轉(zhuǎn)型時(shí)期的人民調(diào)解制度(徐天洪)1

..PAGE2.v.論轉(zhuǎn)型時(shí)期的人民調(diào)解制度摘要：人民調(diào)解是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的法律制度，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期加強(qiáng)人民調(diào)解工作具有十分重要的意義，目前我國(guó)現(xiàn)行人民調(diào)解制度缺乏從保護(hù)公民利益的視角來(lái)研究的理論成果、人民調(diào)解程序性保障的缺失、當(dāng)事人的法律意識(shí)淡薄、人民調(diào)解員素質(zhì)偏低、調(diào)解資金嚴(yán)重短缺和人民調(diào)解制度過(guò)分行政化等是制約人民調(diào)解開(kāi)展的瓶頸。人民調(diào)解制度也應(yīng)從加快立法、完善制度、提高調(diào)解員素質(zhì)、保障調(diào)解經(jīng)費(fèi)等方面加以改革與完善。關(guān)鍵詞：人民調(diào)解；改革；法治；民事?tīng)?zhēng)議目錄1.人民調(diào)解的現(xiàn)狀和問(wèn)題1.1人民調(diào)解現(xiàn)狀1.2人民調(diào)解存在的問(wèn)題2.人民調(diào)解制度的改革動(dòng)因2.1人民調(diào)解制度的改革是社會(huì)開(kāi)展的客觀要求。2.2人民調(diào)解制度的改革是法治國(guó)家的客觀要求3.人民調(diào)解制度的改革方向3.1加快立法步伐3.2加快制度建立3.3健全財(cái)力保障機(jī)制3.4嘗試訴訟調(diào)解與人民調(diào)解銜接人民調(diào)解即人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解。它被西方學(xué)者譽(yù)為司法制度中的“東方之花〞景漢朝,盧子娟：?經(jīng)濟(jì)審判方式改革假設(shè)干問(wèn)題研究?，載?法學(xué)研究?1997年第5期。,是我國(guó)特有的一種糾紛解決制度。它是指在人民調(diào)解委員會(huì)(包括城市的居民委員會(huì)和農(nóng)村的村民委員會(huì))的主持下,以國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)公德為依據(jù),通過(guò)說(shuō)服教育的方式,對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)展說(shuō)服教育,奉勸疏導(dǎo),促使糾紛各方當(dāng)事人互諒互讓,平等協(xié)商,自愿達(dá)成協(xié)議,消除紛爭(zhēng)的一種群眾自治活動(dòng)。它是我國(guó)的民間調(diào)解制度的繼承和開(kāi)展?，F(xiàn)實(shí)生活中它在解決民事糾紛和輕微的刑事糾紛,防止矛盾激化景漢朝,盧子娟：?經(jīng)濟(jì)審判方式改革假設(shè)干問(wèn)題研究?，載?法學(xué)研究?1997年第5期。人民調(diào)解是基層群眾XX自治的重要內(nèi)容。它與行政調(diào)解和司法調(diào)解不同，不具有國(guó)家權(quán)力的屬性，而是不收費(fèi)的一種社會(huì)性、群眾性和民間性活動(dòng)。人民調(diào)解作為基層群眾自治的具體內(nèi)容之一，通過(guò)對(duì)民間糾紛的調(diào)解，實(shí)現(xiàn)人民群眾的自我管理、自我效勞、自我教育、自我約束。人民調(diào)解是現(xiàn)行調(diào)解制度的一個(gè)重要組成局部，亦是我國(guó)法制建立中一項(xiàng)獨(dú)特的制度。1.人民調(diào)解的現(xiàn)狀和問(wèn)題1.1人民調(diào)解現(xiàn)狀我國(guó)現(xiàn)行的人民調(diào)解制度，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，繼承和發(fā)揚(yáng)我國(guó)民間調(diào)解的歷史傳統(tǒng)，經(jīng)歷了對(duì)舊的民間調(diào)解進(jìn)展改造和揚(yáng)棄的漫長(zhǎng)過(guò)程，在我國(guó)新XX主義革命和社會(huì)主義革命與建立的實(shí)踐中，不斷完善和開(kāi)展起來(lái)的一項(xiàng)重要的XX法律制度，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)群眾自治、加強(qiáng)社會(huì)主義XX法制建立中做出了突出奉獻(xiàn)。截止2006年底全國(guó)已建立調(diào)解委員會(huì)96.3萬(wàn)個(gè)，共有調(diào)解人員844萬(wàn)人。2006年,人民調(diào)解組織在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面做出突出奉獻(xiàn)。共調(diào)解各類民間糾紛502萬(wàn)件，調(diào)解成功476萬(wàn)件，成功率為94.8%；防止因民間糾紛引起的自殺2.7萬(wàn)件，涉及3.6萬(wàn)人；防止因民間糾紛可能轉(zhuǎn)化的刑事案件5.7萬(wàn)件，涉及13.7萬(wàn)人。2005年全國(guó)人民法院判決的民事案件高達(dá)600多萬(wàn)件，刑事案件也有72萬(wàn)多件。據(jù)調(diào)查，有的省重大刑事案件中有70%是由民間糾紛激化造成的。因此，及時(shí)有效地化解社會(huì)矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，己經(jīng)成為關(guān)乎國(guó)家XX久安和穩(wěn)固執(zhí)政黨地位的重大問(wèn)題。但是現(xiàn)在人民調(diào)解工作卻遇到了一些新情況、新問(wèn)題，與社會(huì)開(kāi)展有不相適應(yīng)的地方，突出表現(xiàn)在其調(diào)處矛盾糾紛的總數(shù)與人民法院一審民事案件受案數(shù)的比例逐年下降，已由1980年的17:1下降為目前的1:1。胡澤君：?人民調(diào)解工作的改革與開(kāi)展?，載?國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)?2003年第6期，第24-26頁(yè)。因此，推動(dòng)人民調(diào)解的改革和開(kāi)展是我國(guó)社會(huì)開(kāi)展的客觀需求。胡澤君：?人民調(diào)解工作的改革與開(kāi)展?，載?國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)?2003年第6期，第24-26頁(yè)。1.2人民調(diào)解存在的問(wèn)題盡管人民調(diào)解制度在新的歷史條件下得到了長(zhǎng)足開(kāi)展，但是人民調(diào)解制度仍然存在諸多問(wèn)題：第一、我國(guó)現(xiàn)行人民調(diào)解制度，缺乏從保護(hù)公民利益的視角來(lái)研究的理論成果。傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度焦點(diǎn)都放在平息矛盾，預(yù)防犯罪、教育群眾,很少在保護(hù)公益方面提出系統(tǒng)理論。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，市場(chǎng)主體的多元化，必然導(dǎo)致利益的多元化，各種矛盾糾紛紛繁復(fù)雜。如果要徹底地解決這些矛盾，我們就必須切實(shí)維護(hù)糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益。第二、人民調(diào)解程序性保障缺失。工作程序是人們從客觀實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的帶有規(guī)律性而又普遍適用的工作步驟。只有堅(jiān)持人民調(diào)解的工作程序，才能保證調(diào)解工作質(zhì)量。人民調(diào)解歷來(lái)是強(qiáng)調(diào)其靈活性，缺乏程序標(biāo)準(zhǔn)。?人民調(diào)解委員會(huì)組織條例?沒(méi)有對(duì)人民調(diào)解的工作程序做出明確規(guī)定。第三、當(dāng)事人的法律意識(shí)淡薄、人民調(diào)解員素質(zhì)偏低。中國(guó)民間調(diào)解自古就是通過(guò)“曉之以理，動(dòng)之以情〞以到達(dá)“和之以是非〞的目的的。歷史開(kāi)展到今天，基層人民調(diào)解工作最有力的工具仍是“情理〞、“威望〞還有一個(gè)“利〞。這些都是時(shí)間工作中總結(jié)出的珍貴經(jīng)歷，也是人民調(diào)解工作所具有的自身特點(diǎn)。但我們應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到適用這些傳統(tǒng)工具的同時(shí)也造成了群眾對(duì)法律的冷淡。雖然現(xiàn)代農(nóng)民的法律意識(shí)有所提高，但如果司法人員仍然在陳舊觀念的支配下開(kāi)展工作，中國(guó)實(shí)現(xiàn)法治化的前景是令人擔(dān)憂的。人民調(diào)解委員會(huì)委員和調(diào)解員統(tǒng)稱為人民調(diào)解員。?人民調(diào)解委員會(huì)組織條例?第四條規(guī)定：為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，并有一定法律知識(shí)和政策水平的成年公民，可以中選為人民調(diào)解委員會(huì)委員。該條例沒(méi)有對(duì)人民調(diào)解員的文化程度提出要求。?人民調(diào)解工作假設(shè)干規(guī)定?第十四條規(guī)定擔(dān)任人民調(diào)解員的條件是：為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程度。該規(guī)定只是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)委員要求具備高中以上學(xué)歷。目前到達(dá)高中、中專以上文化知識(shí)或法律中專以上水平的調(diào)委會(huì)委員有220多萬(wàn)人，僅僅占調(diào)解委員人數(shù)的25%。面對(duì)目前日益復(fù)雜、新穎的民間糾紛，如果人民調(diào)解員沒(méi)有一定的文化素質(zhì)，沒(méi)有一定的政策、法律知識(shí)，難免會(huì)和稀泥。就算糾紛當(dāng)時(shí)解決了，也難免日后復(fù)發(fā)。另外我國(guó)人民調(diào)解員年齡普遍偏大，如何吸引年輕人參加調(diào)解員行列，也是值得考慮的問(wèn)題。為此，提高人民調(diào)解員的綜合素質(zhì)，是一個(gè)緊迫的系統(tǒng)工程。第四、調(diào)解資金嚴(yán)重短缺，是制約人民調(diào)解開(kāi)展的瓶頸。?人民調(diào)解工作假設(shè)干規(guī)定?和?人民調(diào)解委員會(huì)組織條例?均規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)。調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，由村民委員會(huì)或者居民委會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位解決。司法行政機(jī)關(guān)通過(guò)爭(zhēng)取同級(jí)人民政府的支持，解決人民調(diào)解的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費(fèi)。實(shí)際上，這種規(guī)定在還比擬落后的農(nóng)村形同虛設(shè)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，根本沒(méi)有錢來(lái)支持人民調(diào)解工作，更不要指望下面的村委會(huì)來(lái)落實(shí)人民調(diào)解的工作經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼了。第五、人民調(diào)解制度過(guò)分行政化。?人民調(diào)解工作假設(shè)干規(guī)定?明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的司法調(diào)解中心標(biāo)準(zhǔn)到人民調(diào)解的范疇。這一規(guī)定拓展了人民調(diào)解的內(nèi)涵，使得人民調(diào)解和行政調(diào)解實(shí)現(xiàn)了合一。XX省棗莊的嶧城區(qū)和XX的長(zhǎng)清縣在大調(diào)解的根底上開(kāi)展建立了"長(zhǎng)坐堂制度，即公、檢、法、司四部門(mén)負(fù)責(zé)人定期、定時(shí)、定點(diǎn)，進(jìn)展現(xiàn)場(chǎng)辦公，直接參與調(diào)處民事糾紛，在糾紛解決中充分發(fā)揮行政、司法負(fù)責(zé)人的權(quán)力影響。但人民調(diào)解是群眾XX自治的重要形式，行政和司法權(quán)力的過(guò)度入侵，必將改變?nèi)嗣裾{(diào)解的這一性質(zhì)。司法行政機(jī)關(guān)和基層人民法院是人民調(diào)解委員會(huì)的指導(dǎo)機(jī)關(guān)，不是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。2.人民調(diào)解制度的改革動(dòng)因縱觀人民調(diào)解制度的開(kāi)展歷程，我國(guó)人民調(diào)解制度走過(guò)了一段曲折、坎坷的道路，其興衰成敗總是與具體的社會(huì)歷史條件、黨對(duì)人民調(diào)解的重視和支持、人民調(diào)解的立法情況相聯(lián)系。在當(dāng)今社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，人民調(diào)解制度也必須與時(shí)俱進(jìn)。2.1人民調(diào)解制度的改革是社會(huì)開(kāi)展的客觀要求。我們所處的社會(huì)正從熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變。人民調(diào)解制度存在和開(kāi)展的條件發(fā)生了重大變化。經(jīng)濟(jì)開(kāi)展要求資源自由流動(dòng)，優(yōu)化配置。主體流動(dòng)打破地域限制，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)自由流動(dòng)、就業(yè)。人們?cè)诶娴尿?qū)動(dòng)下，會(huì)作出損人利己的敗德行為。法制秩序不健全的情況下，從熟人社會(huì)到陌生人社會(huì)的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上進(jìn)入了一種險(xiǎn)象環(huán)生、滿是陷進(jìn)的環(huán)境。傳統(tǒng)中依靠社區(qū)精英、家族長(zhǎng)者、村霸解決民間糾紛的機(jī)制正在面臨挑戰(zhàn)。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，出現(xiàn)了利益主體的多元化，各種矛盾突出，利益集團(tuán)之間出現(xiàn)矛盾，糾紛解決機(jī)制必須有所創(chuàng)新。中國(guó)近年經(jīng)濟(jì)、政治體制改革所遺留和產(chǎn)生的一些問(wèn)題，急需人民調(diào)解工作加以解決。2002年4月，同志強(qiáng)調(diào)指出:“要建立健全對(duì)人民內(nèi)部矛盾經(jīng)?；贫然恼{(diào)處機(jī)制，及時(shí)處理糾紛，盡可能把各種矛盾和隱患化解在基層。認(rèn)真處理各種民間糾紛，做好各類調(diào)解工作?！叭涨?，洶涌澎湃的上訪潮與人民調(diào)解工作作用發(fā)揮不夠也不無(wú)關(guān)系。據(jù)?瞭望東方?報(bào)道，僅從2003年7月1日到8月20日短短不到兩個(gè)月的時(shí)間，到市委門(mén)前上訪的就達(dá)1.9萬(wàn)人次，群體上訪達(dá)347批;到中紀(jì)委門(mén)前上訪的人員達(dá)1萬(wàn)多人次，群體上訪453批，平均每天達(dá)100多人，最多一天到達(dá)152人，創(chuàng)改革開(kāi)放以來(lái)的歷史新高。群眾上訪和信訪的問(wèn)題絕大局部是民間糾紛，是可以通過(guò)人民調(diào)解加以解決的。前幾年，XX市作為XX省的3個(gè)上訪地區(qū)之一，其“名聲〞一向在外，而上訪戶竟有半數(shù)以上來(lái)自陵縣。陵縣經(jīng)調(diào)研改革，建立“大司法調(diào)解〞格局機(jī)制，成立了司法調(diào)解中心，很快該縣甩掉了“上訪大戶〞的帽子。2.2人民調(diào)解制度的改革是法治國(guó)家的客觀要求我國(guó)傳統(tǒng)調(diào)解總是與“德治〞、“教化〞等國(guó)家治理方式密切相關(guān)的。在方案經(jīng)濟(jì)時(shí)代，糾紛的解決是一個(gè)政治行為，也被賦予特有的政治內(nèi)涵。調(diào)解是黨的意識(shí)形態(tài)在實(shí)踐中的表現(xiàn)。調(diào)解已被開(kāi)展成為發(fā)動(dòng)的工具，它將糾紛的解決與共產(chǎn)主義者重構(gòu)社會(huì)的嘗試聯(lián)結(jié)在一起并使糾紛解決的政策適應(yīng)社會(huì)主義建立的需要。如今人民調(diào)解作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、教育群眾、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的重要解紛機(jī)制得到了新的開(kāi)展。調(diào)解人由承受科舉考試教育的族紳，變成共產(chǎn)主義的積極分子，又變?yōu)闇?zhǔn)法律專家－調(diào)解委員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律效勞所的工作人員和司法協(xié)理員。而調(diào)解的基準(zhǔn)也由儒家理論，變?yōu)轳R克思主義的政治意識(shí)和當(dāng)?shù)恼?，又變?yōu)榉梢?guī)那么和原那么，從中可以看出，功能替代和制度演進(jìn)的過(guò)程?？梢哉f(shuō),人民調(diào)解制度已經(jīng)成為我國(guó)一項(xiàng)重要的法制補(bǔ)充制度,它為中國(guó)法治建立中如何使道德充分發(fā)揮其潛移默化作用,去彌補(bǔ)法治社會(huì)里法律所固有的缺陷和弱點(diǎn),為完善法治,最終實(shí)現(xiàn)道德與法治的有機(jī)結(jié)合,發(fā)揮著重要作用。1989年?人民調(diào)解委員會(huì)組織條例?確定了人民調(diào)解的三項(xiàng)原那么：依法原那么、自愿原那么和不限制訴權(quán)原那么。依法調(diào)解原那么確實(shí)立奠定了人民調(diào)解與法治親和的根底，從而構(gòu)成人民調(diào)解開(kāi)展史上的分水嶺。尤其是2002年?最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的假設(shè)干規(guī)定?和?人民調(diào)解工作假設(shè)干規(guī)定?的施行，使人民調(diào)解納入了法治的軌道。今天，調(diào)解已不再是中國(guó)的“專利〞。歐美法治國(guó)家ADR〔AlternativeDisputeResolution〕運(yùn)動(dòng)正日益高漲，世界各國(guó)關(guān)于訴訟外調(diào)解的立法也得到了蓬勃開(kāi)展。如挪威制定了?糾紛解決法?，規(guī)定訴訟外調(diào)解是訴訟的必經(jīng)程序，經(jīng)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議可強(qiáng)制執(zhí)行。瑞典95％的民事糾紛都依靠調(diào)解〔含訴訟外調(diào)解和訴訟內(nèi)調(diào)解〕來(lái)解決。日本1951年公布了?民事調(diào)解法?，規(guī)定調(diào)解協(xié)議書(shū)具有與判決書(shū)同等的法律效力。美國(guó)制定了?解決糾紛法?，鼓勵(lì)各地成立民間調(diào)解組織、實(shí)行民間調(diào)解制度。英國(guó)把調(diào)解制度稱為“糾紛解決替代措施〞，推行的效果也是明顯的。澳大利亞在20世紀(jì)90年代成立了“全國(guó)非訴訟調(diào)解理事會(huì)〞，協(xié)助政府制定調(diào)解政策，指導(dǎo)調(diào)解工作。菲律賓把調(diào)解作為初步的訴訟程序，人們遇糾紛必先經(jīng)過(guò)調(diào)解，調(diào)解不成，由調(diào)委會(huì)開(kāi)出證明，才能將糾紛遞交法院審理。歐盟目前正在制定一部適用于歐盟各國(guó)的?糾紛解決法?，聯(lián)合國(guó)也正在起草倡導(dǎo)適用調(diào)解手段解決社會(huì)矛盾糾紛的法律文件。可以說(shuō)，調(diào)解制度正在全世界范圍內(nèi)得到開(kāi)展和重視。因此，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，人權(quán)觀念的加強(qiáng)，改革和完善現(xiàn)行的人民調(diào)解制度不僅有利于建立社會(huì)主義的法治國(guó)家，也利于我國(guó)在國(guó)際上的人權(quán)斗爭(zhēng)。3.人民調(diào)解制度的改革方向人民調(diào)解要適應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展的特點(diǎn)和需要，以構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，改革現(xiàn)有的人民調(diào)解制度，完善各種措施。3.1加快立法步伐現(xiàn)代法制社會(huì)任何一種制度的建立和開(kāi)展都離不開(kāi)法律確實(shí)立和肯定,人民調(diào)解制度也是一樣。我國(guó)雖然有多部法律已就人民調(diào)解工作做了規(guī)定,但在客觀上,人民調(diào)解卻沒(méi)有法律的約束力。2002年9月,最高人民法院?關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的假設(shè)干規(guī)定?明確了人民調(diào)解協(xié)議具有法律約束力,把人民調(diào)解協(xié)議認(rèn)定為“具有民事合同性質(zhì)〞,從而強(qiáng)化了人民調(diào)解制度。但是,在目前人民調(diào)解實(shí)踐中仍面臨一些無(wú)法解決的問(wèn)題。一是確定人民調(diào)解協(xié)議具有合同性質(zhì),可以適用民事訴訟程序加以解決,那么其他那些沒(méi)有通過(guò)人民調(diào)解組織達(dá)成的有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議是否也可以作為訴訟標(biāo)的而成為法院審理的對(duì)象呢?而一旦將這些協(xié)議納入可訴范圍,人民調(diào)解就會(huì)失去制度上的優(yōu)勢(shì)。二是按照合同法的規(guī)定,顯失公平的合同,當(dāng)事人一方有權(quán)申請(qǐng)變更或撤銷,人民調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人雙方解決實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議而達(dá)成的協(xié)議,在這一協(xié)議中一方往往要做出讓步,這一讓步可能是一種不公平的結(jié)果,所以調(diào)解協(xié)議適用合同法解決也存在調(diào)解協(xié)議是否有效的問(wèn)題。三是人民法院是否可以對(duì)調(diào)解協(xié)議的糾紛進(jìn)展訴訟上的調(diào)解呢?如果可以調(diào)解,那么就必然淡化了人民調(diào)解協(xié)議的約束力,不能發(fā)揮和強(qiáng)化人民調(diào)解制度上的功能與作用。四是條例沒(méi)有規(guī)定人民調(diào)解的具體法定程序,這樣使“如何進(jìn)展人民調(diào)解〞無(wú)章可循,給人民調(diào)解員過(guò)大的自由裁量權(quán)。五是人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛具有法律規(guī)定,但是對(duì)人民調(diào)解協(xié)議書(shū)只是賦予其一般民事合同的性質(zhì),從而導(dǎo)致人民調(diào)解協(xié)議履約率的下降。盡管人民調(diào)解委員會(huì)在調(diào)處矛盾方面做了大量的工作,但由于群眾對(duì)人民調(diào)解的認(rèn)知度低,遇到糾紛寧愿訴訟都不愿意承受調(diào)解的情況也越來(lái)越多。反映了不少人對(duì)訴訟的依賴,認(rèn)為唯有司法裁判才能實(shí)現(xiàn)正義和公正,調(diào)解難以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。要解決這一問(wèn)題就必須借助于國(guó)家法律的強(qiáng)制力使人民調(diào)解具有直接的法律效力。因此,通過(guò)制定?人民調(diào)解法?,全面標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)各項(xiàng)調(diào)解工作,使人民調(diào)解納入法制的軌道,已成為當(dāng)務(wù)之急。3.2加快制度建立一是標(biāo)準(zhǔn)人民調(diào)解工作制度。堅(jiān)持“調(diào)防結(jié)合、以防為主〞的方針,建立和健全崗位責(zé)任制度、糾紛登記制度、統(tǒng)計(jì)制度、文書(shū)檔案管理制度、回訪制度、糾紛排查制度以及糾紛信息傳遞與反應(yīng)制度,用制度標(biāo)準(zhǔn)工作,杜絕調(diào)解糾紛的隨意性;建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組糾紛排查調(diào)解網(wǎng)絡(luò),經(jīng)常開(kāi)展民間糾紛大排查和專項(xiàng)治理活動(dòng),認(rèn)真分析當(dāng)前民間糾紛發(fā)生的特點(diǎn)、規(guī)律和趨勢(shì),及時(shí)掌握、了解本轄區(qū)矛盾糾紛的狀況,做到心中有數(shù),進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)民間糾紛發(fā)生的預(yù)測(cè)能力。二是標(biāo)準(zhǔn)人民調(diào)解組織制度。積極推動(dòng)建立各種類型的人民調(diào)解組織,根據(jù)形勢(shì)開(kāi)展要求和調(diào)解組織開(kāi)展?fàn)顩r,不斷整頓、健全人民調(diào)解委員會(huì),加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)委會(huì)建立,保證人民調(diào)解組織的標(biāo)準(zhǔn)建立,使人民調(diào)解委員會(huì)成為堅(jiān)強(qiáng)而充滿活力的集體。三是標(biāo)準(zhǔn)人民調(diào)解人事制度。建立一支與工作相適應(yīng)的能調(diào)善調(diào)、堅(jiān)強(qiáng)有力的調(diào)解隊(duì)伍迫在眉睫。要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,拓寬聘任調(diào)解員的渠道,將本轄區(qū)的退休法官、檢察官、律師、法律工作者和有一定法律專業(yè)知識(shí)、熱愛(ài)調(diào)解工作的干部、教師等人員選聘擔(dān)任人民調(diào)解員。努力造就一支熟悉人民調(diào)解工作制度、熟練掌握調(diào)解民間糾紛和社會(huì)矛盾糾紛相關(guān)的法律政策、正確運(yùn)用人民調(diào)解程序與方法,及時(shí)有效調(diào)解民間糾紛的人民調(diào)解員隊(duì)伍。3.3健全財(cái)力保障機(jī)制調(diào)解資金嚴(yán)重短缺,是制約人民調(diào)解開(kāi)展的瓶頸。?人民調(diào)解工作假設(shè)干規(guī)定?和?人民調(diào)解委員會(huì)組織條例?均規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)。調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi),由村民委員會(huì)或者居民委會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位解決。司法行政機(jī)關(guān)通過(guò)爭(zhēng)取同級(jí)人民政府的支持,解決人民調(diào)解的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費(fèi)。實(shí)際上,這種規(guī)定在還比擬落后的農(nóng)村形同虛設(shè),有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難,根本沒(méi)有錢來(lái)支持人民調(diào)解工作。條例規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼、人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)在許多地方均沒(méi)有兌現(xiàn)。為充分調(diào)動(dòng)調(diào)解人員積極性,穩(wěn)定基層調(diào)解隊(duì)伍,確保人民調(diào)解工作安康、穩(wěn)定開(kāi)展,必須建立人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,將調(diào)解經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。同時(shí),可以借鑒其他國(guó)家經(jīng)歷,如在德國(guó),在調(diào)解成功的情況下,調(diào)解費(fèi)用通常也要達(dá)成合意,一般由雙方分?jǐn)偂Ｈ绻{(diào)解失敗，?德國(guó)民事訴訟法施行法?第15a條比照?德國(guó)民事訴訟法?第91條作了規(guī)定,調(diào)解費(fèi)用由在后繼訴訟中的敗訴方承當(dāng)。?德國(guó)民事訴訟法施行法?第15a條對(duì)調(diào)解規(guī)定了預(yù)付款,這是為了防止調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)展了調(diào)解卻收不到報(bào)酬的情形發(fā)生。調(diào)解費(fèi)用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與效勞水平相適應(yīng)。作為非法律專業(yè)人員的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般較低。同時(shí),對(duì)達(dá)成合意的調(diào)解應(yīng)設(shè)有獎(jiǎng)勵(lì),即收費(fèi)加倍。政府出資,購(gòu)置人民調(diào)解,不失為一種有益的嘗試。3.4嘗試訴訟調(diào)解與人民調(diào)解銜接積極探索多元化糾紛調(diào)處機(jī)制。民事調(diào)解獨(dú)立于訴訟程序之外,作為訴訟程序的補(bǔ)充,使調(diào)解具有獨(dú)到之處:一是不會(huì)因法官介入影響以后的判決;二是不占用司法資源,真正減輕司法負(fù)擔(dān),使法院能集中精力處理大案和復(fù)雜案件。當(dāng)前,調(diào)解委員處理爭(zhēng)議數(shù)量下降的原因:一是調(diào)解委員一般未受過(guò)法律方面的專業(yè)培訓(xùn),他們的權(quán)威和可信度大大低于法官;二是長(zhǎng)期的法制教育提高了公民的權(quán)利意識(shí),人們更傾向于通過(guò)訴訟解決民事?tīng)?zhēng)議;三是律師制度的開(kāi)展完善也限制了自愿調(diào)解的應(yīng)用,律師在進(jìn)展法律咨詢時(shí),出于職業(yè)習(xí)慣和利益,往往把民事?tīng)?zhēng)議引向訴訟。其實(shí),在實(shí)踐中有很多糾紛不需要通過(guò)訴訟解決,如:企業(yè)中發(fā)生的受培訓(xùn)者和培訓(xùn)者之間的勞資糾紛、企業(yè)與員工之間的勞動(dòng)爭(zhēng)議,就可以先通過(guò)企業(yè)調(diào)解,調(diào)解失敗前方可進(jìn)入訴訟程序;員工因職務(wù)創(chuàng)造對(duì)企業(yè)法人提起的訴訟,也應(yīng)該先經(jīng)過(guò)專業(yè)調(diào)解即專利局設(shè)置的調(diào)解處調(diào)解之后再受理;對(duì)于有商業(yè)關(guān)系的法人或個(gè)人之間的金額數(shù)較大的經(jīng)濟(jì)糾紛,為了防止昂貴的訴訟本錢,冗長(zhǎng)的訴訟周期以及可能會(huì)泄露的商業(yè)XX,爭(zhēng)議雙方更傾向于經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)便的調(diào)解;鄰地爭(zhēng)議一般都源于當(dāng)事人之間的人際關(guān)系,起因往往是因?yàn)檎`解和缺乏溝通。顯然,法庭不是一個(gè)建立良好人際關(guān)系的適宜地點(diǎn),恰恰相反,法院的介入只會(huì)激化矛盾。而調(diào)解更適合于調(diào)整當(dāng)事人不愿和不能中斷相互關(guān)系的爭(zhēng)議。目前起訴到法院的很多案件都屬于民間往來(lái)糾紛,比方收取水電費(fèi)、鄰里關(guān)系糾紛等,一般都存在