職務消費支出標準的合理界定

職務消費支出標準的合理界定

一、不確定性與經(jīng)濟均衡詹姆斯米爾菲爾梅爾說，權(quán)力給個人團體，所謂的代表不是為了社區(qū)利益，而是為了自己的利益。如果他們能做到這一點，他們就會做到這一點。在很多情況下,政府的產(chǎn)出是由政府控制或管制的官僚政治決定的。術(shù)語“官僚政治”(Bureaucracy)最早是由法國哲學家VincentdeGourmay于1765年提出的,自其被引入以來一直作為一個反面術(shù)語被使用,表明的意思是常規(guī)的、有約束的行為以及無效率。官僚像任何個人一樣被假定為自私的效用最大化者。Russell定義了三種個人能在政治程序中施加影響的方法。一種是直接的物質(zhì)力量,如入獄和處死;一種是提供獎勵和處罰;還有一種是通過教育和宣傳對觀念施加影響。教育、宣傳和說服都是信息的形式,只有當不確定性存在時信息才有價值。不確定性創(chuàng)造了實施權(quán)力的潛在渠道,而信息提供了實施權(quán)力的能力。Simon指出,在完全確定的世界里,所有個人都按規(guī)則行為,處在領(lǐng)導頂層的官僚與處在底層的同樣沒有隨意的權(quán)力,所有權(quán)力都是程序化的。官僚追逐的是權(quán)力,經(jīng)濟人追逐的是收益。在Knight的收益論里,收益因不確定性而存在,那些擁有能在不確定性下做出正確決定信息的人能獲得這些收益。這樣,收益的經(jīng)濟理論和權(quán)力的政治理論之間就有了一定的聯(lián)系。收益和權(quán)力都因不確定性而存在,兩者都被擁有信息的人擁有。在現(xiàn)代公司中,信息的收集者和擁有者是經(jīng)理人,他們也是權(quán)力的所有者。商業(yè)公司和公共部門的一個主要區(qū)別是經(jīng)理人的權(quán)力可以貨幣化。商業(yè)公司是盈利的,經(jīng)理人作為信息收集者是盈利的主要獲得者。但從法律上講,公司歸股東所有,股東是公司收益的獲得者。經(jīng)理人不能獲得他們創(chuàng)造的所有收益,他們因此被迫用比工資和獎金更不明顯的方式要求收益。很多替代性的目標被提出,比如:在職消費(on-the-jobconsumption)、過度的物資和報酬、保障以及在X非效率下可以聚到一起的一系列非貨幣目標。經(jīng)理人的很多非貨幣化目標很有可能與公司的規(guī)模與增長相關(guān)聯(lián)。公司規(guī)模越大,經(jīng)理人越有可能獲得更多的補償。公司越大,越復雜,股東監(jiān)督經(jīng)理人的行為越困難,經(jīng)理人擁有的權(quán)力越大。因此,公司規(guī)模和規(guī)模的擴大與收益一起成為經(jīng)理人的似乎合理的目標。對利益的追求不是公共部門的合法目標,因此對官僚而言把擁有的權(quán)力轉(zhuǎn)換成收入更加困難。如果官僚沒有財務激勵去追求更高的效率,那他們的目標是什么?他們?nèi)绾闻c效率相關(guān)聯(lián)?Niskanen列出了官僚可能追求的目標:工資、職務的額外補貼、公眾聲望、權(quán)力、任免權(quán)、部門產(chǎn)出、做出變化及管理部門的安逸。他還斷言除了最后兩個目標,其它都與預算規(guī)模正的單調(diào)相關(guān)。Niskanen還指出機構(gòu)獲得預算的權(quán)力比出資方期望的大的原因主要在于對討價還價狀況的三個重要假設(shè):政府部門是壟斷供給方;只有部門自己知道成本規(guī)模;法律允許其做出接受或放棄的預算提議。二、企業(yè)員工的職責,一是公共部門的工作者,多通過公共選擇理論對公共部門官僚行為的假設(shè)表明,公共部門的工作人員像私人部門的職員一樣,行為目標首先是追求個人效用最大化。私人部門的職員,特別是收集和擁有信息的經(jīng)理人可以通過工資獎金的提高來獲取努力工作提高公司效率的收益。而公共部門的工作人員或者說各級官僚沒有可能通過貨幣形式獲得努力工作的報酬,而不確定性的存在使得只有本部門的人知道要實現(xiàn)該公共部門的職責需要多大的成本。這就使得考慮公共部門各級工作人員為履行工作職責而花費的職務消費的范圍和規(guī)模,合理設(shè)計職務消費制度,保證公共資金有效率地使用成為必要。(一)職務消費的范圍和規(guī)模設(shè)計公共部門的各級工作人員為了履行工作職責不可避免要發(fā)生一些支出,這是公共部門提供公共產(chǎn)品和服務必須的成本。而且作為公共部門的工作人員,貨幣性收入不是其主要工作目標,根據(jù)不同的工作崗位,配備一定的住房、交通工具等是這一崗位重要性的價值體現(xiàn)。私人公司的各級經(jīng)理人員依公司規(guī)模也配備相應的住房、交通工具,規(guī)定不同的差旅費標準。這是吸引人才走到這些崗位上來,進而實現(xiàn)更好管理和更大收益的成本之一,公共部門的工作人員也具有同樣的追求個人效益最大化的本性,公共部門也有吸引人才走到公共管理崗位的需求,因此,為不同等級的官僚或工作人員提供一定的滿足工作需要的物質(zhì)條件和消費支出是必須的。職務消費的范圍和規(guī)模設(shè)計必須根據(jù)成本收益的分析方法,結(jié)合不同國家、地區(qū)、部門的經(jīng)濟實力和收入狀況制訂嚴格細致的規(guī)定。成本收益分析是私人部門選擇投資項目和做出任何決策所依據(jù)的基本原則,公共部門同樣需要借助這樣的分析方法。公共部門工作人員為履行工作職責需要職務消費,消費的范圍和規(guī)模要與該部門和人員工作產(chǎn)生的收益相比較,產(chǎn)生收益小的部門和工作,其工作過程產(chǎn)生的職務消費規(guī)模和數(shù)量就應該相對要小。當然公共部門所用的收益概念不像私人部門那樣都可以貨幣化,很多收益是社會收益,是不能用貨幣來衡量的。比如,很多國家都按公共部門官僚的不同級別規(guī)定不同的住房待遇和交通工具等,如美國總統(tǒng)都住在白宮,有最豪華的總統(tǒng)專車,還有專門為總統(tǒng)配備的專機“空軍1號”等,總統(tǒng)帶來的社會收益不能完全用貨幣來衡量。制訂職務消費范圍和規(guī)模的另外一個重要的標準是考慮一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和預算收入水平,在經(jīng)濟發(fā)展許可的范圍內(nèi),在預算收入許可的范圍內(nèi),尋找最經(jīng)濟最有效率的職務消費水平。國家或地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平有差別,在公共部門各級崗位工作的物質(zhì)條件和待遇標準自然要有差別,這是由一國或地區(qū)經(jīng)濟水平和居民收入和消費水平?jīng)Q定的。在一個收入水平很低,居民生活水平很低的國家或地區(qū),如果官僚或公職人員配有與該地方收入不相稱的住房或公車,勢必會引起民眾反感,降低公眾對公共部門的信任度。(二)提高公務人員的工資賠償金制度公共部門不以盈利為主要目標,公共部門的工作人員也很難實現(xiàn)貨幣化收入與其工作表現(xiàn)和部門效率相關(guān)聯(lián)。這就使得很多公共部門工作人員會利用所掌握的信息和權(quán)力用不透明的方式攫取物質(zhì)利益,而利用職務之便擴大消費范圍和規(guī)模,增加成本就是最常用的方法之一。考慮到個人作為“經(jīng)濟人”的本性和公共部門非盈利性的特征,解決這一問題的方法之一是合理設(shè)計公共部門工作人員的工資薪金制度,實現(xiàn)“高薪養(yǎng)廉”。靠比較高的透明的工資待遇吸引人才的同時杜絕不透明的擴大職務消費行為。很多國家在公務人員工資薪金制度的設(shè)計中都考慮到了這一問題,為公務人員提供比較高的工資、津貼和各種福利,使公務員成為一項穩(wěn)定、待遇豐厚的工作,既增強了對職員的激勵,又在無形中形成一種防止犯錯誤的約束機制。而且在公務員的工資和福利待遇里都體現(xiàn)了對職務的補貼,將職位作為確定基本工資等級的主要依據(jù)之一。職務高意味著職務和責任重,其報酬也高。各國公務人員的工資都有遞增機制,隨工作年限的增加和物價水平、經(jīng)濟增長幅度的提升每年有加薪。此外,公務人員的工資待遇與企業(yè)工資有一定的比例,保證公務員工資不會低于社會中等收入水平,維持一定的社會地位。(三)權(quán)力的過度使用會導致職務消費支出如前所述,公共部門公職人員與私人部門職員一樣都是以個人效用最大化為行為目標的,這就意味著當公務人員擁有一定的權(quán)力時很有可能會過度使用它,沒有嚴格的內(nèi)外部控制和監(jiān)管,職務消費很容易過度。當按一定職務級別配置了私人住房、交通工具、通訊工具時,很容易產(chǎn)生公務目的和私人用途混淆的情況,差旅費的支出也很難靠個人自覺控制。只有嚴格的內(nèi)部控制和外部審計,才能防止公共資金被濫用的可能。(四)加強社會監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督,提高公務人員的消費透明度,全職務消費是公務人員行使職責,履行公務必不可少的消費,關(guān)鍵問題是如何合理控制開支范圍和開支額度,保證公款公用而沒有假公濟私。在很多國家里,實現(xiàn)職務消費的透明度是杜絕公款私用的最好方法之一?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?讓公務人員的消費行為完全暴露在社會公眾面前,加強社會監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督,能起到控制職務消費支出的有效結(jié)果。在密切監(jiān)督之下,政府官員就不敢隨便用公款吃喝。三、我國海關(guān)消費制度的運行現(xiàn)狀(一)公務車的配置主要有以公務用車為例,中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》中規(guī)定:“部長級和省長級干部按一人一輛配備專車:現(xiàn)職副部長級和副省長級干部,保證工作用車或相對固定用車。副部長級和副省長級干部離休、退休后享受部長級和省長級待遇的,不配備專車。過去已按黨中央、國務院有關(guān)規(guī)定配備了專車的副部長,其專車可繼續(xù)保留,但本人不用時,由機關(guān)調(diào)度使用。”與此同時,還規(guī)定“省級以下黨政機關(guān)及其領(lǐng)導干部工作用車的配備和使用管理規(guī)定,由省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府根據(jù)本規(guī)定的精神,結(jié)合本地區(qū)的實際情況制定并報中共中央辦公廳、國務院辦公廳備案”。從實際運行情況看,我國公務用車的配置數(shù)量實屬規(guī)模龐大,全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn),書記和鄉(xiāng)長一般都有專車。中紀委、公安部、監(jiān)察部、審計署的調(diào)查結(jié)果表明,截至2007年11月30日,全國公務用車5221755輛,一年消耗4000多億元。這與某些發(fā)達國家公務車配置的節(jié)儉形成比較鮮明的對比。比如在美國加利福尼亞州,只有州長和議長有專車;在芬蘭,只有5個人有公務專車:總統(tǒng)、總理、外交部長、國防部長和內(nèi)務部長。(二)職務消費支出監(jiān)督考核機制不明確職務消費是公務人員履行公務、行使職責必不可少的開支。關(guān)鍵問題是支出是否與公務有關(guān)聯(lián),關(guān)聯(lián)程度有多大。從我國現(xiàn)有的對職務消費的調(diào)查情況看,很多地區(qū)和部門的職務消費支出沒有明確的支出范圍和標準?！奥殑障M是個筐,什么都往里裝”,消費項目繁多,假公濟私的個人消費、過度的職務消費都由財政買單。而且在“實報實銷”制度下,只要有發(fā)票都能從財務報銷,沒有明確的標準來考核支出是否是因履行公務發(fā)生的。公車私用、公款私用的現(xiàn)象屢有發(fā)生,而且規(guī)模有增無減。如對公務用車消費,民間有“三三制”之說,即在公務用車使用中,辦公事占1/3,領(lǐng)導干部及親屬私用占1/3,司機私用占1/3。某省會城市糾風辦在清明節(jié)和“五一”節(jié)分別對公車掃墓、公車迎親問題進行了突擊檢查,檢查出公車達百余輛之多。還有利用職務之便,貪污、挪用公款的例子也是比比皆是,而且涉案金額之大令人咂舌。(三)公車私車公用,不利于公眾監(jiān)督很多調(diào)查資料顯示,我國當前對職務消費支出的公開性不高,很多公務用車車牌與私家車沒有區(qū)別,而且車身連所屬單位的標志都沒有,公車私車沒有區(qū)分標志,不利于公眾監(jiān)督。對各級領(lǐng)導和公務人員因履行職務而發(fā)生的各種消費性支出能完全公開的很少。透明度低導致信息不對稱,職務消費主體掌握消費的所有信息,而所屬單位和支出的真正負擔者納稅人對因處理公務發(fā)生的職務性消費知之甚少,監(jiān)督無從談起。(四)公務用車費用開支管理規(guī)定不夠明確我國關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位公務用車及差旅、會務等職務性消費的制度一直存在,而且制度規(guī)定中對不同級別領(lǐng)導的配車標準、差旅會務支出標準等環(huán)節(jié)的規(guī)定比較詳細。但對公務用車如何使用管理、差旅會議等費用的報銷程序,以及內(nèi)外審計、監(jiān)督、處罰等環(huán)節(jié)的規(guī)定不夠具體明晰。從國外職務消費制度設(shè)計看,對公務人員因公出差等費用開支的規(guī)定非常明確具體,利于管理。比如,美國肯塔基州政府對公務人員差旅費的制度規(guī)定中非常詳細地標明了交通、住宿、伙食等項支出的要求、標準、計算方法以及票據(jù)要求等。對公務用車的使用規(guī)定了詳細的使用程序,并附有具體的處罰條例。制度規(guī)定的具體化為職務消費實際運行和違紀處罰提供了很好的依據(jù)。四、完善和完善中國的就業(yè)和消費體系的對策和建議(一)以“預算”預算為依托的部支出預算體系實現(xiàn)對職務消費的法律約束和公眾監(jiān)督職務消費的主要支出來源是政府財政,既然花的是政府的錢,就應將職務消費的全部支出列入預算,通過預算的制定、內(nèi)部控制及績效評價等體系實現(xiàn)對職務消費的法律約束和公眾監(jiān)督。我國當前職務消費存在的很多問題都源于預算控制不嚴,很多職務消費是從預算外和制度外收入中開支的,這就為對其實現(xiàn)監(jiān)管和監(jiān)督帶來了困難。(二)職務消費支出標準應與公務高度作為界定從我國目前公車配備和其他職務消費狀況看,職務消費規(guī)模過于龐大。與世界其他國家相比,特別是美國、西歐等發(fā)達國家比,我國的人均收入、政府收入都處在較低水平,但公務人員配備的公車規(guī)模比其他國家都要大。美國肯塔基州政府職務消費制度規(guī)定中鼓勵公務人員執(zhí)行公務時使用公交車、地鐵等公共交通工具,并鼓勵私車公用,但對私車公用按履行公務時的行駛里程發(fā)放補貼,并規(guī)定按美國汽車聯(lián)合會每年公布的每英里平均耗油成本計算里程補貼數(shù)額。比較起來,我國龐大的公務用車,加之與此配套的燃油、司機等成本支出構(gòu)成了巨額的行政性開支,占用了相當一部分政府資金。因此,削減公車數(shù)量,降低公務車配備標準,減少享用公務車的人員數(shù)量應該是職務消費的改革方向之一。從職務消費支出標準看,綜合各國經(jīng)驗,一個重要的原則應該是消費支出是否與公務有關(guān)聯(lián)。與執(zhí)行公務相關(guān)的消費是可以從公共資金支出的,與公務不相關(guān)的費用,不管金額多少都不可以從公共資金支出。這一標準的制定和嚴格執(zhí)行應該成為明確職務消費合理性的重要尺度。職務消費標準的界定還應考慮當?shù)氐氖杖胨胶拖M水平。我國不同地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、人均收入和消費水平等方面存在很大差距。各地公共部門職務消費的支出標準應考慮當?shù)氐氖杖牒拖M水平。很多國家制定差旅費標準時會用如果個人自費消費可能選擇的賓館等級和就餐標準作為因公出差的差旅費報銷或補貼標準。(三)經(jīng)濟活動審計審計是獨立于被審計單位的機構(gòu)和人員,對被審計單位的財政、財務收支及其有關(guān)的經(jīng)濟活動是否真實、合法和有效益進行檢查、評價、公證的一種監(jiān)督活動。通過揭露、制止和處罰等手段,審計可以制約經(jīng)濟活動中的消極因素,促進各項財務制度和經(jīng)濟活動有序進行。審計可以有內(nèi)部審計和外部審計。內(nèi)部審計是指部門、單位內(nèi)部的審計機構(gòu)和審計人員對本單位及下屬單位的財務收支及有關(guān)的經(jīng)濟活動,進行內(nèi)部審查和評價的活動。外部審計是國家審計部門或社會審計部門對單位經(jīng)濟活動的審查和評價。建國后我國對職務消費的制度規(guī)定處在不斷改革完善的過程中,有些與職務消費相關(guān)的規(guī)定也很具體詳細,但在實際運行中還需要加強內(nèi)外部審計的作用,充分發(fā)揮其對職務消費制度執(zhí)行的保證作用。(四)明確的公車私用標志職務消費的主要資金來源是納稅人的稅收,是政府的公共資金。公共資金如何使用應由納稅人來監(jiān)督,只有將公共資金的使用放在納稅人的視線之內(nèi),才能增強其使用效率,減少對公共資金的浪費和私用。公共部門應盡量創(chuàng)造有利于納稅人對職務消費監(jiān)督的各種條件,如對公用車輛應有清晰的公車標志,表明僅為公用,讓公眾對公車的所屬單位一目了然,如有公車私用現(xiàn)象,馬上就可以發(fā)現(xiàn);對公務差旅、招待、會務等費用可以實行網(wǎng)上公布,增強透明度,保證納稅人有充分的信息,信息充分的前提下才有監(jiān)督的可能;此外,還應設(shè)立便于公眾舉報的聯(lián)系方式,監(jiān)督能有結(jié)果和回應,公眾才會有監(jiān)督的積極性。加強輿論和媒體監(jiān)督也是保證職務消費制度順利執(zhí)行的重要方面。報紙、電視和廣播等大眾媒體的宣傳力度和影響力是非常強的,如果大眾媒體能隨時關(guān)注各部門職務消費的狀況,對違反制度規(guī)定的人和事件經(jīng)