移民局，可表示為：移民→監(jiān)測(cè)單位→小浪底移民局→水利部移民局。第四條為政府系統(tǒng)，該系統(tǒng)主要適應(yīng)移民對(duì)貪污、腐敗、違法亂紀(jì)問(wèn)題的申訴，可表示為：移民→縣信訪局→市信訪局→省信訪局→國(guó)家信訪局。

暢通的申訴渠道為解決移民抱怨問(wèn)題提供了方便。實(shí)踐表明，小浪底移民反映的問(wèn)題大部分是關(guān)于財(cái)產(chǎn)錯(cuò)登漏登的，也有咨詢移民政策和反映違法違紀(jì)的。這些問(wèn)題，按照不同性質(zhì)分別由責(zé)任單位落實(shí)處理。如財(cái)產(chǎn)錯(cuò)漏登問(wèn)題，通過(guò)移民管理系統(tǒng)反映到小浪底移民局后，小浪底移民局組織設(shè)計(jì)單位和兩省移民辦到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行核實(shí)，按照核實(shí)的真實(shí)結(jié)果予以處理，移民比較滿意。

四、搞好生產(chǎn)開(kāi)發(fā)是保護(hù)移民合法權(quán)益的根本

新村建設(shè)完成后，移民就可以搬遷，但是，要使移民在安置地穩(wěn)得住、能致富，就必須搞好生產(chǎn)開(kāi)發(fā)。水庫(kù)淹沒(méi)，對(duì)移民來(lái)說(shuō)，損失最大的還是生產(chǎn)。成熟的土地、完善的水利設(shè)施、興建的企業(yè)、熟悉的生產(chǎn)模式，在水庫(kù)蓄水后都將成為過(guò)去。這些是移民多少年的積累，是移民生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒(méi)有了這些，所有的一切權(quán)益都是空談。小浪底庫(kù)區(qū)約90％的移民是大農(nóng)業(yè)安置，農(nóng)業(yè)安置最根本的是要保證移民的口糧田，保證了移民的口糧田，移民的最大權(quán)益才有望得到保護(hù)。小浪底移民搬遷安置工作已接近尾聲，生產(chǎn)開(kāi)發(fā)工作現(xiàn)在已全面啟動(dòng)。目前，小浪底已搬遷的移民人數(shù)為萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)安置人口萬(wàn)人，劃撥的耕地面積為×104hm2，農(nóng)業(yè)人口人均，其中，全部為水澆地的移民，人均在左右，全部為旱地的移民，人均在左右，基本達(dá)到了規(guī)劃的指標(biāo)。耕地的落實(shí)，使移民最重要的生產(chǎn)資料得以補(bǔ)償，有了開(kāi)發(fā)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅河南省在移民搬遷后組織移民平整土地、改良土壤4×103hm2，進(jìn)行水利設(shè)施配套建設(shè)，發(fā)展水澆地×103hm2，特別是在溫孟灘和黃河下游幾個(gè)縣開(kāi)展的排灌體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了田成方，林成網(wǎng)，路相通，溝相連，旱能澆，澇能排，旱澇保豐收的基本目標(biāo)。在大力進(jìn)行農(nóng)田建設(shè)的同時(shí)，一些移民村還積極發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，各市縣結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采取“典型引路，共同致富”的方法，以一業(yè)為主，多種經(jīng)營(yíng)，在庫(kù)區(qū)一期移民中，現(xiàn)在大部分村莊實(shí)現(xiàn)了“戶戶有項(xiàng)目，人人有事干，年年有增收”。孟津縣清河村350戶1249人，劃撥耕地。目前，發(fā)展水澆地，建日光大棚