MPA公共政策分析(分析基礎(chǔ))課件

公共政策活動與公共政策分析CopyrightCh1CopyrightCh11公共政策活動是公共政策分析的前提

公共政策分析是對公共政策制定和實施的必要性、合理性所做的診斷、咨詢和建議。因此，沒有公共政策制定、實施和評估活動，也就不存在公共政策分析，不了解公共政策制定、實施和評估活動的本質(zhì)、類型、系統(tǒng)、要素，也就無法進行公共政策分析

thestageofpolicyanalysisCopyright公共政策活動是公共政策分析的前提

thestageofC2§1.公共政策活動的性質(zhì)§2.公共政策活動的過程

Ch1

公共政策活動與公共政策分析Copyright§1.公共政策活動的性質(zhì)Ch1公共政策活動與公共政策分析3§1.公共政策活動的性質(zhì)

Copyright人類集體行動的邏輯人類政策活動的鏈條公共政策活動的本性公共政策的層次類型Copyright人類集體行動的邏輯4人類活動的本性公共政策活動首先是人類改造世界并建構(gòu)自己生活的一種現(xiàn)實活動。人類的現(xiàn)實活動首先和人們個體的行為、行動有關(guān)。正是個體的行為、行動構(gòu)成了或匯集成了人類的活動。其中也包著公共政策活動。

人類個體行動邏輯

內(nèi)在行為外在行動主客觀統(tǒng)一的活動Copyright人類活動的本性人類個體行動邏輯5個體的行為和行動Copyright比如，微觀經(jīng)濟學是以個體行為為中心的。其假設(shè)是：個體是理性思考的，總想獲得效益的最大化。（方法論上的個人主義）

人類個體的行為、行動和兩個因素有關(guān)：一是個體的行動目標G(即偏好)，二是個體的行動策略T（即手段）

A=f（G，T）Copyright比如，微觀經(jīng)濟學是以個體行為為中心的。6但是，人們必須在社會中才能生存和生活。社會是由群居的人們構(gòu)成的。社會是人們關(guān)系的總和，也是個體行動的總和。社會的存在、運行和發(fā)展雖然其基礎(chǔ)是個體的利益和行動，但社會的運行和發(fā)展必須依賴集體行動與活動。

社會的集體的行動和活動Copyright但是，人們必須在社會中才能生存和生活。Copy7

在解決公共問題需要合作的領(lǐng)域中，個體行動的自由和社會集體行動的（制度）約束之間形成了對立和沖突，出現(xiàn)集體行動的困境有時人類的“個體行動的自由”會表現(xiàn)出“理性的無知”（聰明人辦蠢事）個人體行為與集體行動的矛盾CopyrightA：一個和尚挑水喝；兩個和尚抬水喝；三個和尚沒水喝B：三個臭皮匠合成諸葛亮在解決公共問題需要合作的領(lǐng)域中，個體行動的自由和8休謨發(fā)現(xiàn)的鄰居間收割玉米時形成互助的困境

哈丁發(fā)現(xiàn)的小島放羊遇到的公用地困境（公用地災難）

集體行動的困境Copyright休謨發(fā)現(xiàn)的鄰居間收割玉米時形成互助的困境哈丁發(fā)現(xiàn)9■微觀經(jīng)濟學的假設(shè)：

因個人的行動目標是固定的，行動策略也是固定的，因此，人們的經(jīng)濟行動和整個社會的經(jīng)濟活動和過程是可以預測和控制的個體行動的選擇性導致的理論Copyright■微觀經(jīng)濟學的假設(shè)：Copyright10個體行動的選擇性導致的理論■公共選擇理論(理性選擇主義，集體選擇，經(jīng)濟學向政治學的滲透)的假設(shè)：

雖然個人的偏好或行動目標是固定的，但是個體的行動策略是可以選擇的Copyright■公共選擇理論(理性選擇主義，集體選擇，經(jīng)濟學向政治學的滲透11個體行動的選擇性導致的理論■新制度主義公共政策學的假設(shè)：

個人的偏好或行動目標是可以選擇并改變的，個人的行動策略也是可以選擇并改變的。Copyright■新制度主義公共政策學的假設(shè)：Copyright12制度框架下的公共政策行動選擇行動的制約因素規(guī)則、程序行動者活動舞臺目標與策略相互作用模式結(jié)果調(diào)控監(jiān)督Copyright制度框架下的公共政策行動選擇相互作用結(jié)果Copyright13人類解決集體行動困境的創(chuàng)造個人偏好政府公共政策市場平等交換互助個體信任集體行動的困境Copyright個人行動策略社會價值集體行動規(guī)則國家法律人類解決集體行動困境的創(chuàng)造個人政府市場互助集體行動的14Policy政策

匡正、校正

謀劃、應對

一般政策活動

政策

CopyrightPolicy政策匡正、校正謀劃、應對一般政策活動政15一般政策和公共政策活動政策一詞進入中國經(jīng)由清朝的英國籍海關(guān)官員經(jīng)由梁啟超由日本語傳入經(jīng)由孫中山從歐美帶回

與西方的Policy相對應的政策一詞進入中國，成為中國人的日常話語，據(jù)說有多種途徑Copyright一般政策和公共政策活動經(jīng)由清朝的經(jīng)由梁啟超經(jīng)由孫中山與西16

雖然政策一詞進入了中華文化，但公共政策的思維和公共政策的知識體系及其操作的途徑、手段，直到20世紀80年代才逐漸的進入中國的學術(shù)界，繼而進入官方文化，并漸漸成為公共管理者的思維元素與話語成分雖然政策一詞進入了中華文化，但公共政策的思維和17

■A家庭夫婦只有一個女兒，夫婦倆商量決定拿出多年的積累，讓她出國深造。

■A企業(yè)生產(chǎn)兒童玩具，在市場調(diào)研中發(fā)現(xiàn)獨生女孩越來越多，決定多生產(chǎn)適合女孩玩的高級洋娃娃。多種不同的政策活動案例Copyright多種不同的政策活動案例Copyright18

■A國在人口普查中發(fā)現(xiàn)，由于某些醫(yī)院迎合某些家庭重男輕女的觀念，對胎兒作性別測定，導致全國人口性別比例失調(diào)，于是決定禁止醫(yī)院作這類測定。

■鑒于人口總量不斷增加，聯(lián)合國召開由各國首腦參加的會議，簽署宣言，承諾各國的經(jīng)濟增長應以不影響后代發(fā)展為前提。多種不同的政策活動案例Copyright■A國在人口普查中發(fā)現(xiàn)，由于某些醫(yī)院迎合某些家庭重男輕19§個人家庭政策§集團企業(yè)政策§§作為人類集體行動的公共政策Copyright全球治理政策§§國家政府政策一國之中的公共政策§個人§集團§§作為人類集體行動的公共政策Copyrig20公共政策研究者公共政策活動具有多方面性一個研究者只能關(guān)注其中的某個方面，得出的界定常常是不一樣的

對公共政策重要定義的分析Copyright公共政策研究者公共政策活動具有多方面性Copyright21

■托馬斯.戴伊（ThomasDye）凡政府選擇所為或所不為之諸事即為公共政策。

●評價：強調(diào)了政府具有選擇的職責，強調(diào)了做與不做的決策，行動主體單一，也缺乏政府行動的因素對公共政策重要定義的分析Copyright■托馬斯.戴伊（ThomasDye）凡政府選擇所為或22

■詹姆斯.安德森（JamesAnderson）：公共政策是某一行動主體或一群行動主體解決問題或相關(guān)事務(wù)的有意識的行動。

●評價：強調(diào)了存在著許多行動主體及其利益；強調(diào)了活動是以解決問題為取向的；強調(diào)了行動主體的自覺意識缺乏責任與能力的限制對公共政策重要定義的分析Copyright■詹姆斯.安德森（JamesAnderson）：公共政23

■威廉.詹金斯（WilliamJenkins）：公共政策是由政治行動主體或團體主體在特定的情境中制定的一組相關(guān)聯(lián)的決策包括目標選擇、實現(xiàn)目標的手段，這些政策原則上是行動力所能及的。

●評價：強調(diào)了多種行動主體，強調(diào)了一組相關(guān)聯(lián)的決策；強調(diào)了政府決策范圍是力所能及；強調(diào)了作為工具的目標選擇和與目標相關(guān)的手段的目標導向缺乏解決問題的取向?qū)舱咧匾x的分析Copyright■威廉.詹金斯（WilliamJenkins）：公共政24執(zhí)政黨、政府為主團體、公眾參與政府為主、市場參與公眾為主，中介機構(gòu)、政府配合

規(guī)劃的

執(zhí)行的

評估的

公共政策活動的內(nèi)容Copyright在公共領(lǐng)域中、履行責任的、力所能及的科學民主的解決公共問題的過程執(zhí)政黨、政府為主政府為主、公眾為主，中介規(guī)劃的執(zhí)行25人類集體行動的三大領(lǐng)域社會生活公共領(lǐng)域私領(lǐng)域準公共領(lǐng)域CopyrightⅣⅠⅡⅢ人類集體行動的三大領(lǐng)域社會生活公共領(lǐng)域私領(lǐng)域準公共領(lǐng)域26PublicPolicyAction公共政策活動

政策活動

公共

公共領(lǐng)域

公共權(quán)力公共利益

公共問題公共政策活動的性質(zhì)

公共價值CopyrightPublicPolicy公共政策活動27公共政策活動的性質(zhì)不負責任負責任力所不能及力所能及ACBDE由法律規(guī)定的由政府決定的Copyright公共政策活動的性質(zhì)不負負力所力所ACBDE由法律由政府Cop28■公共政策是執(zhí)政黨和政府作出的、以解決公共領(lǐng)域中的公共問題為宗旨的政治決定。政治不僅關(guān)心“誰，什么時候，獲得什么？”而且關(guān)心如何提高政府本身的能力和怎樣改善治理效果。公共政策中不可缺少政治的元素。Copyright■公共政策是執(zhí)政黨和政府作出的、以解決公共領(lǐng)域中的公共問題為29

公共政策中的政治和公共政策中的經(jīng)濟如同兩只在相反方向上迅跑的免子。如果只追其中一只，就會放跑另一只。L.米德（LawrenceM.Mead）認為應當將具有評價性的、關(guān)注投入產(chǎn)出的經(jīng)濟學的公共政策研究和具有說明性的、關(guān)注價值的權(quán)威性分配的政治學的公共政策研究整合起來。先以政治學的政策研究作為環(huán)境，再在政治環(huán)境下使用更為精細的經(jīng)濟學研究方法。Copyright公共政策中的政治和公共政策中的經(jīng)濟如同兩只在相30■公共政策是執(zhí)政黨和政府立足于負責任和力所能及，使社會達到善良治理的一種計劃手段。公共政策是在資源有限和人們期望無限的矛盾狀況下，為回應和滿足政黨、團體、公眾的要求，所采取的計劃項目選擇。Copyright■公共政策是執(zhí)政黨和政府立足于負責任和力所能及，使社會達到善31

A.威爾達夫斯基（AaronWildavsky）在其著作《向權(quán)力吐露真實：政策分析的技術(shù)和工藝》中指出，經(jīng)濟學家告訴人們?yōu)榱双@得什么而應當拋棄什么，政治學家則告訴我們誰為什么得到什么，政策分析家則是在我們希望得到的結(jié)果中，從可以做的立場出發(fā)，給人們提供在一定條件下解決問題的方案。政策就是一種在人們的期望和可用資源存在沖突的情況下，能夠解決這種沖突的計劃項目選擇。這種屬于折中性的選擇，與其說是適當，不如說是能實行；與其說是完美無缺，不如說是可以滿足；與其說是值得，不如說是可以承受CopyrightA.威爾達夫斯基（AaronWildavs32■公共政策是以解決問題為中心的、滿足多元利益需求的、事實和價值相統(tǒng)一的能動活動。公共政策活動體現(xiàn)了人類建構(gòu)自己生活的社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系的能動性。在這種能動的活動中，解決問題是中心、滿足多元利益需要是軸心、事實和價值的統(tǒng)一是核心Copyright■公共政策是以解決問題為中心的、滿足多元利益需求的、事實和價33■公共政策是多個利益相關(guān)者通過論辯、競爭和合作的民主活動僅僅從經(jīng)濟學、社會學、文化學上來理解公共政策是遠遠不夠的。公共政策既然與政治相關(guān)，它的本性中就包含政治民主的要求。從根本的價值取向上來說，公共政策必須是民主的。Copyright■公共政策是多個利益相關(guān)者通過論辯、競爭和合作的民主活動C34■公共政策是強調(diào)使用方法、技術(shù)和程序的科學活動公共政策要在有限的資源供給和不斷增長的公眾需求之間在求得平衡的集體行動。因此，需要運用專業(yè)知識、專門技術(shù)，力求合理、有效。Copyright■公共政策是強調(diào)使用方法、技術(shù)和程序的科學活動Copyrig35■政治政策（politicalpolicy）

通常是執(zhí)政黨提出的長期的或一個時期的戰(zhàn)略方針、原則。有時又稱為戰(zhàn)略性政策、政黨政策、基本政策。其特點是具有統(tǒng)括性、原則性、理想性。公共政策的層次Copyright■政治政策（politicalpolicy）Copyrig36■政府政策（governmentpolicy）

又稱國家政策，由執(zhí)政黨組成的政府形成的政策主張，其目標在于落實執(zhí)政黨的政治政策。其特點是具有穩(wěn)定性、規(guī)范性公共政策的層次Copyright■政府政策（governmentpolicy）Copyri37■首長政策（executivepolicy）

行政首長在政府政策的指引下，依據(jù)計劃的順序和預算的狀況所擬定的實施政策。其特點是具有計劃性、時效性。公共政策的層次Copyright■首長政策（executivepolicy）Copyrig38■行政政策（administrativepolicy）

是指實現(xiàn)政府政策和首長政策所擬定的一系列行動綱領(lǐng)。有時又稱為行政措施、行政法規(guī)。其特點是具有靈活性、操作性。公共政策的層次Copyright■行政政策（administrativepolicy）Co39■政府規(guī)制型政策（regulatorypolicy）

由掌握公共權(quán)力的政府部門所設(shè)立并執(zhí)行的，禁止個人和集團某些行為的政策。由于管制者和被管制者之間形成“你得我失”的關(guān)系，因此呈現(xiàn)的是零和賽局（zerosumgame）的政策形態(tài)公共政策的類型Copyright■政府規(guī)制型政策（regulatorypolicy）Cop40■自我規(guī)制型政策（self-regulatorypolicy）

權(quán)威部門只規(guī)定原則性的規(guī)則，由政府部門和政策標的團體自行決定采取行動的政策是自我管制型政策。因為不存在管制者和被管制者之間形成“你得我失”的關(guān)系，因此呈現(xiàn)的是非零和賽局（nonzerosumgame）的政策形態(tài)公共政策的類型Copyright■自我規(guī)制型政策（self-regulatorypolic41■分配型政策（distributivepolicy）

掌握公共權(quán)力的權(quán)威當局將利益或義務(wù)分配給不同的政府部門或政策標的團體，由它們來負擔成本或享受利益的政策。這類政策導致的關(guān)系是“你得了一分，必然是對手失去一分”，呈現(xiàn)的是零和賽局（zerosumgame）的政策形態(tài)

公共政策的類型Copyright■分配型政策（distributivepolicy）Cop42■再分配型政策（redistributivepolicy）

掌握公共權(quán)力的政府當局將利益或義務(wù)分配給政府部門或政策標的集團，讓其承擔或享受政策。由此形成的是“有福大家享”，“有禍大家擔”的關(guān)系，因此呈現(xiàn)的是非零和賽局（nonzerosumgame）的政策形態(tài)公共政策的類型Copyright■再分配型政策（redistributivepolicy）43公共政策學公共政策研究公共政策分析公共政策管理公共政策活動體系公共政策學公共政策研究公共政策分析公共政策管理公共政策44公共政策研究的作用

在公共政策科學體系中，政策研究具有重要的作用。只有經(jīng)過深入持久的、不斷積累的科學研究,從而使獲取的政策知識存量不斷增加的情況下,公共政策科學才能發(fā)展。人類社會一直存在以決策為中心內(nèi)容的政策活動。在沒有公共政策科學之前,人們早就有了公共政策實踐活動。公共政策科學不過是在這種人類大量的自發(fā)性的政策活動的基礎(chǔ)上產(chǎn)生出來的專門的知識領(lǐng)域而已。但是,要將人類自發(fā)的、經(jīng)驗性的政策實踐轉(zhuǎn)化為帶有確定性、規(guī)律性、重復性和可以世代傳承的理論、技藝和方法,就需要進行專門的科學研究和知識創(chuàng)造。

公共政策研究Copyright公共政策研究的作用公共政策研究Copyright45廣義的公共政策研究

關(guān)于公共政策研究的內(nèi)容與范圍，在國外有兩種見解。廣義的政策研究認為公共政策研究幾乎涵蓋了整個政策過程的所有環(huán)節(jié)和方面。比如，美國學者安·梅伊克爾扎克就認為，政策研究是科學，基于技藝的知識和藝術(shù)的綜合。這里的科學是理論、觀念和方法原則的體系；這里的技藝是可用的技術(shù)、經(jīng)驗的原則和標準操作程序的整體；這里的藝術(shù)是指步驟、風格和一個人的工作態(tài)度。同時，她還指出，“政策研究可以被定義為一個指導研究或分析的過程，旨在為政策制定提供行動指南。在這一點上，政策研究與其它類似的科學(如應用社會學)有本質(zhì)的不同”Copyright廣義的公共政策研究Copyright46狹義的公共政策研究

有些人對政策研究采取了較為狹窄的理解。他們認為政策研究僅僅是為了對公共政策的制定、實施和評估提供有關(guān)本質(zhì)、特點、原則、模式方面的幫助。比較有代表性的是美國著名政策學家S·S·內(nèi)格爾。他曾指出，政策研究可以界定為是“為解決各種具體社會問題而對不同公共政策的性質(zhì)、原因及其效果的研究”。

Copyright狹義的公共政策研究Copyright47公共政策研究的內(nèi)容

●公共政策研究包括對政策基礎(chǔ)理論的研究。比如，研究人的社會活動的特性和利益需求結(jié)構(gòu)與政策本性的關(guān)系；研究民主政治體制和憲政社會與政策系統(tǒng)運行的關(guān)系；研究現(xiàn)代政府治道和治理改革與政策系統(tǒng)的關(guān)系；研究社會轉(zhuǎn)型與政策運行周期的關(guān)聯(lián)；研究不同層次、不同領(lǐng)域、不同功能政策間的沖突與一致，等等。

●公共政策研究還包括對具體政策運行過程的研究。比如對政策制定過程及制定系統(tǒng)優(yōu)化的研究,對政策執(zhí)行過程及執(zhí)行系統(tǒng)優(yōu)化的研究，以及對政策評估過程及評估系統(tǒng)優(yōu)化的研究。Copyright公共政策研究的內(nèi)容Copyright48●公共政策研究還應包括對政策分析中的方面、模型及方法的研究。比如，研究政策分析的環(huán)節(jié)、模型，研究政策分析人員的類型、素質(zhì)和作用，研究政策分析中的各種具體模型和方法，等等。但是這一方面的研究內(nèi)容只是為政策分析提供框架性的基礎(chǔ)。對政策分析中的程序、模型、方法、技術(shù)的探討仍然屬于政策分析的任務(wù)，是政策分析中屬于方法論的內(nèi)容Copyright●公共政策研究還應包括對政策分析中的方面、模49公共政策分析的作用

對公共政策科學發(fā)展做出了卓越貢獻的以色列政策學家德洛爾曾提議，今后的高等學校應該擔負起培養(yǎng)適應未來需要的政策分析家。從德洛爾開始,政策學家們普遍重視學科意義上的政策分析。在公共政策科學這一知識領(lǐng)域中，政策分析肯定是其中一個重要的組成部分

公共政策分析Copyright公共政策分析的作用公共政策分析Copyright50廣義的公共政策分析

把凡是對政策系統(tǒng)所作的知識投入,包括政策專家的智力投入都統(tǒng)稱為是分析。這種政策分析不僅包含政策規(guī)劃、制定階段的分析,也包含政策執(zhí)行中對政策計劃、政策修正、政策控制的分析,還包含對政策評估的類型、結(jié)果的分析。這是一種既包括決策前、決策中，也包括決策后的全面分析。比如蘭德公司數(shù)學部主任愛德華·奎德就認為，政策分析“關(guān)心政策的影響”,“還更多地重視執(zhí)行,重視政治與組織方面的考慮”Copyright公共政策分析廣義的公共政策分析Copyright公共政策分析51狹義的公共政策分析

指的是在政策規(guī)劃和決策階段，由政策專家所做出的質(zhì)疑性、可行性的分析。屬于決策前、決策中的政策分析，但也包括決策后的政策爭論的分析。但是，即使是在對政策分析作狹義的理解時，也決不能將它僅僅局限于技術(shù)、方法的范圍，還包括價值、理論、模型。

Copyright公共政策分析狹義的公共政策分析Copyright公共政策分析52公共政策分析的內(nèi)容

公共政策分析是在政策運行過程中針對復雜問題進行的論辯和質(zhì)疑?，F(xiàn)代的公共政策分析對政策的構(gòu)件及其變量采用多元操作，對政策過程和結(jié)果采用多重方法研究，對政策相關(guān)者采用多重利益分析，對政策模型采用多變量考察，對研究的知識采用多媒體交流，從而是批判復合主義的公共政策分析Copyright公共政策分析的內(nèi)容公共政策分析Copyright53

公共政策分析的目的是創(chuàng)造、評價和交流政策過程之中的信息、知識、主張。政策分析行動是公共政策分析者通過批判性檢索，將資料轉(zhuǎn)化為信息，將信息再加工為知識，并借助政策呈現(xiàn)來交流相關(guān)的知識，還要將知識轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆又鲝?。Copyright公共政策分析的目的是創(chuàng)造、評價和交流政策過程之中54

在政策分析的交流中，如何整理政策相關(guān)文件并對加工過的政策文件加以表述非常重要，只有將加工過的政策文件通過政策呈現(xiàn)的形式進行交流才會收到更好的效果。當政策分析中的知識、主張為政策制定和實施的行動主體所利用時，才能真正發(fā)揮政策分析作為改善公共政策的推進器的作用。Copyright在政策分析的交流中，如何整理政策相關(guān)文件并對加工過的55

公共政策分析的主要工作是問題建構(gòu)、前景預測、行動建議進行政策問題構(gòu)建是非常重要的，同時，對各種政策方案未來前景做出預測，另外，還需要提出政策行動建議。這些問題構(gòu)建、前景預測、行動建議會對政策的制定和執(zhí)行產(chǎn)生作用。但是也必須看到，政策分析的觀點、建議不一定全為政策決策者和實施者所接受。就這一點來說，政策分析的作用是相對的。Copyright公共政策分析的主要工作是問題建構(gòu)、前景預測、行動56

在公共政策分析中,人們需要借助于運籌學、系統(tǒng)分析加上經(jīng)濟分析的方法。愛德華·奎德曾經(jīng)對政策分析作過精辟論述:“運籌學想要幫助人們把事情辦得更好;系統(tǒng)分析也試圖做這一點;另外,它還要找到那些不僅能辦得更好,而且要少花錢的目標;政策分析試圖做到系統(tǒng)分析所要求的一切,此外,它還要求把事情辦得更公道。因此,系統(tǒng)分析可以看作包括了運籌學,加上經(jīng)濟上的考慮和目標的調(diào)查以及有關(guān)的方法”。Copyright在公共政策分析中,人們需要借助于運籌學、系統(tǒng)分57公共政策管理的作用

還在20世紀50年代公共政策學科剛剛創(chuàng)立的時期，拉斯威爾希望人們對這一體現(xiàn)民主和科學精神、需要學者和官員共同合作才能發(fā)展的知識領(lǐng)域討出更大，進行認真、深入的研究。到20世紀60年代末、70年代初，以色列的政策學者德洛爾來到公共政策發(fā)源地的美國，將目光更多地投向政策制定過程中有關(guān)信息、技術(shù)的因素從而重視政策分析時，他曾預言在政策活動中將會出現(xiàn)一個人數(shù)眾多的職業(yè)即政策分析家。而在德洛爾之后，著名政策學家金登則提出在政策活動中需要培養(yǎng)對政策過程加以管理的政策企業(yè)家。公共政策管理Copyright公共政策管理的作用公共政策管理Copyright58

人類的任何公共活動都需要加以管理，公共政策活動也不例外。但以往的公共政策管理因素包括在政策研究和政策分析的活動之中，并沒有單獨分離出來，更沒有得到專門的關(guān)注和研究。隨著社會公共治理日趨復雜，公共政策活動也日益繁多。政策變遷的速度不斷加快，政策的周期性變得更為明顯。加上社會轉(zhuǎn)型時期，人們需要和各種創(chuàng)新型、危機型政策打交道。在這種情況下，作為政策活動的一個專門領(lǐng)域的公共政策管理就發(fā)展起來。Copyright人類的任何公共活動都需要加以管理，公共政策活動59公共政策管理的內(nèi)容

目前公共政策管理還處在孕育和初步發(fā)展時期。人們主要關(guān)心的是兩個方面的工作。一個方面是有關(guān)公共政策的結(jié)構(gòu)與周期管理，另一個方面是有關(guān)創(chuàng)新型和危機型政策的管理。做好這兩方面的管理工作，將有助于實際政策過程的運行，有助于政策執(zhí)行中各類資源的合理配置，也有助于社會轉(zhuǎn)型時期的政策創(chuàng)新和危機的處理Copyright公共政策管理的內(nèi)容Copyright60公共政策活動的主要內(nèi)容公共政策活動公共政策過程的知識公共政策過程中的知識公共政策研究公共政策分析公共政策系統(tǒng)的知識公共政策管理Copyright公共政策活動的主要內(nèi)容公共政策活動公共政策公共政策公共政策公61

公共政策是人類自覺能動的集體行動，是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機構(gòu)，在一定的政治背景下，經(jīng)過論辯、競爭、合作，并選擇適合的工具，采取行動解決社會領(lǐng)域中的公共問題，維護公共利益，求得社會進步的活動過程。公共政策具有不同的層次和類型。公共政策分析必須依據(jù)公共政策活動的性質(zhì)和層次、類別來進行。完整的公共政策活動包括政策研究、政策分析和政策管理。小結(jié)Copyright公共政策是人類自覺能動的集體行動，是以執(zhí)政黨62公共政策過程是公共政策分析的基礎(chǔ)

公共政策分析是依據(jù)公共政策活動的展開來進行的，不了解公共政策活動的過程，其中所包含的階段、環(huán)節(jié)，以及過程中的知識，就無法進行科學、民主的公共政策分析。

thebasisofpolicyanalysisCopyright公共政策過程是公共政策分析的基礎(chǔ)

thebasisofC63§2.公共政策的過程模式Copy公共政策過程的涵義公共政策過程的特點兩類公共政策過程模式改進型政策過程模式§2.公共政策Copy公共政策過程的涵義64

美國公共政策學者奎德（Quade,1982）指出，公共政策分析是一門精確的科學，其主要任務(wù)在于協(xié)助決策者對“現(xiàn)實世界的有效操縱”。而政策過程本身就是一個找尋最佳方案的理性循環(huán)過程，它包括政策形成：澄清與限定問題的范圍與決策目標；政策搜尋：認定、設(shè)計與搜索政策方案；政策預測：預測未來環(huán)境與運行體系；模式建構(gòu)：建立與運用模式以決定行動；政策評估：比較和排列政策方案。公共政策分析與公共政策過程Copyright美國公共政策學者奎德（Quade,1982）指65

公共政策是為解決社會公共問題而產(chǎn)生的集體活動，因此公共政策是問題取向的

公共政策活動過程模式的探索Principal

公共政策是政府為主的公共機構(gòu)回應公眾要求而必須采取的行動，因此公共政策是行動取向的問題取向+行動取向=過程取向Copyright公共政策是為解決社會公共問題而產(chǎn)生的集體活動，因此公共政66

公共政策分析是以公共政策過程為分析對象和前提的。雖然也有一些學者認為政策分析只考慮政策的制定，而不關(guān)注政策的執(zhí)行。但多數(shù)的政策學家還是同意政策分析是以整個政策過程為對象的。科學、民主的政策分析要求分析人員依據(jù)政策活動的內(nèi)在規(guī)律和展開的過程，探尋其中各種要素、階段、環(huán)節(jié)的性質(zhì)、特點，以及在運行中的組合與功能，以便為政策活動主體更為自覺、有效的集體行動提供必要的、有益的建議和咨詢。因此，研究有關(guān)公共政策過程的知識，就成為展開政策分析的基礎(chǔ)。公共政策分析是以公共政策過程為分析對象和前提的67

公共政策活動作為解決問題的、動態(tài)的行動過程，需要經(jīng)過哪些程序、環(huán)節(jié)和步驟？從公共政策學科孕育誕生之日開始，政策的研究者和分析者們就堅持進行這方面的探索

公共政策活動過程模式的探索

弄清楚政策過程的階段、環(huán)節(jié)和程序是非常重要的，它既可以讓研究者、分析管理者了解政策活動的內(nèi)在邏輯，也可以據(jù)此來進行分析操作Copyright公共政策活動過程模式的探索弄清楚政策過程的階段、環(huán)節(jié)和程68

所謂公共政策過程，或政策運行過程，是政策行為主體展開的具體的政策行動、活動的總和，它包括了從政策活動開始直至終了的所有的步驟、環(huán)節(jié)和程序。公共政策過程模式，則是指以簡化的方式再現(xiàn)政策運行過程中所包含的邏輯步驟、環(huán)節(jié)和實際操作行為的一組（或一套）知識的陳述。其表現(xiàn)形式可以是一套相關(guān)聯(lián)系的概念，也可以是一套有邏輯關(guān)聯(lián)的直觀圖形。公共政策活動過程模式的探索Copyright所謂公共政策過程，或政策運行過程，是政策行為主體展開的具69■政策行動主體的多元性

傳統(tǒng)的政策過程研究只關(guān)注政黨、政府的能動作用。現(xiàn)代公共政策過程在關(guān)注政黨組織、政府部門等純公共組織的作用的同時，更多的關(guān)心利益團體、大眾媒介、公眾、市場等準公共部門和私部門在政策過程運行中的作用。公共政策過程的特點Copyright■政策行動主體的多元性公共政策過程的特點Copyright70■政策要素環(huán)節(jié)的變動性

政策過程是由一系列要素、環(huán)節(jié)構(gòu)成的。其中包括政策環(huán)境、政策問題、政策方案、政策執(zhí)行、政策評估等等，這些要素和環(huán)節(jié)中還包含著更多的次一級的要素和活動單位。無論是主導性要素、環(huán)節(jié)，還是次一級甚至更為細微的要素、環(huán)節(jié)，都不是凝固不變的，其結(jié)構(gòu)、功能都是變動的公共政策過程的特點Copyright■政策要素環(huán)節(jié)的變動性公共政策過程的特點Copyright71■政策要素環(huán)節(jié)的互動性

公共政策活動中的各種要素、環(huán)節(jié)之間、政府的不同部門之間、不同層級的政府之間，都發(fā)生著相互作用，不停頓的組合、分解、相互影響，相互作用，這也是政策過程呈現(xiàn)出復雜性、動態(tài)性的重要原因公共政策過程的特點Copyright■政策要素環(huán)節(jié)的互動性公共政策過程的特點Copyright72■政策步驟環(huán)節(jié)的彈性政策過程包含著許多步驟、程序、環(huán)節(jié)，但并不表示任何一項現(xiàn)實的政策都要千篇一律的經(jīng)歷所有的步驟、程序和環(huán)節(jié)，有些政策過程就可以跨過、省略、忽視某些和環(huán)節(jié)。政策所經(jīng)歷的步驟、程序、環(huán)節(jié)在時間上也有彈性，有些歷時較長，有些經(jīng)歷的時間則非常短。公共政策過程的特點Copyright■政策步驟環(huán)節(jié)的彈性公共政策過程的特點Copyright73■政策要素環(huán)節(jié)的流動性

政策過程中的參與者是進進出出的，有些政策主體在政策規(guī)劃階段很活躍，有些政策主體則在政策執(zhí)行時加入進來。不同個體、各種利益集團表達的利益訴求也是變異的，有些利益訴求一開始強烈，接下來就減緩，有些利益訴求開始時很微弱，但后來又突然變得異常強烈。公共政策過程的特點Copyright■政策要素環(huán)節(jié)的流動性公共政策過程的特點Copyright74處于主流地位流行于20世紀60、70年代，至90年代仍舊有許多人堅持產(chǎn)生于20世紀90年代，有啟發(fā)意義，形式多樣Copyright兩類政策過程模式公共政策過程階段論公共政策過程反階段論處于主流地位產(chǎn)生于20世紀Copyright兩類公共政策過程75

20世紀50年代至80年代，對公共政策過程的探索主要是圍繞階段論展開的，又稱為“階段啟發(fā)論”，具有重要意義的是三大步：

■拉斯韋爾的7階段模式■布魯爾的6階段模式■安德森和瓊斯的5階段模式公共政策過程階段論模式的探索Copyright20世紀50年代至80年代，對公共政策過程的探索主要是圍76

公共政策的創(chuàng)始人拉斯韋爾在50年代將復雜的政策過程加以簡化，分出了不連續(xù)的7個階段：

■（收集、加工、處理）信息■（供決策者們選擇的）建議■（決策者決定行動的）法令■（對計劃的行動方案）試行■（由法院和行政部門）執(zhí)行■（已有政策被取消或）終止■（對政策執(zhí)行結(jié)果作）評估公共政策過程階段論模式的探索（7階段）Copyright公共政策的創(chuàng)始人拉斯韋爾在50年代將復雜的政策過程加以簡77

美國公共政策學家布魯爾（CaryBrewer）在70年代提出了包含6個階段的政策應用模式：■（對政策問題的理解確認）發(fā)現(xiàn)/開始階段■（對方案風險、收益、技術(shù)）預評估階段■（對多個方案作采用不采用的）選擇階段■（對已經(jīng)選擇的方案加以貫徹）執(zhí)行階段■（對政策執(zhí)行過程的結(jié)果進行）評估階段■（對已經(jīng)過時失效的政策加以）終止階段公共政策過程階段論模式的探索（6階段）Copyright美國公共政策學家布魯爾（CaryBrewer）在70年78

美國學者安德森和瓊斯在吸取布魯爾的模式的合理成分后，于70年代中期提出了著名的5階段模式：

■議程設(shè)定階段（Agenda-Setting）■政策制定階段(PolicyFormulation)■政策決策階段(Decision-Making)■政策執(zhí)行階段(PolicyImplementation)■政策評估階段(PolicyEvaluation)公共政策過程階段論模式的探索（5階段）Copyright美國學者安德森和瓊斯在吸取布魯爾的模式的合理成分后，于779公共政策過程階段論模式的探索（5階段）問題確認議程設(shè)定確定目標方案選擇方案貫徹過程監(jiān)控政策規(guī)劃政策決策政策執(zhí)行政策評估實際操作邏輯階段Copyright公共政策過程階段論模式的探索（5階段）問題確認議程設(shè)定確定目80

反階段論

雖然公共政策過程的階段論模式為多數(shù)政策學家所認同，成為在20世紀60至70年代占據(jù)主流地位的過程模式，但在理論和實踐兩個方面也暴露出明顯的缺陷。一批持有批判態(tài)度的政策學家創(chuàng)立了政策過程的“反階段論”模式。公共政策過程反階段論模式的探索Copyright反階段論公共政策過程反階段論模式的探索Copyr81政策過程反階段論模式對階段論模式的批判

■階段論模式堅持將政策過程視為是絕對自上而下的