老舊小區(qū)改造的國際經(jīng)驗(yàn)-芬蘭老舊社區(qū)填充式開發(fā)

國內(nèi)城市老舊小區(qū)再開發(fā)與改造中普遍面臨產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、多元主體集體決策困難、改造費(fèi)用高昂和外部資本激勵(lì)不足等問題，而近年來芬蘭在老舊社區(qū)改造中采用的填充式開發(fā)模式，以及“住房公司”運(yùn)營管理模式值得我們1填充式開發(fā)我們研究了近些年來相對(duì)新穎的城市開發(fā)模式，包括歐盟的綠色城市更新、創(chuàng)新城區(qū)催化式開發(fā)、填充式開發(fā)，以及高架公路再開發(fā)等(圖1)。其中在研究填充式開發(fā)的過程中，我們發(fā)現(xiàn)芬蘭將之應(yīng)用于老舊社區(qū)的改造，與我們住建部提出的老舊社區(qū)改造有一定的契合度。圖1城市開發(fā)模式研究1.1芬蘭老舊社區(qū)概況芬蘭的國土面積比較小，僅33.8萬k㎡，總?cè)丝?54萬。其存量住宅有273萬套(圖2)，公寓占46.91%，是老舊社區(qū)的主體部分。圖22019年芬蘭存量住房數(shù)量以及公寓權(quán)屬結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)資料來源：參考文獻(xiàn)[1]芬蘭的城市化進(jìn)程開始較晚，主要發(fā)生在二戰(zhàn)后；1960年代—1970年代，其城市化、工業(yè)化逐漸加速，公寓住宅的建造數(shù)量隨之增長。據(jù)2008年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，超過1/5的芬蘭人居住在1960年代—1970年代建造的住宅中，而各類設(shè)施不達(dá)標(biāo)住宅數(shù)量達(dá)13.5萬套。這些住宅普遍缺少樓內(nèi)給水、排水、廁所、熱水器、電梯等設(shè)施。2019年，芬蘭支出60億歐元用于住宅建筑改造，其中40%(24億歐元)用于老舊公寓的改造，這之中的79.17%(19億歐元)源于芬蘭的住房公司。因此，可以說住房公司在老舊社區(qū)改造過程中扮演了一個(gè)非常核心的角色。1.2填充式開發(fā)內(nèi)涵、類型和應(yīng)用邏輯填充式開發(fā)的英文“infilldevelopment”幾乎直接解釋了它所有概念：對(duì)配套設(shè)施比較完善的城區(qū)內(nèi)閑置、廢棄未利用的土地進(jìn)行的再開發(fā)，就是填充式的開發(fā)。這種模式的開發(fā)與我國現(xiàn)在探討的低效用地再開發(fā)非常接近。它的提出主要是為了遏制城市蔓延問題，后來隨著新城市化運(yùn)動(dòng)的發(fā)起，增加中心城區(qū)的住房供給和混合利用也成為這種開發(fā)模式的目的。區(qū)別于其他開發(fā)模式，填充式開發(fā)基本是在保持原有社區(qū)形態(tài)的基礎(chǔ)上，利用既有社區(qū)內(nèi)布局分散、畸零或低效利用的地塊進(jìn)行新開發(fā)(圖3,圖4)；而且新開發(fā)項(xiàng)目所得能平衡部分對(duì)原社區(qū)升級(jí)改造的投入成本，并激勵(lì)外部資本的介入。圖3城市中適宜進(jìn)行填充式開發(fā)的閑置地塊圖4坦佩雷市(Tampere)填充式開發(fā)潛力評(píng)估(紅色為填充式開發(fā)的部分)資料來源：參考文獻(xiàn)[2]一位印度學(xué)者對(duì)填充式開發(fā)的類型進(jìn)行了總結(jié)，分為水平填充和垂直填充兩類(圖5)。水平填充主要針對(duì)地塊，可以是完全的空地，也可以是部分的空地。圖圖5填充式開發(fā)類型資料來源：參考文獻(xiàn)[3]關(guān)于垂直填充，可參見兩個(gè)案例。其一是德國萊比錫(Lepzig)的案例——在一個(gè)19世紀(jì)的老工廠建筑上增加了樓層。從圖6可以看出建筑整體還是比較統(tǒng)一的，當(dāng)時(shí)這個(gè)項(xiàng)目還獲了獎(jiǎng)。圖圖6德國萊比錫1896年建成的賽璐珞工廠填充開發(fā)為寫字樓資料來源：參考文獻(xiàn)[4]其二是芬蘭科沃拉(Kouvola)的案例——芬蘭于1960年代—1970年代建造的大多數(shù)住宅建筑都是3~4層，對(duì)于這種鋼筋水泥結(jié)構(gòu)，填充式開發(fā)的垂直填充不僅可以增加樓層，還包括加建電梯(圖7)。圖7芬蘭科沃拉1970年代住宅改造——應(yīng)用木質(zhì)預(yù)制建材資料來源：參考文獻(xiàn)[5]從基本邏輯來講，老舊社區(qū)有一定的存量資產(chǎn)(土地或者建筑)，將這些資產(chǎn)投入填充式開發(fā)，生產(chǎn)出新的、增量的資產(chǎn)，即建筑或者空間，然后讓這部分資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，或租或售或由企業(yè)自持運(yùn)營來獲取收益，而這部分收益又可填補(bǔ)到老舊社區(qū)的改造當(dāng)中，同時(shí)回饋外部資本 (圖8)。圖圖8填充式開發(fā)應(yīng)用于老舊社區(qū)改造的基本邏輯其關(guān)鍵的影響因素可以分為主客觀兩個(gè)層面?？陀^層面影響因素是可開發(fā)存量資產(chǎn)數(shù)量及其市場(chǎng)潛力，涉及老舊社區(qū)建筑密度強(qiáng)度、設(shè)施條件、建筑、規(guī)劃限制、交易限制等，以及區(qū)位、區(qū)域發(fā)展情況、市場(chǎng)條件等。主觀層面因素主要是多元主體問題，尤其是在老舊社區(qū)改造過程中，社區(qū)內(nèi)部集體決策的效率公平、多主體利益分配與激勵(lì)，以及主體的權(quán)益保障、主體義務(wù)履行等問題。從客觀條件上來看，芬蘭的城鎮(zhèn)化率達(dá)到85%，其全國的人口密度平均942人/k㎡，具有高城鎮(zhèn)化率、低人口密度，以及建筑密度和強(qiáng)度都較低的特點(diǎn)。圖9是一個(gè)小城市的規(guī)劃，其中灰色地區(qū)是建成區(qū)，白色地區(qū)是可以作為填充式開發(fā)的潛力區(qū)，可以看到這個(gè)城市建成區(qū)的整體建筑強(qiáng)度和密度都是比較低的。因此可以說，老舊社區(qū)填充式開發(fā)在芬蘭具有非常好的客觀基礎(chǔ)，這一點(diǎn)是我們國家可能比不了的地方，但是芬蘭的住房公司模式本身解決了很多主觀層面的問題。圖9坦梅拉市(Tammelan)規(guī)劃——開發(fā)潛力3D模型資料來源：參考文獻(xiàn)[6]1.3芬蘭老舊社區(qū)填充式開發(fā)經(jīng)驗(yàn)可以將芬蘭老舊社區(qū)填充式開發(fā)模式經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：(1)芬蘭老舊社區(qū)的填充式開發(fā)模式對(duì)于社會(huì)資本的介入非常積極，而且社會(huì)資本很樂于參與到這種項(xiàng)目當(dāng)中來；(2)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理工作相對(duì)而言比較輕量化； (3)社區(qū)的多元主體決策過程低摩擦、高效率；(4)社區(qū)的品質(zhì)提升和資產(chǎn)增值的紅利是多元主體可以實(shí)現(xiàn)長期共享的；(5)運(yùn)營資金還可以回饋社區(qū)，促進(jìn)社區(qū)的長期可持續(xù)發(fā)展。我們認(rèn)為芬蘭老舊社區(qū)填充式開發(fā)模式的上述特征特別契合我國現(xiàn)在老舊小區(qū)改造正面臨的一些癥結(jié)性的問題。那么實(shí)現(xiàn)上述特征的原因是什么呢？可以總結(jié)兩點(diǎn)：一是填充式開發(fā)其實(shí)是起到了一個(gè)工具和抓手的作用；二是住房公司的模式實(shí)際上在制度和機(jī)制上奠定了它成功的基礎(chǔ)。2住房公司首先需要介紹芬蘭不動(dòng)產(chǎn)所有制與不動(dòng)產(chǎn)公司之間的關(guān)系。芬蘭的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)分為直接所有權(quán)和間接所有權(quán)：前者即完全擁有私有土地和建筑或市政府所有土地上的私有建筑；后者則是以擁有不動(dòng)產(chǎn)公司股份的形式擁有住宅或者不動(dòng)產(chǎn)。這種情況下股份可以分成兩種類型。一種是股份與建筑對(duì)應(yīng)，即擁有的股份份額與具體的建筑或者樓層對(duì)應(yīng)，不動(dòng)產(chǎn)公司性質(zhì)一般是不動(dòng)產(chǎn)互助公司(mutualrealestatecompany)，持股人擁有建筑與土地的權(quán)利。另一種是股份與建筑并不對(duì)應(yīng)，公司性質(zhì)屬于不動(dòng)產(chǎn)有限責(zé)任公司，很多情況下租客可以租用這些不動(dòng)產(chǎn)公司的土地或公寓，不動(dòng)產(chǎn)的收益則以分紅的形式返還給股東。單論不動(dòng)產(chǎn)公司內(nèi)部，可以同時(shí)擁有商業(yè)不動(dòng)產(chǎn)和住房不動(dòng)產(chǎn)，其中住房不動(dòng)產(chǎn)的典型模式——公寓住房公司(下稱住房公司)就是我們今天主要的探討對(duì)象(圖10)。圖圖10芬蘭不動(dòng)產(chǎn)所有制與不動(dòng)產(chǎn)公司之間的關(guān)系住房公司從定義上講是芬蘭市場(chǎng)中一個(gè)特有的住房供給與管理模式，它兼具股份所有和非營利特點(diǎn)，目的是持有并管理社區(qū)不動(dòng)產(chǎn)。公司直接擁有社區(qū)內(nèi)土地和建筑的所有權(quán)，而所有居民則作為股東以持有股份的形式擁有住宅，其決策主體是股東大會(huì)和股東的董事會(huì)。公司通常還包含物業(yè)公司，負(fù)責(zé)運(yùn)維、修繕等工作。股東可以根據(jù)持股比例行使決策權(quán)，并共同承擔(dān)社區(qū)住宅和公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)義務(wù)。從圖2可以看到，私人業(yè)主持股部分能占到68%，住房公司的自持部分可能占到30%，其他組織占到2%。這也是為什么上述的2019年老舊公寓改善維修費(fèi)用中住房公司所承擔(dān)的費(fèi)用占到了79.17%。從芬蘭住房公司的發(fā)展過程來看，它一開始的對(duì)象是勞工工，然后自發(fā)性地組織成立了類似住房合作社的形式以解決居住問題。它也經(jīng)歷過一個(gè)商業(yè)化過程，然后逐漸經(jīng)由政府去規(guī)范化，政府逐漸加大支持力度(表1)。表1住房公司的發(fā)展歷程資資料來源：參考文獻(xiàn)[1]結(jié)合芬蘭一位學(xué)者的研究成果，我們總結(jié)了芬蘭住房公司的特點(diǎn)。 (1)住房公司的產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰，尤其是公共區(qū)域的所有權(quán)問題。在我國，公共區(qū)域所有權(quán)理論上是屬于業(yè)主的，但是在對(duì)位上和實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)問題。而芬蘭就解決了這個(gè)問題，因?yàn)樯鐓^(qū)只有一個(gè)明確的所有者——住房公司，它是負(fù)全責(zé)的，包括運(yùn)維和修繕。 (2)管理程序比較明確。每一個(gè)住房公司都有自己的章程，采取企業(yè)化的運(yùn)作模式，所以多元主體的權(quán)責(zé)相對(duì)明確，而且非常適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制。 (3)法律相對(duì)健全、明晰。除《住房公司法》和《住房交易法》外，還有一系列其他法律予以支撐，具有很高的可信度和透明度。 (4)股份交易簡單、高效。股份交易在芬蘭享有較低的交易稅率——2%，而住宅實(shí)體交易的稅率是4%。 (5)產(chǎn)權(quán)相對(duì)完整。私人、機(jī)構(gòu)、企業(yè)都可以擁有住宅，而擁有住宅后與完全擁有住宅沒有區(qū)別，股東也可以去抵押、轉(zhuǎn)租等等。 (6)公共利益相對(duì)有保障。社區(qū)居民(股東)個(gè)體不能在可能損害建筑整體的情況下翻新住宅。 (7)融資比較便利。住房公司可以拿所有的資產(chǎn)抵押貸款用于改造翻新，而私人股東也可以拿自持的股份申請(qǐng)抵押貸款。 (8)非營利性。住房公司支持的資產(chǎn)通過出租得來的租金收入會(huì)轉(zhuǎn)化為所有社區(qū)居民的維修儲(chǔ)備金，或用于股東的物業(yè)費(fèi)的減免。 (9)多元、多樣化供給。配合整個(gè)芬蘭的住房體系，住房公司可以提供多元、多樣化的住房，同時(shí)可以與共有產(chǎn)權(quán)、部分產(chǎn)權(quán)、租賃性住房有很好的結(jié)合。3芬蘭老舊社區(qū)填充式開發(fā)經(jīng)驗(yàn)我們可以從三方面總結(jié)芬蘭老舊社區(qū)填充式開發(fā)的一些經(jīng)驗(yàn)。首先，多元主體決策具有實(shí)效性。對(duì)于老舊社區(qū)改造的關(guān)鍵問題，是多元主體集體決策，而多元主體都集中到了住房公司層面，因此決策過程是一個(gè)內(nèi)化過程——由住房公司的股東大會(huì)到董事會(huì)的執(zhí)行，一直到具體的項(xiàng)目實(shí)施(圖11)。這其中的主要問題是多主體的目標(biāo)、激勵(lì)和行為是有差異的。那么統(tǒng)一問題如何解決？多主體間的信任問題如何解決？多主體間的責(zé)、權(quán)、利分配以及公正和可實(shí)現(xiàn)性的問題，如何解決？結(jié)合前述的填充式開發(fā)，其實(shí)等于是在為住房公司改造老舊住房“開源”，通過開發(fā)的增量創(chuàng)造收益，即創(chuàng)造了一部分改造資金；而住房公司這種模式，則可以在制度和機(jī)制層面，解決很多主觀因素層面的問題，尤其是多元主體決策問題。事實(shí)上住房公司可以將多元主體都變成股東，而股東之間可以實(shí)現(xiàn)包容、共享、協(xié)同。股東所擁有的股權(quán)，決定了其決策權(quán)和未來的收益分享權(quán)，這兩項(xiàng)權(quán)利是公正透明的；同時(shí)股權(quán)也代表了股東應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，如必須交納物業(yè)費(fèi)、各種的維修基金圖11芬蘭老舊社區(qū)改造項(xiàng)目主體其次，外部資本介入具有便利性。住房公司作為一個(gè)公司，是不動(dòng)產(chǎn)的唯一所有者，產(chǎn)權(quán)更加明晰，談判效率較高。在決策方面，股東大會(huì)和董事會(huì)其實(shí)就是業(yè)主本身，多主體參與、決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制更為高效。在融資方面，住房公司的企業(yè)融資行為可以靈活適應(yīng)各種各樣的市場(chǎng)化的融資機(jī)制。例如從圖12可以看到，如果住房公司想進(jìn)行填充式開發(fā)改造，它可能有兩類工程，一類是改造工程，一類是新開發(fā)工程，后者就可以用來吸引外部資本。那么外部資本可以選擇通過認(rèn)購住房公司股份的形式成為住房公司的股東，投資開發(fā)后收取自己應(yīng)得的那部分利潤分成(但是新開發(fā)項(xiàng)目無論是出售、出租還是運(yùn)營，利潤的分成都會(huì)回到住房公司來填補(bǔ)老舊社區(qū)改造項(xiàng)目的資金)；也可以選擇購買建筑或者土地的所有權(quán)，直接注資。最重要的是，住房公司的盈利性能夠真正盤活社區(qū)的存量資產(chǎn)，而且對(duì)于外部資本產(chǎn)生很大的吸引力。一些數(shù)據(jù)顯示，芬蘭一些填充式開發(fā)的項(xiàng)目，其盈利率甚至高于普通的新開發(fā)項(xiàng)目。相比較而言，我國北京的勁松小區(qū)改造項(xiàng)目盡管也基本實(shí)現(xiàn)了資本投資的自平衡，收益率并不高，尤其跟現(xiàn)在房地產(chǎn)開發(fā)的收益率相比還是具有很大差異。圖12住房公司進(jìn)行填充式開發(fā)的兩種模式第三，芬蘭社區(qū)長期發(fā)展形成了良性循環(huán)。住房公司的非營利性使資產(chǎn)運(yùn)營的盈利部分回饋到股東和社區(qū)發(fā)展當(dāng)中。在制度層面，它有非常強(qiáng)的保障，一方面是公司的章程，另一方面是法律體系。例如《住房公司法》中有很多比較明確的保護(hù)弱小的條款；住房公司有股份的優(yōu)先購買權(quán)，避免大股東在投票過程中的決策影響；還有對(duì)股東是否執(zhí)行繳費(fèi)義務(wù)的強(qiáng)約束。這些都保證了社區(qū)發(fā)展有一種自循環(huán)、自我造血的能力。4思考(1)存量挖潛、價(jià)值創(chuàng)造是老舊小區(qū)改造的關(guān)鍵老舊小區(qū)改造需要提高“自體造血”能力，只有挖掘了小區(qū)的資源潛力，創(chuàng)造新資產(chǎn)價(jià)值并回饋小區(qū)，才能確保小區(qū)有穩(wěn)定的收入來源，使小區(qū)的長期發(fā)展有所保障。而在小區(qū)的長期發(fā)展過程中，還必須“體外輸血”，想撬動(dòng)外部資本，就需要尊重它們的合理盈利需求，這之中涉及老舊小區(qū)的改造規(guī)模、改造內(nèi)容、規(guī)劃的過程中的一些限制、改造的投資周期以及政策風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容。(2)變改造項(xiàng)目為利益共同體構(gòu)建(共同締造)我國的一些老舊小區(qū)的改造做法，更多的還是以固定期限運(yùn)營的方式來創(chuàng)造收益，而芬蘭案例給我們的一個(gè)很主要的啟示，就是將改造項(xiàng)目構(gòu)建成利益共同體。比如芬蘭的股權(quán)融資方式很好地吸引了外部資本的介入——將改造社區(qū)的增值潛力與外部資本的盈利動(dòng)機(jī)首先做了綁定，最重要的是它實(shí)現(xiàn)了紅利的長期共享，因?yàn)槌蔀楣蓶|之后可以長期分享紅利。同時(shí)，社區(qū)的組織機(jī)制需要?jiǎng)?chuàng)新，如股份制或者合作制變革。這樣可以將多元主體參與模式變成一種組織內(nèi)部的集體決策，有利于把目標(biāo)、激勵(lì)和行為在組織內(nèi)部進(jìn)行內(nèi)化和統(tǒng)一。隨著組織形式發(fā)生改變，社區(qū)制度也要隨之創(chuàng)新。