俄羅斯母親基金實(shí)施成效分析

俄羅斯母親基金實(shí)施成效分析

對(duì)于擁有廣闊領(lǐng)土的俄羅斯來(lái)說(shuō)，人口問(wèn)題不僅是一個(gè)普遍的社會(huì)問(wèn)題，也是一個(gè)與國(guó)家未來(lái)和民族命運(yùn)有關(guān)的戰(zhàn)略問(wèn)題。為緩解日益緊迫的人口問(wèn)題,俄羅斯聯(lián)邦政府從2007年起為生育或收養(yǎng)第二個(gè)及以上孩子的家庭設(shè)立了“母親基金”一、俄羅斯人口危機(jī)原因分析20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初的十余年間,俄羅斯經(jīng)歷了一場(chǎng)嚴(yán)重的人口危機(jī)。全國(guó)人口總量持續(xù)減少,人口結(jié)構(gòu)失衡,人口發(fā)展?jié)摿Σ粩嘞魅?國(guó)家發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定受到嚴(yán)重威脅。蘇聯(lián)解體之后,受轉(zhuǎn)軌時(shí)期社會(huì)動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)滑坡的影響,俄羅斯國(guó)內(nèi)居民生育意愿顯著降低,生育率持續(xù)下滑,同時(shí)死亡率居高不下,導(dǎo)致俄羅斯的人口危機(jī)日益嚴(yán)重。自1993年開(kāi)始,俄國(guó)內(nèi)人口數(shù)量持續(xù)下降。是年,俄羅斯人口總量達(dá)到歷史峰值1.486億,到2001年減至1.463億,2002年減至1.452億,2006年減至1.432億,比峰值年份減少近550萬(wàn)(見(jiàn)圖1)。從人口自然增長(zhǎng)情況看,從1992年開(kāi)始,俄羅斯死亡人口超過(guò)出生人口,國(guó)內(nèi)人口開(kāi)始出現(xiàn)自然減少,1993年自然減少人口數(shù)從上一年的21.98萬(wàn)激增至75.03萬(wàn)人,此后每年人口自然減員數(shù)都超過(guò)70萬(wàn),1999-2002年間,每年自然減少人口甚至達(dá)到近百萬(wàn)人(見(jiàn)表1)。綜合分析俄羅斯人口危機(jī)的原因,除了居高不下的死亡率之外,日益降低的人口出生率也是造成俄國(guó)內(nèi)人口數(shù)量持續(xù)減少的另一個(gè)主要原因。人口學(xué)中,通常以婦女總和生育率俄羅斯婦女生育率下降的深層次原因,體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化層面。蘇聯(lián)解體之后出現(xiàn)的社會(huì)動(dòng)蕩,導(dǎo)致俄羅斯民眾普遍對(duì)國(guó)家前途和自身未來(lái)感到迷茫。轉(zhuǎn)軌不順造成的經(jīng)濟(jì)衰退,導(dǎo)致物價(jià)上漲、通貨膨脹和社會(huì)福利水平下降,使俄羅斯居民生活水平明顯降低,養(yǎng)育子女的壓力顯著提高。此外,女性受教育程度的不斷提高,使婦女更加注重個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn),兼顧工作日益成為生育子女時(shí)的考慮因素。而傳統(tǒng)多子女家庭的觀念向少子女的現(xiàn)代家庭模式的轉(zhuǎn)變,以及西方多元文化價(jià)值觀的沖擊,都造成俄羅斯人婚姻家庭觀念與之前相比趨于淡薄。這些都是20世紀(jì)90年代以來(lái)俄羅斯國(guó)內(nèi)生育率下降的重要原因。具體表現(xiàn)為,多數(shù)家庭只愿意生育1-2個(gè)孩子,部分家庭甚至選擇不生育孩子,農(nóng)村人口生育率同樣有所下降,頭胎生育年齡推遲,非婚生育率上升等。此外,與俄羅斯族在民族構(gòu)成中占絕對(duì)比重的歐洲部分聯(lián)邦主體相比,少數(shù)民族地區(qū)在此次人口危機(jī)中保持了較高的生育率。除北高加索等少數(shù)民族地區(qū)外,俄羅斯其他聯(lián)邦主體尤其是歐洲部分的人口數(shù)量均處于下降狀態(tài),其中以俄羅斯族的人口減少幅度最大。1989年,俄羅斯族占全國(guó)人口總數(shù)的比例為81.5%俄羅斯國(guó)內(nèi)日益嚴(yán)峻的人口危機(jī),開(kāi)始引起俄國(guó)內(nèi)上下的重視。俄羅斯總統(tǒng)普京在2006年5月的國(guó)情咨文中,將人口問(wèn)題列為俄政府工作的主要問(wèn)題。他提出必須切實(shí)采取有效措施,提高俄國(guó)內(nèi)居民的生育率,扭轉(zhuǎn)人口負(fù)增長(zhǎng)的不良態(tài)勢(shì),緩解日益嚴(yán)峻的人口危機(jī)。在此背景下,俄羅斯政府出臺(tái)了一系列扶持母嬰和家庭的措施。其中最主要的措施,是2006年12月29日頒布的N256-ФЗ號(hào)聯(lián)邦法律《對(duì)多子女家庭給予國(guó)家扶持的補(bǔ)充措施法》,規(guī)定從2007年1月1日開(kāi)始設(shè)立扶持多子女家庭的“母親基金”。二、俄聯(lián)邦人口結(jié)構(gòu)變化的主要原因根據(jù)《對(duì)多子女家庭給予國(guó)家扶持的補(bǔ)充措施法》的規(guī)定,“母親基金”是俄羅斯聯(lián)邦政府為生育或收養(yǎng)第二個(gè)及以上子女的家庭設(shè)立的多子女鼓勵(lì)基金,自2007年1月1日起設(shè)立。原定有效期至2016年12月31日,后俄羅斯政府于2015年12月30日,將該基金延期兩年至2018年12月31日。每個(gè)家庭只能領(lǐng)取一次“母親基金”。2007年1月1日之后生育或收養(yǎng)第二個(gè)及以上子女的家庭,可以領(lǐng)取“母親基金”記名證書。一般情況下,生育或收養(yǎng)滿三年之后,可憑該證書及其他相關(guān)文件領(lǐng)取補(bǔ)貼?！澳赣H基金”的管理部門為俄聯(lián)邦退休基金。俄聯(lián)邦政府每年將“母親基金”資金從聯(lián)邦預(yù)算劃撥至退休基金預(yù)算?！澳赣H基金”的具體數(shù)額,根據(jù)俄國(guó)內(nèi)每年的通脹水平進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整。2007年設(shè)立之初的數(shù)額為25萬(wàn)盧布,2016年調(diào)整后的數(shù)額為45萬(wàn)盧布。俄聯(lián)邦退休基金的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,自2007年設(shè)立以來(lái),截至2015年底,共計(jì)發(fā)放668.7萬(wàn)份“母親基金”記名證書,其中377萬(wàn)家庭已經(jīng)享受過(guò)“母親基金”補(bǔ)貼,聯(lián)邦預(yù)算撥付的補(bǔ)貼總額超過(guò)1.36萬(wàn)億盧布(見(jiàn)表2)。俄聯(lián)邦國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,2007年以來(lái),俄羅斯人口數(shù)量持續(xù)下滑的趨勢(shì)得到了有效遏制,人口危機(jī)的嚴(yán)峻形勢(shì)得到了一定程度的緩解。從人口總量來(lái)看,自2009年起,俄羅斯人口總量開(kāi)始回升。2007年俄羅斯人口總數(shù)為1.428億人,2016年的總?cè)丝谶_(dá)到1.465億人(見(jiàn)圖2)。2014年,俄順利實(shí)現(xiàn)了《俄羅斯聯(lián)邦至2015年人口政策構(gòu)想》中規(guī)定的階段性目標(biāo):到2015年將俄總?cè)丝诜€(wěn)定在1.42億至1.43億人。從最近兩年的數(shù)據(jù)看,《俄羅斯聯(lián)邦至2025年人口政策構(gòu)想》規(guī)定的將總?cè)丝谔岣咧?.45億人的目標(biāo)也已提前達(dá)成。俄國(guó)內(nèi)人口危機(jī)的緩解,在很大程度上得益于人口出生率相關(guān)指標(biāo)的改善。這歸功于自普京總統(tǒng)發(fā)表2006年國(guó)情咨文以來(lái),俄羅斯政府采取的一系列鼓勵(lì)國(guó)民生育的措施,其中“母親基金”的設(shè)立,對(duì)提高人口出生率無(wú)疑發(fā)揮了顯著的作用。與2007年“母親基金”設(shè)立之前相比,俄羅斯的出生人口數(shù)有了顯著增長(zhǎng),無(wú)論是全部人口中的出生人口總數(shù),還是每千人中的出生人口數(shù)量,都有了較大幅度的提高(見(jiàn)圖3)。與此同時(shí),自“母親基金”設(shè)立以來(lái),俄羅斯婦女的總和生育率也有了較大規(guī)模的提高,這也從另一個(gè)側(cè)面反映了近年來(lái)俄羅斯人口出生率的改善(見(jiàn)圖4)。自2007年設(shè)立“母親基金”以來(lái),有資格領(lǐng)取“母親基金”記名證書并享受補(bǔ)貼的人數(shù)不斷增加。截至2015年底,俄全國(guó)共計(jì)發(fā)放668.7萬(wàn)份“母親基金”記名證書。根據(jù)《對(duì)多子女家庭給予國(guó)家扶持的補(bǔ)充措施法》的規(guī)定,只有在2007年1月1日之后生育或收養(yǎng)第二個(gè)及以上子女的家庭,才有資格領(lǐng)取“母親基金”記名證書。因此,證書的發(fā)放數(shù)量在一定程度上可以被視為衡量“母親基金”實(shí)施成效的一個(gè)重要指標(biāo)。通過(guò)將“母親基金”設(shè)立以來(lái)的證書發(fā)放數(shù)量與俄人口各項(xiàng)指標(biāo)變化情況進(jìn)行對(duì)比,可以更加直觀地反映“母親基金”對(duì)俄人口出生率提高的貢獻(xiàn)(見(jiàn)表3)。三、疑“母親基金”實(shí)施效果的聲音盡管俄官方和主流媒體都對(duì)“母親基金”刺激居民生育意愿的作用表示肯定,俄國(guó)內(nèi)仍然不乏質(zhì)疑“母親基金”實(shí)施效果的聲音。鑒于目前“母親基金”并非一項(xiàng)可持續(xù)的長(zhǎng)期政策,設(shè)立之初的有效期僅僅是到2016年年底,因此,俄國(guó)內(nèi)持反對(duì)態(tài)度的觀點(diǎn)認(rèn)為,“母親基金”并非刺激了人們多生育子女,而是使得那些本就有生育二胎或二胎以上意愿的家庭提前進(jìn)行了生育(一)“母親基金”補(bǔ)貼使用困難的原因“母親基金”實(shí)施過(guò)程中的一個(gè)瓶頸問(wèn)題,是基金的使用效率不高。俄聯(lián)邦退休基金年度報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示,截至2015年底,在領(lǐng)取“母親基金”記名證書的近670萬(wàn)家庭中,僅有340萬(wàn)家庭全額使用了基金補(bǔ)貼,占比51%,另有約30萬(wàn)家庭部分使用了基金補(bǔ)貼,占比5%,而從未使用過(guò)基金補(bǔ)貼的家庭達(dá)到290萬(wàn),所占比例高達(dá)44%是什么原因給民眾使用基金補(bǔ)貼造成了障礙?民眾在使用基金補(bǔ)貼的過(guò)程中究竟遇到了哪些困難?造成“母親基金”補(bǔ)貼使用困難的原因主要包括以下幾個(gè)方面:1、完善基金使用的可操作性“母親基金”的用途受到國(guó)家法律的嚴(yán)格限定,目前僅可用于改善住房條件、子女教育支出、母親的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄金積累,以及殘疾子女的醫(yī)療康復(fù)支出抵償?shù)取纳媳砜梢钥闯?改善住房條件是絕大多數(shù)家庭使用“母親基金”補(bǔ)貼的優(yōu)先方向,選擇用于子女教育或母親本人退休金儲(chǔ)蓄的家庭只占很小比例。根據(jù)《對(duì)多子女家庭給予國(guó)家扶持的補(bǔ)充措施法》的規(guī)定,改善住房條件的范圍包括購(gòu)買住房、建造或改造個(gè)人住房、支付購(gòu)房或建房的貸/借款(包括按揭貸款)的首付、貸款本金及利息等。盡管從表面上看,該用途涵蓋的范圍很廣,然而法律對(duì)每一項(xiàng)的范圍都細(xì)化了諸多限制。首先,從使用“母親基金”的時(shí)間上看,除用于支付貸/借款(包括按揭貸款)的首付、貸款本金及利息之外,用于該項(xiàng)其他用途的補(bǔ)貼都必須等生育或收養(yǎng)子女滿三年后才能申請(qǐng)此外,法律對(duì)使用“母親基金”買房和建房的具體要求,也有著嚴(yán)格的規(guī)定。以購(gòu)房為例,所購(gòu)買的住房必須為純住宅用房,而商業(yè)住房、俄羅斯人假期度假時(shí)居住的帶菜園的郊區(qū)別墅等,均不屬于允許購(gòu)買的范圍;住房必須經(jīng)未成年人監(jiān)護(hù)和保護(hù)機(jī)構(gòu)(同時(shí),使用“母親基金”獲得的住房,在出售時(shí)也有明確的規(guī)定。由于住房辦理的是所有家庭成員共有產(chǎn)權(quán),因此在房屋出售時(shí)必須考慮到未成年子女的利益。如果全部子女都已成年,則出售時(shí)全體成員協(xié)商一致即可;如果家庭中尚有未成年子女,則出售時(shí)必須征得除改善居住條件外,法律對(duì)使用“母親基金”的其他用途,也有著嚴(yán)格的規(guī)定。以子女教育為例,“母親基金”僅可用于支付收費(fèi)教育服務(wù)、子女在教育機(jī)構(gòu)的看護(hù)和照管費(fèi)用,以及子女上學(xué)期間的住宿費(fèi)用。同時(shí),根據(jù)法律規(guī)定,收費(fèi)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的教育課程,必須具備國(guó)家鑒定資質(zhì)。此外,該項(xiàng)用途下的所有服務(wù)必須提供服務(wù)合同,合同中應(yīng)列明服務(wù)內(nèi)容、金額、期限等必要信息供審核。目前“母親基金”使用過(guò)程中存在的諸多限制,已經(jīng)給居民領(lǐng)取基金造成不便,影響到基金的使用效率。因此,俄羅斯國(guó)內(nèi)不少學(xué)者建議采取必要措施,完善基金使用的可操作性。一方面,簡(jiǎn)化基金領(lǐng)取程序,提高基金發(fā)放效率,例如提高申請(qǐng)材料審核效率,縮短撥款時(shí)間,取消當(dāng)前實(shí)施的生育或收養(yǎng)滿三年方能領(lǐng)取基金的限制;另一方面,在現(xiàn)有用途的基礎(chǔ)上,放寬使用限制,擴(kuò)大現(xiàn)有用途的覆蓋面。例如,在改善居住條件方面,建議允許用于購(gòu)買土地、購(gòu)買郊外度假時(shí)的菜園和別墅、住房裝修、支付房租,這些用途無(wú)須額外資金投入,對(duì)家庭造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較小;在教育方面,除了用于子女教育外,建議允許擴(kuò)大至用于父母本人的教育;在醫(yī)療方面,目前僅用于殘疾子女的醫(yī)療康復(fù)費(fèi)用抵償遠(yuǎn)不能滿足民眾要求,建議覆蓋所有子女甚至父母的醫(yī)療費(fèi)用支出,同時(shí)改變費(fèi)用抵償?shù)难a(bǔ)貼方式,減輕家庭墊付醫(yī)療費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。2、“母親基金”補(bǔ)貼使用范圍仍偏小“母親基金”設(shè)立的初衷是通過(guò)刺激家庭的生育意愿,提高人口出生率。因此,基金的使用方向被確定為重點(diǎn)解決制約家庭生育意愿的問(wèn)題,包括最為核心的住房問(wèn)題、子女教育問(wèn)題、母親生育后的工作保障問(wèn)題。正是基于保護(hù)母親及子女利益的考慮,2007年設(shè)立之初,基金的用途便被嚴(yán)格限定在以下三個(gè)方面:改善住房條件、子女教育支出和母親的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄金積累。根據(jù)2007-2015年“母親基金”各用途撥款比例表中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),改善住房條件是目前絕大多數(shù)居民使用“母親基金”的優(yōu)先方向。然而,就購(gòu)房而言,基于目前俄國(guó)內(nèi)的居民收入和房?jī)r(jià)水平,遠(yuǎn)非所有家庭都有能力借助“母親基金”改善居住條件。按照俄聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局公布的住房?jī)r(jià)格(見(jiàn)表5),2007年設(shè)立之初的“母親基金”補(bǔ)貼,可以購(gòu)買的住房面積僅不到六平方米。經(jīng)過(guò)多年的指數(shù)化調(diào)整后,2015年的基金補(bǔ)貼也只夠支付不到十平方米的購(gòu)房款。尤其是對(duì)于莫斯科、圣彼得堡等大城市而言,“母親基金”的補(bǔ)貼數(shù)額相對(duì)于當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)更是杯水車薪。如果自身沒(méi)有一定積蓄,僅憑基金的補(bǔ)貼,連支付按揭貸款的住房首付都相當(dāng)困難。倘若用于建房,一方面,“母親基金”的補(bǔ)貼無(wú)法用來(lái)購(gòu)買土地;另一方面,對(duì)于城市居民而言,受生活習(xí)慣和工作環(huán)境的限制,購(gòu)房依然是優(yōu)先考慮。因此,盡管改善住房條件在已使用“母親基金”補(bǔ)貼的家庭中占據(jù)著近99%的比重,仍然有很大一部分家庭因無(wú)力負(fù)擔(dān)高房?jī)r(jià)而望房興嘆,只能將“母親基金”補(bǔ)貼擱置。在當(dāng)前法律規(guī)定的其他用途中,用于子女教育排名第二,所占比例僅為1.03%。俄羅斯家庭對(duì)于將“母親基金”補(bǔ)貼用于子女教育不太感興趣,很大程度上是因?yàn)槟壳俺髮W(xué)教育之外,俄羅斯的教育形式主要仍然是免費(fèi)教育。父母?jìng)兏南Ｍ谀芟硎苊赓M(fèi)教育的福利,因此收費(fèi)教育并不在大部分家庭的優(yōu)先考慮范圍之內(nèi)。相比之下,用于母親本人退休金儲(chǔ)蓄更加不被絕大多數(shù)俄羅斯家庭青睞。一方面,大部分有資格領(lǐng)取“母親基金”的婦女離退休年齡還很遙遠(yuǎn);另一方面,經(jīng)歷過(guò)上世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的父母?jìng)?很難再對(duì)幾十年后才能領(lǐng)取的退休金儲(chǔ)蓄建立信心。俄聯(lián)邦退休基金頒布的2015年“母親基金”統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示,近44%的家庭從未使用過(guò)基金補(bǔ)貼,另外還有5%的家庭僅部分使用了基金補(bǔ)貼,體現(xiàn)了“母親基金”在使用效率方面的不足,說(shuō)明“母親基金”的使用范圍急需進(jìn)一步擴(kuò)展。近年來(lái),俄國(guó)家杜馬每年都會(huì)審議不少關(guān)于擴(kuò)大基金使用用途的提案,但最終通過(guò)并付諸實(shí)施的僅占少數(shù)。這說(shuō)明,一方面,基金較低的使用效率,已經(jīng)使有關(guān)部門意識(shí)到,當(dāng)前所規(guī)定的基金使用用途限定過(guò)窄;另一方面,為避免“母親基金”被濫用,國(guó)家對(duì)擴(kuò)大基金的使用用途十分謹(jǐn)慎。與設(shè)立之初相比,當(dāng)前付諸實(shí)施的修正案中,對(duì)基金使用用途有實(shí)質(zhì)性擴(kuò)展的僅為2009-2010年和2015-2016年設(shè)立的一次性反危機(jī)補(bǔ)貼,以及2016年新增的用于殘疾子女醫(yī)療康復(fù)支出抵償?shù)挠猛?。在擴(kuò)大“母親基金”用途方面,俄民眾期待政府能走得更遠(yuǎn)。一方面,建議政府考慮民眾的現(xiàn)實(shí)消費(fèi)水平和實(shí)際生活需求,在現(xiàn)有用途之外增加基金的使用范圍。例如,像許多地方主體設(shè)立的“地區(qū)母親基金”一樣,可將基金用來(lái)購(gòu)買汽車、家電、家具等家庭生活必需品。尤其對(duì)于農(nóng)村地區(qū)而言,住房、子女教育和母親退休金,都并非農(nóng)村居民的急需用途;相反,購(gòu)買家電、家具能提高生活質(zhì)量,購(gòu)買汽車能解決偏遠(yuǎn)地區(qū)交通不便的問(wèn)題,購(gòu)買農(nóng)用機(jī)具和牲畜能保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn),這些反而更符合農(nóng)村居民急需的使用方向。相對(duì)而言,上述用途的擴(kuò)展方向符合“母親基金”用于改善居民家庭生活狀況的設(shè)立初衷,也具備較強(qiáng)的操作可行性。另一方面,也有部分民眾建議不對(duì)基金用途進(jìn)行限制,允許將基金用于自由支配,例如允許提現(xiàn)、存入銀行獲取利息、作為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金等。然而從政府層面上看,自由支配基金不利于政府對(duì)基金使用情況的監(jiān)管,也難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)母嬰利益的目標(biāo),容易造成基金被濫用,因此可操作性不強(qiáng)。不過(guò),后續(xù)可以繼續(xù)期待一次性反危機(jī)補(bǔ)貼的實(shí)施,盡管每次發(fā)放的補(bǔ)貼金額不大,但由于不受使用方式的限制,民眾可自由支配,對(duì)民眾而言仍具有很強(qiáng)的吸引力,對(duì)提高基金使用效率、緩解基金補(bǔ)貼使用難的問(wèn)題也能起到一定的幫助作用。3、基金使用基礎(chǔ)不高造成“母親基金”領(lǐng)用困難的原因,除了上述兩點(diǎn)之外,“母親基金”相關(guān)信息的普及力度不夠也是其中的重要原因。正如前文所述,“母親基金”的申請(qǐng)、領(lǐng)取和使用都有著相當(dāng)嚴(yán)格的規(guī)定,所需填寫和提交的表格材料繁多,辦理程序繁瑣,涉及的部門眾多。民眾需要在退休基金、民政局、醫(yī)院、公證處、銀行之間來(lái)回奔波。一方面,民眾對(duì)辦理程序和所需材料等信息掌握得不夠,甚至政府部門自身對(duì)這些具體要求的了解都不夠充分,無(wú)法為民眾提供準(zhǔn)確信息;另一方面,俄羅斯政府部門的辦事效率和官僚習(xí)氣一直為人所詬病,這些都會(huì)導(dǎo)致民眾在辦理手續(xù)時(shí)來(lái)回折騰,影響民眾使用基金的效率?！澳赣H基金”的使用困難,以及民眾對(duì)基金相關(guān)知識(shí)的了解不夠,加上某些政府部門的濫用職權(quán),導(dǎo)致近年來(lái)俄國(guó)內(nèi)非法獲取“母親基金”的行為猖獗。根據(jù)俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部發(fā)布的信息,每月都會(huì)查處數(shù)起此類違法案件,僅2009年1月至2012年9月間,查處的非法獲取“母親基金”案件就有近2000起,每年給國(guó)家造成的損失可達(dá)上億甚至數(shù)十億盧布。打擊非法獲取“母親基金”的違法行為,最直接的辦法是加強(qiáng)對(duì)“母親基金”使用的監(jiān)管,對(duì)領(lǐng)取“母親基金”的相關(guān)資料進(jìn)行嚴(yán)格審核。然而,最根本的措施在于解決“母親基金”使用難的問(wèn)題,完善相關(guān)法律法規(guī),擴(kuò)大民眾合法使用基金的途徑,同時(shí)加強(qiáng)“母親基金”相關(guān)信息的普及,提高行政部門辦事效率,為居民使用基金創(chuàng)造便利條件。這樣才能從源頭上遏制非法獲取“母親基金”的違法行為。(二)“母親基金”在全俄各地區(qū)的實(shí)施效果2007年“母親基金”設(shè)立以前,俄羅斯各聯(lián)邦主體之間的人口出生率已經(jīng)呈現(xiàn)較為明顯的差異,其中以俄羅斯族占主體的歐洲部分和以北高加索地區(qū)為代表的少數(shù)民族共和國(guó)之間的差異最為顯著。俄羅斯歐洲部分的居民由于受較高的生活成本、少子女的現(xiàn)代生活方式、女性受教育程度和就業(yè)水平較高等因素的影響,生育意愿普遍較低;而各少數(shù)民族共和國(guó)因?yàn)槭茏诮绦叛?、多子女大家庭觀念、傳統(tǒng)生活方式的影響,更傾向于多生育子女,擁有較強(qiáng)的生育意愿。這導(dǎo)致俄羅斯國(guó)內(nèi)各地區(qū)的人口出生率呈現(xiàn)不平衡的態(tài)勢(shì)?！澳赣H基金”設(shè)立之后,盡管鼓勵(lì)生育的物質(zhì)激勵(lì),使俄羅斯族占主體的歐洲部分聯(lián)邦主體的人口出生率在一定程度上得到了提升,但對(duì)該地區(qū)居民的生育意愿鼓勵(lì)作用有限,并未改變俄各地區(qū)人口出生數(shù)量的不均衡狀態(tài)。從人口出生率來(lái)看,根據(jù)俄聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2015年每千人出生人數(shù)排名最高為北高加索聯(lián)邦區(qū),為16.6人,而排名墊底的為西北聯(lián)邦區(qū)和中央聯(lián)邦區(qū),分別僅為12.5和11.7人,低于全俄平均值13.3人。2015年人口出生率排名前五位的聯(lián)邦主體均為少數(shù)民族共和國(guó)。相比之下,排名后五位的聯(lián)邦主體中,除莫爾多瓦共和國(guó),其余均為傳統(tǒng)意義上俄羅斯族占多數(shù)的歐洲部分聯(lián)邦主體(見(jiàn)表6)。為分析“母親基金”在俄羅斯國(guó)內(nèi)不同地區(qū)的實(shí)施成效,俄羅斯國(guó)內(nèi)采用了“母親基金系數(shù)”這一指標(biāo),用于比較“母親基金”在各地區(qū)的實(shí)施成效差異?！澳赣H基金系數(shù)”指的是“母親基金”證書發(fā)放數(shù)量與當(dāng)年出生人口數(shù)之比,以百分比形式計(jì)算?！澳赣H基金系數(shù)”越高,說(shuō)明該地區(qū)當(dāng)年新出生人口中為二胎或二胎以上的比例越高。在2007-2014年期間,“母親基金系數(shù)”排名前十位的聯(lián)邦主體中有9個(gè)是少數(shù)民族共和國(guó),其中大部分位于北高加索地區(qū)。而“母親基金系數(shù)”最低的聯(lián)邦主體為莫斯科和莫斯科州,以及圣彼得堡和列寧格勒州,這些地區(qū)的家庭依舊傾向于只生育一個(gè)孩子。以2009年為例,當(dāng)年俄全國(guó)范圍內(nèi)的“母親基金系數(shù)”平均值為53%,其中最高值卡爾梅克共和國(guó)(70%)和最低值莫斯科及莫斯科州(37%)之間的差距,達(dá)到了33%在人口學(xué)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中,婦女總和生育率通常被視為直觀反映家庭生育意愿的指標(biāo)。從婦女總和生育率看,根據(jù)俄聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2015年每名育齡婦女生育子女?dāng)?shù)最多的地區(qū)仍然為北高加索聯(lián)邦區(qū),為1.979人,而中央聯(lián)邦區(qū)和西北聯(lián)邦區(qū)依舊排名墊底,分別為1.657和1.575人,距離全俄平均值1.777人差距明顯。排名前五位的聯(lián)邦主體均為少數(shù)民族聚居區(qū),包括四個(gè)共和國(guó)和一個(gè)自治專區(qū)。排名末五位的聯(lián)邦主體中,除莫爾多瓦共和國(guó),均為歐洲部分聯(lián)邦主體,其中列寧格勒州最低,僅為1.286,莫斯科市的總和生育率也僅有1.406(見(jiàn)表7)。由此可見(jiàn),在全俄各地區(qū)中,“母親基金”在莫斯科、圣彼得堡等大城市以及歐洲部分聯(lián)邦主體的實(shí)施效果不甚理想。除了受現(xiàn)代生活方式、較高的婦女受教育程度和就業(yè)水平影響,原因主要在于上述地區(qū)高昂的生活成本削弱了“母親基金”的吸引力。從“母親基金”的用途比例看,“母親基金”絕大多數(shù)都被用于改善住房條件。與其他地區(qū)相比,基于莫斯科、圣彼得堡的房?jī)r(jià)水平和生活成本,與多養(yǎng)育一名子女所產(chǎn)生的花銷相比,45萬(wàn)盧布的“母親基金”很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的吸引力(見(jiàn)表8、9)。俄羅斯歐洲部分其他地區(qū)的房?jī)r(jià)水平和生活成本雖然不如莫斯科和圣彼得堡一樣高得離譜,但相對(duì)于北高加索聯(lián)邦區(qū)等少數(shù)民族地區(qū),“母親基金”對(duì)于家庭生育意愿的刺激作用并不明顯。針對(duì)各地區(qū)“母親基金”實(shí)施成效的差異,俄國(guó)內(nèi)曾有杜馬代表提議,可參照勞動(dòng)法規(guī)定的不同地區(qū)工資水平系數(shù),在確定“母親基金”補(bǔ)貼數(shù)額時(shí),考慮各地區(qū)的生活成本和物價(jià)水平,在地區(qū)系數(shù)的基礎(chǔ)上對(duì)不同地區(qū)的“母親基金”實(shí)行差額管理。(三)俄聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算緊張影響“母親基金”實(shí)施的財(cái)政負(fù)擔(dān)“母親基金”的資金來(lái)源為國(guó)家預(yù)算撥款。2008年全球金融危機(jī)以后,俄羅斯經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的勢(shì)頭受到打擊。在經(jīng)歷了21世紀(jì)初GDP年均7%-8%的高速增長(zhǎng)后,2009年受金融危機(jī)影響,俄GDP下跌7.8%。盡管從2010年起實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng),但一直未能恢復(fù)到危機(jī)前的增長(zhǎng)水平。2014年開(kāi)始,受烏克蘭危機(jī)引發(fā)的歐美制裁和能源價(jià)格下跌的雙重影響,俄經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境。2015年GDP降幅達(dá)3.8%。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力的下降勢(shì)必影響俄國(guó)家財(cái)政收入,導(dǎo)致財(cái)政支出吃緊。由于國(guó)家預(yù)算撥款是“母親基金”的唯一來(lái)源,預(yù)算緊張對(duì)“母親基金”的實(shí)施將產(chǎn)生根本性的影響。隨著“母親基金”領(lǐng)取人數(shù)的增加,國(guó)家預(yù)算的撥付金額也逐年增加,僅2015年,國(guó)家預(yù)算用于“母親基金”的支出金額便達(dá)3286億盧布。截至2015年底,“母親基金”實(shí)施9年以來(lái),國(guó)家預(yù)算累計(jì)撥款額已達(dá)1.3601萬(wàn)億盧布(見(jiàn)表10)。根據(jù)《對(duì)多子女家庭給予國(guó)家扶持的補(bǔ)充措施法》的規(guī)定,“母親基金”的金額,每年根據(jù)上一年通貨膨脹水平進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整。然而,比較“母親基金”設(shè)立以來(lái)的通貨膨脹幅度和基金指數(shù)化調(diào)整幅度,可以發(fā)現(xiàn),近年來(lái)“母親基金”補(bǔ)貼的增幅均小于通貨膨脹漲幅(見(jiàn)表11)。從該表可以發(fā)現(xiàn),2007-2014年期間,“母親基金”補(bǔ)貼的漲幅基本與上一年通貨膨脹幅