中國(guó)立法權(quán)限劃分二探討研究報(bào)告

...v.中國(guó)立法權(quán)限劃分二二、中國(guó)劃分立法權(quán)限的思路和方法就法律上的規(guī)定而言，中國(guó)憲法和法律規(guī)定的立法權(quán)限容多有穿插、重合，或者模糊不清，導(dǎo)致地方與中央、行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)在一些事項(xiàng)上都認(rèn)為自己擁有立法職權(quán)。鑒于中國(guó)憲法和有關(guān)法律對(duì)于立法權(quán)限規(guī)定容本身的混合不清，有人主放棄劃分立法權(quán)限的努力，認(rèn)為這將是徒勞無(wú)功的，與其嘗試進(jìn)一步劃分立法權(quán)限，不如維持現(xiàn)狀，將注意力更多地投向立法程序。筆者認(rèn)為這種主過(guò)于悲觀。盡管立法權(quán)限劃分最根本的是政治體制的設(shè)計(jì)和改革問題，但在這個(gè)體制未做重大變更的前提下，從技術(shù)上對(duì)立法權(quán)限的某些方面做出更明晰的劃分，不僅是應(yīng)當(dāng)?shù)模沂怯锌赡茏龅玫降?。從技術(shù)層面來(lái)看，中國(guó)憲法和法律對(duì)立法權(quán)限的劃分主要由三局部構(gòu)成：立法主體、立法權(quán)限形式和立法權(quán)限容。在立法學(xué)上，立法主體是指擁有制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充、解釋和廢止法律(廣義的法律)權(quán)力的機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))。由于各個(gè)立法主體的法律地位以及管轄區(qū)域、圍的不同，因而它們之間以層級(jí)或系列關(guān)系構(gòu)成了一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的縱橫交織的體系。立法權(quán)限形式是指立法主體以何種方式行使立法職權(quán)及其結(jié)果的表現(xiàn)形式。由于立法表現(xiàn)形式的不同，構(gòu)成了以位階關(guān)系組合的法律體系。在中國(guó)，這個(gè)體系是由憲法、根本法律、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等構(gòu)成。如果僅從立法主體和立法形式上來(lái)區(qū)分各自的立法權(quán)限，相對(duì)來(lái)講是比較容易的。中國(guó)現(xiàn)行的立法權(quán)限體制主要就是由這兩局部組成。但是在實(shí)踐中，這種劃分并不能有效解決問題，因?yàn)樗皇钦嬲饬x上的實(shí)體容的立法權(quán)限劃分。立法權(quán)限劃分的實(shí)在要求主要還應(yīng)包括立法事項(xiàng)即立法容的歸屬確實(shí)定。顯然，中國(guó)憲法和法律關(guān)于立法權(quán)限的容劃分存在著諸多問題，主要涉及以下幾個(gè)方面：其一，在中央和地方立法權(quán)限的劃分方面，存在的主要問題是應(yīng)當(dāng)根據(jù)什么思路和按照什么方法來(lái)劃分這兩個(gè)方面的立法權(quán)限容。就劃分思路而言，立法是實(shí)行中央集權(quán)制，還是地方“分權(quán)制〞，或者中央與地方的“均權(quán)制〞"劃分方法是為劃分思路效勞的，國(guó)外已有比較成熟的經(jīng)歷可以借鑒。其二，在權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)關(guān)于立法事項(xiàng)的權(quán)限劃分方面，主要問題是能否劃清容界限以及根據(jù)何種原那么和方法進(jìn)展劃分。國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限形式(行政法規(guī))雖較為簡(jiǎn)單，但其容事項(xiàng)卻相比照擬具體、全面，部委規(guī)章也相應(yīng)地受惠于這種劃分方式。地方規(guī)章的容與同級(jí)人大以及行政法規(guī)和部委規(guī)章的容在很大程度上是競(jìng)合的。對(duì)于這些問題應(yīng)當(dāng)怎樣處理"其三，在中央權(quán)力機(jī)關(guān)部的職權(quán)容劃分方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限主要是一種形式劃分而不是實(shí)體權(quán)力即容事項(xiàng)的劃分，憲法規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)的實(shí)際職權(quán)容規(guī)限顯得比較空泛，因此在兩者之間很難有效區(qū)分根本法律規(guī)定事項(xiàng)和法律規(guī)定事項(xiàng)各應(yīng)是哪些。其四，在地方權(quán)力機(jī)關(guān)之間的立法權(quán)限劃分方面，省級(jí)人大、省會(huì)市人大和較大市人大以及獲立法授權(quán)的地方人大，它們之間的立法權(quán)限除了程序和行政區(qū)域等的限制外，在立法容事項(xiàng)上并無(wú)原那么區(qū)別。而且，與中央立法權(quán)限的容相比，地方人大立法權(quán)限涉及的容相當(dāng)廣泛，除了某些必須以國(guó)家立法權(quán)形式加以規(guī)定的容外，幾乎到了無(wú)所不包的程度。從技術(shù)上解決立法權(quán)限劃分的問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國(guó)國(guó)情，進(jìn)一步厘清思路，選定方法、方式。(一)劃分立法權(quán)限的思路按照什么思路或者原那么劃分中央和地方的立法權(quán)限，是一個(gè)必須確定的前提性條件。在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦的立法權(quán)來(lái)自各州或成員邦及其人民的同意，聯(lián)邦和州或邦享有的立法職權(quán)以制憲時(shí)的約定為基準(zhǔn)。這種約定往往是一個(gè)以信念和利益為依托的討價(jià)還價(jià)的過(guò)程，理性因素和利益需要在這個(gè)過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。憲法學(xué)家通常認(rèn)為，憲法是人民和政府之間的契約。在聯(lián)邦制國(guó)家，憲法同時(shí)也是各州或邦與中央政府間的契約。憲法規(guī)定各自的立法權(quán)限被視為訂約人之間合意的結(jié)果。例如在美國(guó)，憲法的制定者分為聯(lián)邦主義和州權(quán)派，前者主憲法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化聯(lián)邦的權(quán)力，聯(lián)邦的立法權(quán)是全體人民通過(guò)憲法給予聯(lián)邦政府的，為了實(shí)現(xiàn)人民的政治愿望，必須對(duì)聯(lián)邦政府的權(quán)力進(jìn)展擴(kuò)大解釋;后者那么主，必須保持各州的權(quán)力，聯(lián)邦政府是由各州所建立，并由各州給予聯(lián)邦政府有限的權(quán)力，對(duì)于聯(lián)邦政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)做縮小解釋，而絕不允許做擴(kuò)大解釋。雙方討論、爭(zhēng)辯和妥協(xié)的結(jié)果，便成為美國(guó)憲法的容。美國(guó)憲法對(duì)聯(lián)邦和州的立法權(quán)限的事項(xiàng)做了比較明確的劃分，聯(lián)邦和州分別在各自的立法權(quán)限圍進(jìn)展立法。憲法第十修正案規(guī)定，“憲法未授予合眾國(guó)、也未制止各州行使的權(quán)力，由各州各自保存，或由人民保存。〞該條修正案規(guī)定了聯(lián)邦和州立法權(quán)限劃分的準(zhǔn)那么：聯(lián)邦擁有“授予的權(quán)力〞，州擁有“保存的權(quán)力〞。聯(lián)邦享有的“授予的權(quán)力〞是憲法第一條至第四條所列舉的立法權(quán)限;根據(jù)聯(lián)邦最高法院的解釋可以從授予的權(quán)力合理引申出來(lái)的立法權(quán)限，為“默示的權(quán)力〞。為了確保聯(lián)邦制的貫徹，保證聯(lián)邦和州按照各自的權(quán)限進(jìn)展立法，美國(guó)憲法還制止聯(lián)邦或者州行使某些權(quán)力，并且規(guī)定了聯(lián)邦和州可以共同享有的立法權(quán)限。根據(jù)這些憲法規(guī)定和聯(lián)邦最高法院的有關(guān)憲法解釋，美國(guó)聯(lián)邦和州的立法權(quán)限被具體分為以下容：授予聯(lián)邦的立法權(quán)限：1、征稅、借款、發(fā)行貨幣;2、管理對(duì)外貿(mào)易和州際貿(mào)易;3、制定統(tǒng)一的歸化法和破產(chǎn)法;4、規(guī)定偽造合眾國(guó)證券和貨幣的罰那么;5、設(shè)立郵政局和興建郵政道路;6、頒發(fā)專利權(quán)和;7、設(shè)立聯(lián)邦法院;8、規(guī)定和懲罰公海上的海盜行為和違反國(guó)際法的犯罪行為;9、宣戰(zhàn)、頒發(fā)捕獲敵船許可狀，制定關(guān)于陸上和水上捕獲的規(guī)章;10、建立陸軍、海軍;11、征召民兵;12、管理領(lǐng)地，管理財(cái)產(chǎn);13、厘定度量衡;14、辦理外交和締結(jié)條約;15、接納新州參加聯(lián)邦;16、提出憲法修正案。聯(lián)邦的默示立法權(quán)限：1、建立銀行和其他公司。引申自征稅、借款和管理商業(yè)的權(quán)力;2、為道路、學(xué)校、**、保險(xiǎn)等等提供經(jīng)費(fèi)。引申自興建郵政道路、提供公共福利、國(guó)家防務(wù)和管理商業(yè)的權(quán)力;3、設(shè)立軍事學(xué)院和海軍學(xué)院。引申自建立和保持陸軍和海軍的權(quán)力;4、發(fā)電和出售剩余物資。引申自處置政府財(cái)產(chǎn)、管理商業(yè)和宣戰(zhàn)等權(quán)力;5、幫助和管理農(nóng)業(yè)。引申自征稅、提供公共福利和管理商業(yè)的權(quán)力。制止聯(lián)邦行使的立法權(quán)限：1、不得對(duì)任何州輸出的商品征稅;2、間接稅稅率應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一;3、不得剝奪權(quán)利法案所做的保證;4、在商業(yè)上，不得給予任何一州優(yōu)惠于其他州的待遇;5、未得到州的同意，不得改變州的疆界;6、不得把新接納的州置于低于創(chuàng)始州的地位;7、不得允許奴隸制;8、不得授予貴族爵位;9、不得通過(guò)剝奪公利的法案或追溯既往的法律;10、不得中止人身保護(hù)狀的特權(quán)，除非發(fā)生叛亂和入侵;11、未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。保存給州的立法權(quán)限：1、管理州的工商業(yè);2、建立地方政府;3、保護(hù)**、平安，維護(hù)道德;4、保護(hù)生命、財(cái)產(chǎn)和維持秩序;5、批準(zhǔn)憲法修正案;6、舉行選舉;7、改變州憲法和州政府。制止州行使的立法權(quán)限：1、不得鑄造貨幣，在和平時(shí)期不得保持軍隊(duì)和兵艦;2、不得締結(jié)條約;3、不得制定損害合同義務(wù)的法律;4、不得否認(rèn)人民享有法律的同等保護(hù);5、不得違反聯(lián)邦憲法或阻撓聯(lián)邦法律的實(shí)施;6、不得因種族、膚色和性別而剝奪公民的選舉權(quán);7、不得對(duì)進(jìn)口貨和出口貨征稅;8、不得允許奴隸制;9、不得授予貴族爵位;10、不得通過(guò)剝奪公利的法案或者追溯既往的法律;11、不得中止人身保護(hù)狀的特權(quán)，除非發(fā)生叛亂或者入侵;12、非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。聯(lián)邦和州都可以行使的立法權(quán)限：1、征稅;2、借款;3、設(shè)立銀行和公司;4、設(shè)立法院;5、制定和實(shí)施法律(在各自權(quán)限圍);6、為公共目的而征用財(cái)產(chǎn);7、興辦公共福利。美國(guó)的立法體制還有一項(xiàng)容，就是聯(lián)邦法的法律效力高于州法的效力。美國(guó)憲法第六條明確規(guī)定，合眾國(guó)的憲法、法律和同外國(guó)締結(jié)的條約，都是全國(guó)的法律，各州必須遵守;州的憲法或者法律，但凡同聯(lián)邦憲法、法律和條約相抵觸者，一律無(wú)效。這項(xiàng)規(guī)定確立了聯(lián)邦法在美國(guó)立法體制中的地位，解決了聯(lián)邦法不能在各州實(shí)施的法律問題。在單一制國(guó)家，地方的權(quán)力來(lái)自中央政府的授權(quán)。中央政府是否授予地方立法權(quán)以及授予多少立法權(quán)，完全由中央政府按照既定的思路和原那么以憲法或法律規(guī)定之。日本憲法成認(rèn)地方自治是一項(xiàng)憲法原那么，根據(jù)這個(gè)原那么允許地方公共團(tuán)體享有地方條例制定權(quán)。英國(guó)實(shí)行的是在中央集權(quán)控制下的地方有限分權(quán)模式，中央與地方的關(guān)系是監(jiān)視控制與被監(jiān)視、被控制的關(guān)系，“與中央政府所掌握權(quán)力相比，地方政府負(fù)責(zé)的事務(wù)，只不過(guò)是一些雜務(wù)?！胤秸畬?duì)大臣的訓(xùn)令惟命是從，英國(guó)的地方政權(quán)不過(guò)是中央政府的‘代理機(jī)構(gòu)’〞。法國(guó)立法權(quán)限劃分的突出特點(diǎn)是，在中央與地方的縱向權(quán)力關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，而不注重地方分權(quán);在立法權(quán)與行政權(quán)的橫向權(quán)力關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)的是總統(tǒng)的行政權(quán)，而不注重議會(huì)的立法權(quán)，所以，法國(guó)按照這種思路來(lái)劃分立法權(quán)限，使之具有了中央集權(quán)和總統(tǒng)集權(quán)的雙重特征。例如，法國(guó)憲法第72條規(guī)定，國(guó)的地方單位是市鎮(zhèn)、省和海外領(lǐng)地。目前法國(guó)外鄉(xiāng)有22個(gè)區(qū)、96個(gè)省、36394個(gè)市鎮(zhèn)，分別設(shè)有地區(qū)議會(huì)、省議會(huì)和市議會(huì)行使地方的立法職權(quán)。法國(guó)是一個(gè)有著中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，20世紀(jì)以來(lái)，中央集權(quán)的體制進(jìn)一步開展，中央權(quán)力過(guò)分集中，嚴(yán)重束縛了地方的積極性和主動(dòng)性。為了改變這種狀況，80年代初，法國(guó)議會(huì)通過(guò)了"有關(guān)市鎮(zhèn)、省和區(qū)的權(quán)力和自由法案"(簡(jiǎn)稱"權(quán)力下放法案")。這些地方議會(huì)依照法律規(guī)定的條件，自主管理;而地方政府的根本職責(zé)在于維護(hù)國(guó)家利益、監(jiān)視行政并且使法律獲得遵守。在憲法和法律規(guī)定(允許)的圍，地方議會(huì)和政府可以行使一定的立法職權(quán)。例如，區(qū)議會(huì)有權(quán)決定本區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)開展規(guī)劃;監(jiān)視行政、財(cái)政的管理情況，維護(hù)本區(qū)的利益;決定本區(qū)公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算;制定地方規(guī)章。省議會(huì)根據(jù)省長(zhǎng)的提議做出各項(xiàng)決定，制定各種地方法規(guī)，討論通過(guò)年度財(cái)政預(yù)算，向各地區(qū)分配地方稅款。盡管法國(guó)地方享有一定的立法自主權(quán)，但是，“高度中央集權(quán)國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)一直是法國(guó)統(tǒng)一的不可缺少的條件。自治的權(quán)力極為有限，實(shí)際上，地方政府完全處于中央政府的控制之下。中國(guó)在處理問題時(shí)，根據(jù)“一國(guó)兩制〞方針和“港人治港〞、“高度自治〞的原那么，根據(jù)中國(guó)憲法第31條的規(guī)定，通過(guò)特別行政區(qū)根本法授予特區(qū)以較多(高度自治)的地方立法權(quán)限。無(wú)論特別行政區(qū)的高度自治權(quán)有多大，都不是其固有的，而是來(lái)自于中央政府的授權(quán)。在中國(guó)，從總體上來(lái)講，劃分立法權(quán)限的思路是，團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民，調(diào)動(dòng)一切積極因素，加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建立。但在劃分大的權(quán)力關(guān)系時(shí)，一些規(guī)定或提法表達(dá)了不同的側(cè)重點(diǎn)。在中央和地方的權(quán)限劃分上，1982年憲法第3條規(guī)定，中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原那么。劃分立法權(quán)限不僅要以憲法為依據(jù)，而且要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨的根本路線、方針為指導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的十三大報(bào)告指出：“在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國(guó)政令統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責(zé)，做到地方的事情地方管，中央的責(zé)任是提出大政方針和進(jìn)展監(jiān)視。〞“但凡適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行，這是一個(gè)總的原那么。〞十三大的改革指導(dǎo)思想是簡(jiǎn)政放權(quán)，表達(dá)在立法權(quán)限劃分上，突出了向地方傾斜的“地方分權(quán)〞特點(diǎn)。廓清中國(guó)立法權(quán)限劃分思路，明顯涉及是繼續(xù)貫徹十一屆三中全會(huì)以來(lái)的中央對(duì)地方實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)的方針，還是中央逐步收回地方的一些權(quán)力，實(shí)行中央立法集權(quán)，或者是維持憲法法律規(guī)定的現(xiàn)狀不變，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)行依法治國(guó)方略過(guò)程中必須做出抉擇。1995年9月，在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆五中全會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。他指出：“改革開發(fā)以來(lái)，實(shí)行權(quán)力下放，地方積極性得到充分發(fā)揮，有力地推動(dòng)了改革和開展。……但在這個(gè)過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些新的矛盾和問題。〞在新形勢(shì)下堅(jiān)持“兩個(gè)積極性〞的總的原那么應(yīng)當(dāng)是，“既要有表達(dá)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性;既要有維護(hù)國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)的集中，又要在集中指導(dǎo)下賦予地方必要的權(quán)力。當(dāng)前應(yīng)抓緊合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)，做到權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，并力求規(guī)化、法制化。〞由上可見，劃分中央和地方的立法權(quán)限，根本思路是發(fā)揮“兩個(gè)積極性〞，中央和地方都應(yīng)擁有必要的立法職權(quán)。用立法語(yǔ)言來(lái)表述，就是實(shí)行適當(dāng)?shù)摹熬鶛?quán)制〞。在中國(guó)法學(xué)界，對(duì)劃分中央和地方立法權(quán)限思路也有不同看法。主要有三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化地方立法，這既是中國(guó)國(guó)情的必然要求，也是中國(guó)改革開放、簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)法制建立的必然趨勢(shì)。另一種觀點(diǎn)主，應(yīng)遵循統(tǒng)一立法的思路，在中國(guó)這樣的單一制國(guó)家，不僅在政治方面應(yīng)該是統(tǒng)一的、中央集權(quán)的，在法律、法制方面也應(yīng)該是統(tǒng)一的，我們沒有任何理由去強(qiáng)調(diào)或者提倡地方分散立法?！暗胤搅⒎?quán)的擴(kuò)大，會(huì)導(dǎo)致‘地方割據(jù)’〞。第三種觀點(diǎn)主，統(tǒng)一立法(中央立法)與地方立法之間不是對(duì)立的，前者需要后者補(bǔ)充和具體化，后者以前者為依據(jù)，或不得與前者相抵觸，或根據(jù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。筆者認(rèn)為，根據(jù)憲法的原那么和充分調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性〞的原那么，中國(guó)對(duì)于中央和地方立法權(quán)限的劃分，總的趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)是而且必然是逐步放權(quán)，特別是中央在強(qiáng)化政權(quán)的同時(shí)，下放事權(quán)于地方，不斷擴(kuò)方的立法權(quán)限，但在今后一段時(shí)間里，為了保持改革、穩(wěn)定和開展三者的協(xié)調(diào)關(guān)系，在建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中和在政治體制未做大的改革之前，采取根本維持現(xiàn)狀、適度微調(diào)的思路更為可取。所謂適度微調(diào)，既可能是中央將少數(shù)已授予地方的立法權(quán)限收回，如涉及經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控方面的權(quán)力，也可能是為適應(yīng)深化改革、擴(kuò)大開放的開展需要，或者為了充分保障公利，進(jìn)一步授予地方一些立法職權(quán)?？偟脑敲磻?yīng)當(dāng)是，無(wú)論收權(quán)還是授權(quán)(放權(quán))，都不宜明顯打破中央和地方現(xiàn)有權(quán)力的平衡關(guān)系，都應(yīng)當(dāng)有利于調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性〞，有利于依法治國(guó)的偉大事業(yè)，有利于安定團(tuán)結(jié)。(二)中央