村民自治知識講義

村民自治

講

義

1

一、村民自治的啟動和發(fā)展

村民自治不僅是農(nóng)民群眾的民主權利，也是黨和國家制定的

農(nóng)村跨世紀發(fā)展的目標和方針。

——村民自治的啟動

1978年黨的十一屆三中全會之后，我國進入了改革開放的新

時期。改革首先是從農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始的。家庭

聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，初步理順了農(nóng)村的生產(chǎn)關系，調(diào)動了農(nóng)

民的生產(chǎn)積極性。在農(nóng)村經(jīng)濟體制改革過程中，廣西壯族自治區(qū)

的羅城、宜山等縣誕生了村民委員會這種農(nóng)民群眾自治管理自己

的組織，由于村民委員會這種組織與擴大民主的趨勢相符合，因

此，它一經(jīng)產(chǎn)生就備受推崇。1981年黨的十一屆六中全會通過的

《關于建國以來的若干歷史問題的決議》提出，把在基層政權和

基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主，作為我們黨建設社會

主義現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容。1982年9月召開的黨的十二大進一

步提出，社會主主義民主要擴展到政治生活、經(jīng)濟生活和社會生

活各個方面，要發(fā)展各個企業(yè)、事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層

生活的群眾自治。正是在上述社會背景下，1982年12月4日，

五屆全國人大第五次會議通過的新憲法第一百一十一條，規(guī)定了

村民委員會的性質(zhì)，確定了村民委員會的法律地位。

但是，村民委員會如何組織村民實行自治，村民怎樣自治，

各地都在探索和總結經(jīng)驗。六屆全國人大常委會第23次會議審議

通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》

（以下簡稱

《村委會組織法（試行）。該法不僅規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)、

》

任務、設立、組織及其產(chǎn)生辦法、下設機構、工作原則，更重要

的是它規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會，是指導與被指導的關

2

系，不是領導與被領導的關系。

《村委會組織法（試行）

》的頒布，

不僅為村民自治提供了依據(jù)和保障，而且也為村民自治的啟動提

供了動力。

——村民自治的發(fā)展

如果說20世紀80年代是村民自治啟動的初始階段，

那么90

年代就是村民自治蓬勃發(fā)展的階段。在從典型試點到面上展開，

從思想認識分歧較多到思想認識逐步統(tǒng)一，從對村民自治知之不

多到知之較多，從具體操作辦法不規(guī)范到逐步規(guī)范的實踐過程中，

村民自治日益走向成熟。

1994年，中共中央召開的全國農(nóng)村基層建設工作會議，明確

提出了完善村民選舉、村民議事、村務公開、村規(guī)民約等項制度

的具體任務，從而使村民自治向著具體化、制度化的方向不斷發(fā)

展。截止1997年底，全國60%以上的農(nóng)村建立了村民會議和村

民代表會議制度，制定了村民自治章程、村規(guī)民約、村務公開和

民主監(jiān)督制度。由少數(shù)村干部議決村內(nèi)大事或涉及農(nóng)民切身利益

的大事，逐步成為歷史。

1998年11月4日，九屆全國人大常務委員會第五次會議正

式頒布了修訂后的村委會組織法，為全面推進村民自治提供了可

靠的法律保障。這樣以黨的十五大、十五屆三中全會和新村委會

組織法為標志，村民自治進入了一個新的發(fā)展階段。

二、村民自治的基本內(nèi)容

村民自治，就是"由村民群眾依法辦理自己的事情"

，即農(nóng)村

村民群眾，在中國共產(chǎn)黨的領導下，依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，

通過自己選舉的村民委員會這一組織，辦理與自身利益相關的村

內(nèi)事務，實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務。

3

——自我管理。就是村民組織起來，自己管理自己的事務，

行使當家作主的權利。管理的內(nèi)容主要是與村民利益密切相關的

公共事務和公益事業(yè)；管理的方式是通過村民會議或村民代表會

議集中全體村民的意見，作出決策或決定，然后全體村民共同遵

守并執(zhí)行，從面形成良好的社會秩序；管理的手段，主要通過村

民制定的村民自治章程、村規(guī)民約和各種規(guī)章制度，以及村里長

期以來形成的道德、倫理、社會輿論的力量進行自我約束。因此，

村民群眾既是決策者、管理才，又是執(zhí)行者、被管理者和監(jiān)督者。

村里哪些事情該辦、哪些事情不該辦，哪些事業(yè)該先辦、哪些事

情該后辦，都由村民群眾討論決定和管理，并監(jiān)督村民委員會執(zhí)

行。

——自我教育。就是由村民委員會組織村民群眾，結合本村

的實際情況，因地制宜利用各種宣傳工具，采用各種教育方式，

自覺學習黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)、學習文化

科學知識，開展移風易俗、破除封建迷信活動，以豐富自己的文

化政治生活，提高自己的思想覺悟，增強道德、法制、民主觀念，

陶冶情操，促進本村村風、民風的好轉，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定、精

神文明建設和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

——自我服務。就是村民群眾自己組織起來，在鞏固和完善

家庭承包經(jīng)營、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制的基礎上，興辦和發(fā)展

公共事務、公益事業(yè)，組建農(nóng)機、科技、水利等服務褓和生產(chǎn)、

供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，為本村村民的生產(chǎn)、

生活提供專項和系列化服務，解決一家一戶難以克服和解決的困

難，達到自己為自己服務的目的。

自我管理、自我教育、自我服務。即人們通常所說的"三個

4

自我"

，既是憲法、法律規(guī)定的農(nóng)村基層群眾自治組織的性質(zhì)，也

是在農(nóng)村基層實行自治的目的。換句話說，村民實行自治就是為

了達到村民進行自我管理、自我教育、自我服務的目的。但是，

村民怎樣進行和達到"三個自我"呢？經(jīng)過多年的探索和實踐，

最主要的形式、最好的方法、最重要的制度是實行民主選舉、民

主決策、民主管理和民主監(jiān)督，即人們通常所說的"四個民主"

。

因此，

"四個民主"就成為村民自治活動的主要內(nèi)容。重新修訂通

過的《村委會組織法》更明確規(guī)定：

"村民委員會是村民自我管理、

自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民

主決策、民主管理、民主監(jiān)督。。

"

三、村民自治的實現(xiàn)方式

村民自治是通過村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民

主監(jiān)督實現(xiàn)的，因此它成為村民自治的主要內(nèi)容。但是，這"四

個民主"是一個有著內(nèi)在聯(lián)系的整體，是緊密相連、環(huán)環(huán)緊扣、

不可分割的整體。在"四個民主"中，民主選舉是基礎。因為沒

有一個好的自治組織的領導班子，怎么組織和帶領村民依法實行

自治呢？民主決策是關鍵，有了好的領導班子，關鍵還要充分發(fā)

揚民主，大家的事情大家討論決策，這樣才能把事情辦好。民主

管理是舉措，有了好的領導班子，大家的事情大家定，定了怎么

去辦，怎樣進行管理？必須通過制定村民自治章程和村規(guī)民約作

為管理的依據(jù)。民主監(jiān)督是保證，選舉、決策、管理各個環(huán)節(jié)，

都需要接受村民的監(jiān)督，向村民公開，由村民進行評議，這樣才

能保證把村里的事情辦好，使村民群眾滿意，達到自我管理、自

我教育、自我服務的自治目的。所以，在村民自治活動中，在全

面推進"四個民主"

，不可偏廢。

5

"三個自我"和"四個民主"是《中華人民共和國村民委員

會組織法》的基本精神，也是村民自治的精髓。農(nóng)村各項村務活

動只有有利于自我管理、自我教育、自我服務的實現(xiàn)，才符合村

委會組織法的要求；也只有在選舉、決策、管理、監(jiān)督的各個環(huán)

節(jié)上，都發(fā)揚民主，才能實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務的

目的。

我省開展村民自治工作的法律法規(guī)依據(jù)包括《中華人民共和

國村民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）《黑龍江省實施<

、

中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》

（以下簡稱《實施辦

法》、

）《黑龍江省村民委員會選舉辦法》等，我今天所講的一切都

是依據(jù)這些法律法規(guī)，各位今后工作的開展也是依據(jù)這些法律法

規(guī)，建議大家在今后的能深入學習，便于跟好地開展工作。

（一）民主選舉

村民委員會的直接選舉，是村民自治的重要內(nèi)容，是村民進

行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基礎。在多年的實踐中，村

民委員會的直接選舉，已經(jīng)形成了獨具特色的程序。我們縣已經(jīng)

經(jīng)歷了九屆村民委員會換屆選舉，尤其是大家都剛剛通過激烈的

第九屆換屆選舉，成為我們新一屆的村委會成員，更為熟悉民主

選舉的全過程，這里我就不再講了。我們把重點放在教會大家今

后如何依法依規(guī)通過民主決策、民主管理、和民主監(jiān)督開展工作。

（二）民主決策

民主決策是村民自治制度的重要內(nèi)容。在村民自治活動中，

民主決策，是村民通過村民會議或村民代表會議來實現(xiàn)的。因此，

村民會議或村民代表會議是村民進行民主決策的基本途徑和形

式。當然，要發(fā)揮好村民會議或村民代表會議的民主決策作用，

6

就必須有法定的程序作保證。

——村民會議

村民會議的程序，主要包括會議召開的時間、會議的準備、

會議的召集、會議的議程和會議決定的通過等方面的內(nèi)容。

1.會議的時間

村民會議每年至少召開一次，如果有"十分之一以上的村民

提議或者三分之一以上的村民代表提議"的特殊情況，村民委員

會應召開村民會議。召集村民會議，應當提前十天通知村民。

2.會議的準備

（1）起草村民委員會年度工作報告。

（2）起草村民委員會財務開支情況的報告。

（3）提出修訂村民自治章程和村規(guī)民約的意見。

（4）需要提交村民會議討論的其他議題。包括：涉及村民利

益的下列事項：

（一）本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；（二）從村集

體經(jīng)濟所得收益的使用；

（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設

承包方案；

（四）土地承包經(jīng)營方案；

（五）村集體經(jīng)濟項目的立項、承包

方案；

（六）宅基地的使用方案；

（七）征地補償費的使用、分配方案；

（八）

以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)；

（九）村民會議認為應當由村

民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。

3.會議的召集和議程

村民會議由村民委員會召集，村民委員會主任主持。其他任

何組織和個人不得召集和主持村民會議。法律規(guī)定，村民會議有

兩種形式：一是全體18周歲以上村民參加的村民會議，二是每戶

派一名代表參加的村民會議。如果是召開全體18周歲以上村民參

加的村民會議，那么應有本村18周歲以上的村民的過半數(shù)參加，

7

才達到法定參會人數(shù)，會議才能召開，會議作出的決定才能有效；

如果是召開戶代表參加的村民會議，那么必須有本村三分之二以

上的戶代表參加會議，才符合法定人數(shù)。

4.會議決定的通過

村民會議的決定，若是本村18周歲以上村民參加的會議，其

決定必須獲得參加會議的18周歲以上村民的過半數(shù)通過，決定始

得生效。比如本村有18周歲以上的村民1000人，實參加會議的

18周歲以上村民800人，那么決定必須獲得401票（包括401）

以上票數(shù)才為通過；若是本村三分之二以上戶代表參加的村民會

議，其決定必須獲得參加會議的戶代表的過半數(shù)通過，決定始得

生效。比如本村有300戶，參加會議的戶代表240戶，那么決定

必須獲得121票（包括121）以上票數(shù)才能通過。

《組織法》關于村民會議的決議有特殊規(guī)定"法律對召開村民

會議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。"

"法律對討論決定村集體經(jīng)濟

組織財產(chǎn)和成員權益的事項另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

"

依據(jù)"特別法優(yōu)于一般法"的原則，應當按照這些法律的特

殊規(guī)定召開會議或進行表決。如土地承包法第十八條規(guī)定："承

包方案應當按照本法第十二條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成

員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同

意"。土地管理法第十四條規(guī)定："在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對

個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會

議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)

（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準"；第十

五條規(guī)定："農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位

或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三

8

分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準"。為

避免法律沖突，新法主動對此專門作了規(guī)定。

5、村民會議的地位

村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會

成員的工作；有權撤銷或者變更村民委員會不適當?shù)臎Q定；有權

撤銷或者變更村民代表會議不適當?shù)臎Q定。

村民會議可以授權村民代表會議審議村民委員會的年度工作

報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不

適當?shù)臎Q定。

——村民代表會議

村民代表會議是代表村民討論決定村中重大問題的組織形

式。涉及村民利益的九大事項都可由村民會議授權給村民代表會

議討論決定。可見村民代表會議的重要性。村民代表會議只有按

照一定的程序進行，才能保障代表權利和行使和保證會議質(zhì)量，

才能保證作出的決定具有權威性和號召力。

1.會議召開的次數(shù)和時間

村民代表會議每季度召開一次，如遇到特殊情況有五分之一

以上的村民代表提議，應當臨時召開村民代表會議。至于一個村，

一年內(nèi)召開幾次村民代表會議，這要根據(jù)本村的實際情況而定，

需要召開時就可以召開，不要搞一刀切，不要強求一律。如果每

季度召開一次，那么會議的時間最好放在季度末，既可以討論總

結本季度的工作，又可以安排下季度的工作。

2、會議的召集和主持

村民代表會議由村民委員會召集，村民委員會主任主持。過

去那種由村黨支部、村民代表會議主席召集和主持的做法，都與

9

法律規(guī)定的精神不符合，應盡快更正過來。

3、會議的議題和準備

（1）會議的議題。村民委員會在召集、召開村民代表會議的

前三天，應提出和確定本次會議的議題，即本次會議討論的題目

和問題。村民代表會議的議題從性質(zhì)上分主要有四種：

一是村民委員會向村民代表會議提交的工作報告和財務收支

情況報告等方面的內(nèi)容，需要代表審議；

二是上級政府交辦的國家任務，如計劃生育、服兵役等，需

村民代表了解知道，并做村民群眾的工作，按期完成任務；

三是村民自治的重大事務，如興辦公共事務和公益事業(yè)、責

任田承包、村辦企業(yè)立項、擴建和簽訂合同等，需村民代表討論

表決，然后村民委員會執(zhí)行；

四是村民急需解決的問題，需要村民代表會議作出決策。

議題提出的辦法有兩種：

一種是由村民委員會根據(jù)當前和今后一段工作的需要提出，

村黨支部也可以根據(jù)工作需要提出議題，或與村民委員會研究后，

共同提出；

另一種是由五名以上村民代表聯(lián)合提出。五名以上村民代表

聯(lián)合提出的議題，要填寫議題表，報村民委員會同意后列入會議

議題。由五分之一以上村民代表提出的議題，必須列入村民代表

會議的議題表。

村民代表會議的議題，一經(jīng)確定最好不要隨意改動，以避免

村民代表會議已經(jīng)召開，而議題還未確定情況的出現(xiàn)。

（2）會議的準確。村民委員會召開每次村民代表會議，都要

做好會前的準備工作，以保證會議如期召開，提高會議的質(zhì)量和

10

工作效率。

①布置會場。

②做好文秘工作。

③下發(fā)會議通知。

4.參加村民代表會議的法定人數(shù)

村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，召開村民

代表會議，要三分之二以上村民代表會議組成人員參加，這就要

求村民委員會在召開第一次村民代表會議時，要在會場設立簽到

簿，統(tǒng)計參會的實到人數(shù)、缺席人數(shù)和列席人數(shù)。符合了法定人

數(shù)，村民代表會議才能召開，所作的決定才能有效。

5.村民代表會議的議程

村民代表會議是村民自治活動中主要議事的組織形式，從村

民代表會議制度化、規(guī)范化建設的角度出發(fā)，應該按照一定的議

程進行，這不僅能使村民代表行使有了保障，也能使會議有序進

行，保證會議的質(zhì)量。根據(jù)全國各地的經(jīng)驗，會議的主要議程應

該是：

（1）宣布開會。由會議主持人（村民委員會主任）報告本次

村民代表會議應到人數(shù)、實到人數(shù)、缺席人數(shù)，實到會人數(shù)符合

法律規(guī)定，本次會議召開有效；報告列席本次會議的人數(shù)和列席

人員名單。

（2）報告上次村民代表會議所作決定的執(zhí)行情況。由村民委

員會某一成員代表村民委員會報告上次會議作出決定的執(zhí)行情

況，請參會人員監(jiān)督和審查。

（3）提出本次會議的議題。由會議主持人報告本次會議需要

研究討論的議題和解決問題的設想、方案，供代表審議。

11

（4）村民委員會報告工作。由村民委員會主任或副主任，報

告上一次會議至本次會議期間的村民委員會的工作、村財務收支

情況及重大項目的收支情況、進展情況，提請會議討論、審議。

（5）討論和審議。村民代表要對本次會議議題所提問題、村

民委員會工作報告、財務收支情況等進行充分的討論和審議。會

議主持人也要充分發(fā)揚民主，讓每一痊代表把想說的話、想提的

意見都講出來、提出來，暢所欲言。如村民代表人數(shù)較多，可分

組討論審議。

（6）會議表決與通過。經(jīng)村民代表對議題和問題進行充分的

討論審議后，對需要作出決定的議題，進行表決。表決有兩種方

式：一是較重要的議題且分歧較大，可采用無記名投票的方式；

二是一般性議題且基本達成共識的，可采用舉手表決的方式。不

論采取哪種方式，都有一個表決通過的問題。就是"所作決定應

當經(jīng)到會人員的過半數(shù)同意"

（7）會議小結。由會議主持人對本次會議的情況，主要是對

取得的成果、經(jīng)驗和存在的問題進行小結。也可以提出下次會議

的議題和主要討論的問題，村民委員會還可以利用村民代表會議

的機會，講一講當前和今后一段時間的工作等問題。

6.會議記錄與資料歸檔

村民代表會議的記錄、以及村民代表會議上印發(fā)的資料要及

時立卷歸檔，這是村民代表會議制度建設的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。

1.村民代表會議的記錄

（1）要責成專人記錄。

（2）記錄的格式。村民代表會議的記錄，一般包括兩部分：

一是記錄會議的組織情況；二是記錄會議的內(nèi)容。

12

會議的組織情況有：

①會議的名稱和屆次數(shù)；

②會議的地點和時間；

③會議的出席人數(shù)和缺席人數(shù)及列席人數(shù)，如缺席人數(shù)和列

席人數(shù)較少，可以寫上姓名；

④會議的主持人；

⑤會議的記錄員等。

會議的內(nèi)容有：

①村民委員會的工作報告、財務收支情況報告和執(zhí)行決定的

情況報告等；

②會議的議題和會議討論的情況；

③會議參加人員和代表的發(fā)言；

④會議所作的決定及決定的內(nèi)容。

——村民小組會議

新組織法關于村民小組會議的規(guī)定是增加了村民小組會議制

度。

1.村民小組會議的構成。應當有本村民小組十八周歲以上的村

民，或者本村民小組戶的代表參加，

2.召開會議的法定人數(shù)要求。召開村民小組會議，應當有本村

民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分

之二以上的戶的代表參加。

3.會議的議題。屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他

財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關

13

法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小

組的村民公布。

4.會議的表決與通過。經(jīng)村民或戶代表對議題和問題進行充分

的討論審議后，對需要作出決定的議題，進行表決。表決有兩種

方式：一是較重要的議題且分歧較大，可采用無記名投票的方式；

二是一般性議題且基本達成共識的，可采用舉手表決的方式。不

論采取哪種方式，都有一個表決通過的問題。就是"所作決定應

當經(jīng)到會人員的過半數(shù)同意

（三）民主管理

村民委員會應當實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制和公開透

明的工作原則，建立健全各種工作制度。村民會議可以制定和修

改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備

案。

村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的

決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯

村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內(nèi)容。村民自治章

程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)

定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。

村民自治章程和村規(guī)民約的制定原則：合法性原則、民主性

原則、實用性原則、雙向制約性原則

（四）民主監(jiān)督

民主監(jiān)督，是對村民委員會及其成員的工作進行審議和評議

的行為。它是村民依法實行民主選舉、民主決策和民主管理的保

障，是村民自治的重要組成部分和重要內(nèi)容之一。

14

——村務公開制度

實行村務公開，將涉及村民群眾切身利益和大家普遍關心的

問題公之于眾，是接受民主監(jiān)督的重要內(nèi)容，也是實施民主監(jiān)督

的基本前提。關于村務公開的內(nèi)容，村委會組織法已作出了明確

規(guī)定：

村民委員會實行村務公開制度。

村民委員會應當及時公布下列事項，接受村民的監(jiān)督：

（一）本法第二十三條、第二十四條規(guī)定的由村民會議、村

民代表會議討論決定的事項及其實施情況；

（二）國家計劃生育政策的落實方案；

（三）政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資

金、物資的管理使用情況；

（四）村民委員會協(xié)助人民政府開展工作的情況；

（五）涉及本村村民利益，村民普遍關心的其他事項。

前款規(guī)定事項中，一般事項至少每季度公布一次；集體財務

往來較多的，財務收支情況應當每月公布一次；涉及村民利益的

重大事項應當隨時公布。

村民委員會應當保證所公布事項的真實性，并接受村民的查

詢。

歸結起來主要有三個方面：一是財務，這是公開的重點；二

是村民自己辦理的一般性自治事務；三是基層政府通過村民委員

會辦理的國家行政工作。

——村務監(jiān)督機構

中辦發(fā)［2004］17號文件《中共中央辦公廳、國務院辦公廳

關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，要求各地農(nóng)

15

村普遍設立村務公開監(jiān)督小組和民主理財小組。在吸取地方立法、

中央政策和各地實踐成功經(jīng)驗的基礎上，增加了原法所沒有的村

務監(jiān)