國家金融與發(fā)展實驗室-2021Q1中國財政運行-2021.5-19正式版

NIFD季報主

編:李揚中國財政運行汪紅駒2021

年

5月《NIFD季報》是國家金融與發(fā)展實驗室主要的集體研究成果之一，旨在定期、系統(tǒng)、全面跟蹤全球金融市場、人民幣匯率、國內宏觀經濟、中國宏觀金融、國家資產負債表、財政運行、金融監(jiān)管、債券市場、股票市場、房地產金融、銀行業(yè)運行、保險業(yè)運行、特殊資產行業(yè)運行等領域的動態(tài)，并對各領域的金融風險狀況進行評估?！禢IFD季報》由三個季度報告和一個年度報告構成。NIFD季度報告于各季度結束后的第二個月發(fā)布，并在實驗室微信公眾號和官方網(wǎng)站同時推出；NIFD年度報告于下一年度2月份發(fā)布。本報告負責人：汪紅駒本報告執(zhí)筆人：經濟恢復性增長，財政政策趨向正?；?/p>

要汪紅駒國家金融與發(fā)展實驗室高級研究員2021年一季度，受經濟增長和基數(shù)效應影響，我國財政收入持續(xù)改善。中央財政本級支出持續(xù)壓縮，債務付息支出增速大幅上升。一般公共預算財政支出增幅低于財政收入增速，財政收支逆差縮小，地方政府債務發(fā)行壓力減小。中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院研究員我國財政收支面臨一些潛在風險：全球疫情防控出現(xiàn)不穩(wěn)定態(tài)勢，疫情防控走向長期化，新發(fā)病例仍陸陸續(xù)續(xù)影響不同國家的經濟復蘇進程，全球經濟復蘇呈現(xiàn)不平衡態(tài)勢。大規(guī)模經濟救助和刺激政策導致全球低利率、全球債務高企，金融風險累積。中美經濟競爭加劇，美國拜登政府聯(lián)合

G7等國家繼續(xù)圍堵中國，提出與中國競合策略。促進部分產業(yè)鏈（特別是醫(yī)療產業(yè)鏈）加快回流，使我國也面臨部分外資撤離和產業(yè)鏈轉移問題。當前經濟復蘇過程呈現(xiàn)較為明顯的“K型”復蘇態(tài)勢。雖然一季度全國一般公共預算收入和稅收收入累計同比增速已超過名義

GDP同比增速，但是從兩年平均增速看，一般公共預算收入和稅收收入增長仍比較乏力。4月份經濟增長、工業(yè)生產、投資、消費等數(shù)據(jù)基數(shù)效應減弱，稅收增長同比增速將明顯回落。地方財政收支分化，部分基層財政收支困難加劇?！綨IFD季報】全球金融市場人民幣匯率國內宏觀經濟中國宏觀金融地方區(qū)域財政宏觀杠桿率對外部門資產負債表中國財政運行中國金融監(jiān)管房地產金融隨著疫苗接種率不斷提高，疫情防控成果得到鞏固，經濟增長的基本面會轉向正?；?，從而為財政政策正?；瘎?chuàng)造更有利的條件。財政政策也要適應經濟基本面的變化，主動調整財政支出規(guī)模和結構，壓減地方政府債務發(fā)行規(guī)模，控制債務風險，提高財政中長期的可持續(xù)性，暢通內部經濟循環(huán)，擴大內債券市場股票市場銀行業(yè)運行保險業(yè)運行特殊資產行業(yè)運行I需；促進形成內部循環(huán)為主，內部循環(huán)和外部循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。II一、經濟增長帶動財政收入恢復性增長（一）一般公共預算財政收入和稅收收入同比增速上升2021年一季度我國經濟增長

18.3%，拉動一般公共預算財政收入持續(xù)改善（圖

1）。1-3月累計，全國一般公共預算收入

57115億元，同比增長

24.2%。其中，中央一般公共預算收入

26902億元，同比增長

27.2%；地方一般公共預算本級收入

30213億元，同比增長

21.7%。全國稅收收入

48723億元，同比增長

24.8%；非稅收入

8392億元，同比增長

20.7%。圖

1一般公共預算收入和稅收收入累計增速分稅種看，流轉稅如國內增值稅、消費稅、進口貨物增值稅和消費稅、關稅等同比增長超過

20%以上；企業(yè)所得稅、個人所得稅等直接稅種同比增幅達到兩位數(shù)。資源稅、城市維護建設稅、車輛購置稅、土地增值稅、契稅、印花稅增幅超過

30%。車船稅、船舶噸稅、煙葉稅等其他各項稅收收入同比增長

14.8%。環(huán)境保護稅同比增長

0.3%。少數(shù)稅種同比負增長。房產稅同比下降

9%，耕地占用稅同比下降

0.5%，城鎮(zhèn)土地使用稅同比下降

16.9%。（圖2）1圖

2各稅種稅收收入累計增速（二）政府性基金預算收入開局良好2020年受疫情影響，政府性基金預算收入仍保持較高增速，2021年一季度，政府性基金預算收入繼續(xù)保持較高增速，開局良好（圖

3）。全國政府性基金預算收入

18605億元，同比增長

47.9%。分中央和地方看，中央政府性基金預算收入

926億元，同比增長

32.9%；地方政府性基金預算本級收入

17679億元，同比增長

48.8%。2021年一季度國有土地使用權出讓收入

16467億元，同比增長

48.1%，使得今年一季度地方政府土地出讓收入明顯好于前三年一季度（圖

4）。圖

3各個季度政府性基金收入累計同比增速2圖

4各月地方政府土地出讓收入累計二、財政支出轉向正?；S著疫苗接種率提高，疫情防控效果鞏固，經濟增長正在進入正常軌道，財政支出逐步轉向正?；Ｈツ甑臄U大疫情防控和救助病患支出、加大“三保”支出力度等財政政策逐步退出，一季度財政支出增速低于財政收入增速，中央財政本級支出持續(xù)壓縮，債務付息支出增速大幅上升。（一）一般公共預算支出正常增長2021年一季度，全國一般公共預算支出

58703億元，同比增長

6.2%。其中，中央一般公共預算本級支出

6676億元，同比下降

6.9%；地方一般公共預算支出52027億元，同比增長

8.1%。圖

5一般公共預算支出累計同比增速3分類別看，1～3月累計，主要支出科目中除了交通運輸、農林水事務和城鄉(xiāng)社區(qū)事務負增長外，教育支出、科學技術支出、文化旅游體育與傳媒支出、社會保障和就業(yè)支出、衛(wèi)生健康支出、節(jié)能環(huán)保支出等其他各項均正增長。需要關注的是債務付息支出大幅增長

27.3%，表明過去幾年政府加大債務發(fā)行力度形成的債務付息壓力已經體現(xiàn)出來。圖

6一般公共預算財政支出主要分類項目累計同比增速（二）政府性基金預算支出增速下降2021年一季度，全國政府性基金預算支出

17331億元，同比下降

12.2%。分中央和地方看，中央政府性基金預算本級支出

176億元，同比下降

9.2%；地方政府性基金預算相關支出

17155億元，同比下降

12.3%，其中，國有土地使用權出讓收入相關支出

15653億元，同比增長

24.5%。2021年一季度政府性基金支出增速下降，主要原因是

2020年的基數(shù)高——在疫情沖擊下，2020年政府性基金收支不降反升，全年政府性基金支出增長

28.8%，在某些方面透支了后續(xù)的收支能力，導致

2021年政府性基金支出增速下降。圖

7各個季度政府性基金支出同比增速4三、財政收支逆差整體縮減，地方政府債務發(fā)行下降（一）去年財政赤字的乘數(shù)作用顯現(xiàn)，財政收支差額整體好轉2020年我國財政赤字規(guī)模擴大，今年一季度疫情防控效果繼續(xù)鞏固，經濟增長

18.3%，財政赤字的乘數(shù)作用滯后效應顯現(xiàn)。2021年一季度，我國財政收支逆差狀況較

2020年同期已經出現(xiàn)較大幅度好轉。一般公共預算財政收支逆差1588億元，全國政府性基金預算收支順差

1274億元，兩者合計逆差

314億元，比去年同期減少

16158億元（圖

8）。圖

8一般公共預算財政收支差額和政府性基金預算收支差額合計財政收支差額與

GDP比較的指標也出現(xiàn)好轉。2021年一季度一般公共預算和政府基金性預算收支差額合計占

GDP比重已經回升到負

0.13%。這一指標從一個側面說明過去一年我國財政擴張對拉動

GDP增長的滯后效應已經顯現(xiàn)，已經不需要延續(xù)去年那么大規(guī)模的新增地方政府債務發(fā)行。圖

9財政收支差額占名義

GDP比重5（二）一季度地方政府債券發(fā)行規(guī)模減少，發(fā)行的地方政府債券主要用于再融資2021年

1-3月，全國發(fā)行地方政府債券

8951億元。與前兩年相比，2021年一季度地方債發(fā)行規(guī)模明顯萎縮。2021年一季度發(fā)行地方政府債券規(guī)模分別比2019年和

2020年減少

5115.9億元和

7153.9億元。根據(jù)用途劃分，新增債券僅發(fā)行

364億元，發(fā)行再融資或置換債券

8587億元。由此可見，2021年一季度的地方政府債券發(fā)行主要是用于再融資或置換以前的到期債務。圖

10地方政府債務發(fā)行（累計）圖

11新增地方政府債券發(fā)行（累計）6圖

12置換或再融資地方政府債券發(fā)行（累計）四、我國財政收支面臨的潛在風險（一）世界經濟復蘇不平衡不穩(wěn)定全球疫情防控出現(xiàn)不穩(wěn)定態(tài)勢。2021年以來，隨著疫苗接種的推廣，美國等部分國家的疫情得到有效控制，當日新增感染人數(shù)從25萬人降至5萬人以下；但印度等國出現(xiàn)惡性暴發(fā)，5月上旬印度日均新增感染人數(shù)超過

40萬人，累計感染人數(shù)超過

2200萬人。總體上全球新增感染人數(shù)再次創(chuàng)造歷史高點，累計感染人數(shù)仍在持續(xù)上升。根據(jù)美國霍普金斯大學的統(tǒng)計，截至

2021年

5月

8日，全球當日新增感染人數(shù)超過

75萬人，全球累計感染人數(shù)已超過

1.57億人（圖

13，14）。圖

13全球疫情變化趨勢7圖

14

主要經濟體新增疫情變化（七天移動均值）全球經濟復蘇呈現(xiàn)不平衡態(tài)勢。疫情防控走向長期化，新發(fā)病例仍陸陸續(xù)續(xù)影響不同國家的經濟復蘇進程。旅游、餐飲、航空、藝術、娛樂、體育等接觸性服務業(yè)恢復緩慢；數(shù)字經濟等遠程服務業(yè)增長加快。2020年疫情沖擊導致全球大約

9500萬人陷入極度貧困，打斷過去

20年世界減貧趨勢。2021年

1季度全球經濟出現(xiàn)不同步復蘇。今年

1季度我國經濟同比增長

18.3%，美國同比增長0.4%，歐盟同比負增長

1.7%。IMF在

4月份公布的《世界經濟展望》預測

2021年全球經濟經濟增長

6%，2022年增長

4.4%（IMF，2021）。由于

2020年疫情暴發(fā)時點晚于中國而出現(xiàn)低基數(shù)效應相對滯后，不同于中國經濟增速反彈高點出現(xiàn)在今年一季度，其他主要經濟體經濟反彈高點料將出現(xiàn)在今年二季度。大規(guī)模經濟救助和刺激政策導致全球低利率、全球債務高企，金融風險累積。在

2008年金融危機之后全球進入低利率時代，借貸成本降低，全球債務高企，被

IMF稱為“第四次全球債務浪潮”。為應對新冠肺炎危機，各國開啟大規(guī)模經濟刺激政策，進一步推高了債務水平。全球大宗商品價格上漲，美國

CPI明顯上升。2021年

4月，美國

CPI同比增長

4.2%，超過

3.6%的市場預期，也遠超美聯(lián)儲

2%的目標，創(chuàng)

2008年

9月以來最大同比增幅（圖

15）。剔除食品和能源價格后，4月核心

CPI同比大增

3%，創(chuàng)

1996年

1月以來最大增幅。投資者擔心通脹不斷上揚將會促使各大央行收緊貨幣政策，導致發(fā)達國家金融市場波動。一些發(fā)展中國家在當前實際利率很低的情況下大肆借債，導致新興市場金融脆弱性提升尤為明顯，金融風險正在加速累積，在美聯(lián)儲貨幣政策如期調整的背景下，可能面臨新的債務危機。例如，依靠外債助推經濟的土耳其已經出現(xiàn)本幣暴跌的貨8幣危機，并存在演變成債務危機的風險。圖

15中美歐日

CPI同比變化中美經濟競爭加劇。美國拜登政府聯(lián)合

G7等國家繼續(xù)圍堵中國，提出與中國競合策略。國會參議院外交關系委員會于

2021年

4月通過“2021年戰(zhàn)略競爭法案（2021StrategicCompetitionAct）”，企圖使美中關系朝著徹底的競爭和完全對抗方向發(fā)展；同年

5月，美國會參議院商務委員會通過“2021年無盡前沿法案（2021EndlessFrontierAct）”，應對來自中國日益嚴重的科技競爭壓力。這兩項法案成為法律仍需經過參眾兩院表決。疫情大流行后，在新一輪產業(yè)革命和技術變革、發(fā)達國家產業(yè)戰(zhàn)略布局調整以及各種“反全球化”勢力的共同作用下，歐美等發(fā)達國家更加強調經濟主權和保護主義，更加突出本國產業(yè)鏈供應鏈的安全性。美國更加重視“美國制造”“購買美國貨”，依據(jù)其《全國緊急狀態(tài)法》《國防生產法案》，加強審查其供應鏈安全性，促進部分產業(yè)鏈（特別是醫(yī)療產業(yè)鏈）加快回流。國際產業(yè)鏈供應鏈面臨重組，我國也面臨部分外資撤離和產業(yè)鏈轉移問題。（二）我國經濟不平衡的“K型”復蘇態(tài)勢明顯疫情發(fā)生之后，經濟增長快速下滑，因經濟體內部各個部門、行業(yè)受到疫情影響的方向和大小不同，影響持續(xù)時間長短不一，在隨后疫情防控和經濟復蘇過程中，導致諸多領域復蘇不平衡，今年一季度經濟復蘇出現(xiàn)較為明顯的“K型”。不同區(qū)域經濟增長出現(xiàn)“K型”復蘇態(tài)勢。一是南強北弱格局繼續(xù)維持。海南、深圳、廣東、上海、江蘇、江西、安徽等南部省市普遍高于東北、華北、西9北地區(qū)。二是疫情早發(fā)區(qū)域經濟增長快于疫情新發(fā)區(qū)域。湖北省一季度消費、工業(yè)生產同比增長領先全國，黑龍江和遼寧等地受少數(shù)地區(qū)新發(fā)疫情影響，經濟增長慢于全國平均水平。三是疫情防控一直較好的地區(qū)經濟增長恢復相對平穩(wěn)。四川、甘肅、寧夏等地工業(yè)生產受疫情影響較小，一季度工業(yè)增加值增長幅度相對于其他地區(qū)更加平穩(wěn)。不同企業(yè)呈現(xiàn)“K型”復蘇態(tài)勢。一是大企業(yè)恢復快于中小企業(yè)。大企業(yè)

PMI處于景氣擴張區(qū)間，中、小型企業(yè)

PMI低于大企業(yè)

PMI。二是以外貿出口為主的企業(yè)恢復快于以內銷為主的企業(yè)。受海外疫情持續(xù)蔓延影響，生產訂單回流國內帶動工業(yè)出口，工業(yè)出口交貨值延續(xù)了去年

11月份以來較快增長的良好勢頭，電子、主要裝備行業(yè)出口增速較快、國外防疫抗疫產品需求較去年同期大幅增加；筆記本電腦、金屬集裝箱以及電冰箱、冷柜等家電產品生產均實現(xiàn)較快增長。居民消費呈現(xiàn)“K型復蘇”態(tài)勢。一是高端消費恢復快于中低端。大車（如SUV）、豪車（如寶馬、奔馳、奧迪）恢復快于普通乘用車，中高端服飾和運動服飾恢復好于總體品牌服裝，奢侈品也出現(xiàn)消費人數(shù)和金額向高線城市聚集的情況。偏高端、服務等級高、防疫措施好的消費場所更受青睞。設施高端、品牌酒店聚集示范效應強的區(qū)域在旅游中復蘇較好。二是城市消費恢復快于鄉(xiāng)村消費，商品消費恢復快于服務消費，本地消費恢復快于異地消費。從春節(jié)黃金周的情況看，“就地過年”增加了城市本地餐飲、電影、市內游等活動；而跨區(qū)域消費，如客運、異地旅游、農村消費則表現(xiàn)較弱，疫情擔憂和交通管制也讓更多人選擇周邊游而非遠途游。投資呈現(xiàn)“K型復蘇”態(tài)勢。一是房地產投資恢復快于制造業(yè)和基建。房地產投資基本保持疫情之前的增速，但制造業(yè)和基建投資這兩年平均增速仍與長期趨勢水平存在較大距離。二是高技術產業(yè)投資恢復快于傳統(tǒng)產業(yè)。在高技術制造業(yè)中，計算機及辦公設備制造業(yè)、醫(yī)療儀器設備及儀器儀表制造業(yè)投資增長較快；在高技術服務業(yè)中，電子商務服務業(yè)、研發(fā)設計服務業(yè)投資增長較快。三是社會領域投資中衛(wèi)生、教育投資恢復快于接觸性服務業(yè)。（三）兩年平均稅收增長仍比較乏力2021年一季度名義

GDP增長

21.2%，兩年平均增長

6.9%；全國一般公共預算收入兩年平均增長

3.2%；全國稅收收入兩年平均增長

2.1%；非稅收入兩年平10均增長

9.9%。雖然一季度全國一般公共預算收入和稅收收入累計同比增速已超過名義

GDP同比增速，但是從兩年平均增速看，一般公共預算收入和稅收收入增長仍比較乏力。4月份經濟增長、工業(yè)生產、投資、消費等數(shù)據(jù)基數(shù)效應減弱，稅收增長同比增速將明顯回落。目前看，導致這一現(xiàn)象的主要原因包括：圖

16

名義

GDP和稅收收入兩年平均增長率第一，2020

年一季度稅收負增長大幅超預期，挖的“坑”太大，拉低了兩年平均增速。2020年一季度實際

GDP負增長

6.8%，名義

GDP負增長

5.3%。經濟超預期負增長導致稅收大幅負增長

16.4%。車輛購置稅、增值稅、企業(yè)所得稅、國內消費稅、進口貨物增值稅和消費稅等稅種出現(xiàn)負增長。十八個稅種中，2020年一季度只有個人所得稅和印花稅（證券交易印花稅）錄得正增長。第二，2021

年仍保留部分稅收優(yōu)惠政策，暫時降低稅收收入增速。2020年疫情沖擊之后，為了支持企業(yè)發(fā)展，推出了一系列紓困的稅收優(yōu)惠政策。2021年，延續(xù)執(zhí)行企業(yè)研發(fā)費用加計扣除

75%政策，將制造業(yè)企業(yè)加計扣除比例提高到

100%，用稅收優(yōu)惠機制激勵企業(yè)加大研發(fā)投入，著力推動企業(yè)以創(chuàng)新引領發(fā)展。為進一步支持小微企業(yè)發(fā)展，自

2021年

1月

1日至

2022年

12月

31日，對小微企業(yè)年納稅所得額不超過

100萬元的部分，在現(xiàn)行優(yōu)惠政策基礎上，再減半征收企業(yè)所得稅。這些稅收優(yōu)惠政策暫時減少稅收收入，但在穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、促進創(chuàng)新發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的推動作用。11（四）地方財政收支分化，部分基層財政收支困難加劇從縣級財政收入狀況來看，除了一些重要工業(yè)區(qū)域和東部發(fā)達沿海地區(qū)，我國不少縣域規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量少，疫情沖擊后，企業(yè)效益不佳，虧損面擴大，導致工商稅收大幅度下滑，缺乏高質量的財源，財政收入增長緩慢。部分縣級財政債務付息支出壓力上升，教育支出等“吃飯財政”的剛性支出對轉移支付依賴較大。部分基層財政需要騰挪土地出讓金來償還專項債本金和利息。這些基層財政收支平衡壓力可能進一步加劇，部分地方政府融資平臺到期債務無法按時兌付，引發(fā)債券市場的流動性風險和情緒震蕩，相關地區(qū)的新債發(fā)行出現(xiàn)困難，導致區(qū)域性融資困難和資金成本抬升。五、推進財政政策正?；?，促進形成雙循環(huán)新發(fā)展格局隨著疫苗接種率不斷提高，疫情防控成果得到鞏固，經濟增長的基本面會轉向正?；瑥亩鵀樨斦哒；瘎?chuàng)造更有利的條件。財政政策也要適應經濟基本面的變化，主動調整，控制債務風險，提高財政中長期的可持續(xù)性，暢通內部經濟循環(huán)，擴大內需；促進形成內部循環(huán)為主，內部循環(huán)和外部循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。財政政策應繼續(xù)支持疫情防控。加大疫苗研發(fā)力度，提高疫情防控技術，加快疫苗接種進度，促進接觸性的服務消費復蘇。為應對美國率先實現(xiàn)全民免疫和開放疫情防控，我國需要研發(fā)針對變種病毒的新疫苗，改善已有疫苗效力，提高疫苗產量；針對易發(fā)高發(fā)人群和區(qū)域，科學布控，遵循應接盡接、能接盡接原則，顯著提高疫苗接種速度。推動全球疫苗認證體系建設，積極推廣我國新冠疫苗在其他國家的官方認證。積極引進國際新冠疫苗，促進全球疫情防控和治理平臺建設。在條件允許的情況下，爭取早日開放國界，繼續(xù)保持國內和國際疫情防控領域的主動權，促進接觸性服務業(yè)復蘇，增強全球經濟恢復的信心。在加快疫苗接種的基礎上，一旦放開疫情防控措施，即使沒有額外刺激措施，社會生產生活特別是接觸性的服務消費如航空、旅游、酒店、餐飲和家政等都將明顯反彈。財政政策應確保國內基礎民生經濟循環(huán)暢通。首先是保就業(yè)，就業(yè)是民生之本，要使就業(yè)穩(wěn)定并有所增加，將失業(yè)率控制在合理水平。其次是?；A民生，確保脫貧任務完成，現(xiàn)行標準下的剩余農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽。12再次是保能源糧食安全，提高內部經濟循環(huán)安全性。充分運用大數(shù)據(jù)技術，加大力度監(jiān)測國內外商品（尤其是糧食、能源等事關國家安全的基礎產品）價格和生產庫存，優(yōu)先安排糧食能源等生產所需的各方面資源；抓住國際油價大幅回落的窗口期，加大原油進口，完善原油戰(zhàn)略儲備機制；擴大糧食種植面積，提倡節(jié)約糧食道德風尚。補短板、強弱項，找準廣大人民群眾迫切需要改善的新需求，促進內部經濟循環(huán)。財政政策應支持有力有效的擴大內需政策。在疫情影響尚未消除之前，對從事接觸性服務業(yè)的小微企業(yè)要繼續(xù)給予減稅降費、延長小微企業(yè)融資