宋代知縣任命制度研究

宋代知縣任命制度研究

在武士國時期，漢、趙、魏在該地區(qū)建立了縣。秦始皇統(tǒng)治國家后，廢除了封建制度，建立了縣。該縣為下屬縣。它是秦朝一個非常重要的基層組織，相對獨立。超過1000萬人的地區(qū)有地區(qū)法官，超過1000人的地區(qū)有區(qū)長。作為地區(qū)的最高官員，他負(fù)責(zé)整個地區(qū)的政府事務(wù)，并由中央政府任命。至唐朝末年，縣令、縣長多由藩鎮(zhèn)節(jié)度使從其幕僚下屬中選任，而后才報由中央政府批準(zhǔn)，這一現(xiàn)象到了五代十國時期更為嚴(yán)重，此間縣令、縣長多由隸屬于節(jié)度使的武將所擔(dān)任，擁有一定的軍事力量，可與朝廷相抗衡。在整個宋代，統(tǒng)治者為了避免“黃袍加身”式的軍事政變，重文抑武，加強中央集權(quán)，極力削弱武將的權(quán)力。在對縣的統(tǒng)治上，往往派中央的文職官員赴任，代表中央政府治理地方，即“朝京官知縣某事”，又稱為“作邑”。對于那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口眾多，地理位置重要的大縣，其縣官稱為“知縣”。反之，那些較為偏遠(yuǎn)荒涼，經(jīng)濟(jì)貧弱，人口稀少的小縣，其縣官則稱為“縣令”。一、宋代地方官僚制度的敘事（一）中下縣的縣試宋代縣官的品級一般依據(jù)該縣的等級而定。宋初規(guī)定：開封、祥符兩縣縣令正五品，三京畿縣令正六品上，諸州上縣令從六品上，中縣令正七品上，中下縣從七品上，下縣令從七品下（二）任內(nèi)地及川廣福建民四年宋朝初年承襲五代舊制，縣官的任期一般為三年一任，宋太宗太平興國六年曾下詔：“諸道知州、通判、知軍、監(jiān)、縣，及監(jiān)榷物務(wù)官，任內(nèi)地滿三年，川廣福建滿四年者，并與除代”，太平興國八年又詔令河?xùn)|、江浙、川峽、廣南官，此后均以滿三年為任期，滿即除代（三）選擇條件如前所述，宋代的縣官，主要由文官擔(dān)任。一般而言，京朝官和幕職州縣官均有資格作邑。具體而言，選任途徑不同，選任條件也略有區(qū)別：1.．為官：九《為官之?dāng)⑦w之制》的選任條件縣官可以通過常調(diào)的方式選任。根據(jù)《宋史》卷一六九《職官·敘遷之制》的規(guī)定，其選任資格為：進(jìn)士、明經(jīng)、九經(jīng)、諸科、明法、學(xué)究、武舉，這些有出身的人經(jīng)過兩任四考之后，可以升任官階更高的一級2.選任縣官薦舉又被稱為奏舉或保任等。擔(dān)任過縣主簿、縣丞、縣慰等職務(wù)后，可以通過薦舉的方式選任縣官?！端问?職官九》記載其選任條件為：“舉縣令，有出身三考、無出身四考、攝官出身六考、有舉主三人，進(jìn)納出身六考、有舉主四人，流外出身三任七考、有舉主六人、并移縣令”3.獲得酬獎的酬獎選任縣官的品級要求低于薦舉，試銜知縣和知錄事參軍（修職郎）就具備選任縣官的條件。從《宋史》、《續(xù)資治通鑒長篇》等典籍的記載來看，獲得酬獎的原因一般有：縣尉捕捉禍害較為嚴(yán)重的盜賊而被酬獎為縣官；有拯救官物等重大貢獻(xiàn)而被酬獎為官；因忠君愛國的立功表現(xiàn)而被酬獎為官等等。4.．流模式是任縣主簿、中尉、縣尉宋朝有大量的流外官，這些人可以通過恩例、酬獎等方式升入幕職縣官四等七階。流外官在初次進(jìn)入品官行列時是不能直接授予縣官，其仍需先行擔(dān)任縣主簿、縣丞、縣尉等后方能選任。雷家圣先生指出：流外人在擔(dān)任過簿、尉或監(jiān)當(dāng)官之后，如為判司簿尉資序，可以按上述判司簿尉對流外出身人的規(guī)定，再經(jīng)三任七考，有舉主六人的情況下，通過奏薦獲得作邑差遣。如果兩任監(jiān)當(dāng)官成考，在舉主及格情況下，還可循入京朝官，授予知縣差遣（四）解決問題1.工作很困難縣官承擔(dān)著大量的行政任務(wù)，涉及民政、司法、財稅、教育風(fēng)化、徭役、賑災(zāi)、納糧等諸多方面的職責(zé)，十分繁重2.糧食納稅的困境與解決措施包偉民先生在其《宋代地方財政史研究》中，就地方完糧納稅的困難和財政的拮據(jù)做了論述：縣級財政困難的原因在于糧米收入難以滿足上供與開支的增加，解決措施無非是法外苛取3.不愿作邑的如嶺南這些偏遠(yuǎn)蠻荒之地，或是滄州等軍事前沿，士人們往往不愿作邑。如知邕州（今廣西南寧）范旻曾言：嶺外十州風(fēng)土甚惡，縣鎮(zhèn)津口稅賦失額，州主、令佐皆是衙前職名及土人補置，因無廩祿，非此色人不易久住4.新黨與苗法作邑者的競爭一些特殊的歷史時期，如王安石推行變法期間，他推行的一些措施如青苗法，遭到了不少作邑者的反對，新舊黨的沖突，導(dǎo)致一些官員產(chǎn)生敵對情緒，不愿作邑。秦檜當(dāng)政時期，其推行的告訐制度引發(fā)了士人階層的反感，加之秦檜任人唯親，下層作邑者大多提拔無望，導(dǎo)致縣域缺員。（五）宋代的解決方案1.權(quán)邑人的任任在宋朝，縣是政權(quán)機構(gòu)當(dāng)中的最低一級，赴基層擔(dān)任縣令被稱為作邑。宋朝十分強調(diào)中央官員的作邑經(jīng)歷，對此進(jìn)行了諸多規(guī)定。選人改官，必須有作邑的經(jīng)歷，從未任過知縣，不得升任監(jiān)司、郎官、知州、通判。如《建炎以來朝野雜記》記載：“初改官人必作令，謂之須入”?！拔鯇幨甓拢t選人磨勘改京朝官，須入知縣，雖不拘常制，不得舉辟。近世此禁寢弛，凡改官人，有出身任教授，無出身任簽判，二考滿則赴部注破格通判矣。孝宗皇帝申嚴(yán)舊制，仍以三年為任，考第未足，或有過犯，不得注通判，至今遵行之”2.采用堂除來長為了鼓勵士人作邑，宋朝采取了縮短任期，縮短守選待闕的時間，加快官員的升遷速度，提高官員的品級等等。如通過堂除（即不經(jīng)吏部而直接由皇帝任命官員）或理作堂除來縮短作邑者的任期時間。堂除一般是五品以上的中高官員，而絕大部分知縣、縣令是五品以下，吏部差注的情況較多。堂除升遷較吏部差注快，一般堂除知縣為兩年一任，吏部差注為三年一任。且前者可以支取全部俸祿，后者僅可以領(lǐng)取部分俸祿。再如，提高官員的品級，使其有資格獲得循資、轉(zhuǎn)官等更好的差遣表現(xiàn)。如元佑四年七月辛卯吏部的奏議提到：“選人任知縣、縣令，事務(wù)繁重。舊法，令監(jiān)司、知州、通判每歲限定人數(shù)舉充，已是暗升一資；若到任有改官舉主二員，又得循資”。二、現(xiàn)代中國區(qū)級干部管理制度（一）縣級領(lǐng)導(dǎo)干部的基本情況一般而言，當(dāng)代中國的主要縣級領(lǐng)導(dǎo)包括縣委書記、縣人大常委會主任、縣長和縣政協(xié)主席及其相應(yīng)的副職，俗稱“四大班子”，但從對一縣的運行發(fā)展所起的作用及掌握權(quán)力的大小來看，縣一級行政體系中處于關(guān)鍵地位是縣委書記和縣長，因此本文所討論的縣級領(lǐng)導(dǎo)干部僅指縣委書記和縣長。1.加強黨的組織建設(shè)縣委書記是縣級地方組織（委員會）負(fù)責(zé)人，任命方式主要為委任制，任期為五年，連任不超過兩屆?？h委書記的主要職責(zé)為堅持黨的基本路線，貫徹執(zhí)行黨的方針、政策；把握好正確的政治方向；團(tuán)結(jié)好委員會中一班人；抓好黨風(fēng)建設(shè)，督促、檢查黨的各項工作等?？h委書記同時還是黨的縣級委員會委員和常委，依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》的規(guī)定，縣委書記是縣處級正職，但如果他同時兼任地級市的市委常委，則會高配為廳局級副職?？h委書記的選任來源比較多樣化，依慣例，有從同為縣處級正職的縣長轉(zhuǎn)任，有從縣處級副職的縣委副書記、常務(wù)副縣長升任，有從上級黨委機關(guān)或政府職能部門中的處級干部中“空降”，亦有從他縣縣委書記調(diào)任而來。2.縣級行政部門的性質(zhì)即中國縣級人民政府的首長，由縣人民代表大會選舉和罷免，任期五年，一般不超過十年。在縣域政治權(quán)力架構(gòu)中，縣長是行政領(lǐng)域的負(fù)責(zé)首長，不僅行使國家權(quán)力，還因黨政體制的權(quán)力安排而兼任縣委副書記，并因此具有一定的政黨權(quán)力就法定授權(quán)而言，縣委書記擁有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、干部管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等；縣長擁有行政執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，雙方的權(quán)力指向均具有全局性，涉及縣域經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個方面（二）現(xiàn)有系統(tǒng)的幾個問題目前而言，當(dāng)代中國的縣級干部制度，雖然在整體上符合國情，適應(yīng)縣域治理的現(xiàn)實需要，但在具體實施的技術(shù)細(xì)節(jié)上仍存在一些問題。1.一些干部沒有晉升的動力當(dāng)代中國，在全面從嚴(yán)治黨的情勢下，仍然有一些官員不愿赴任縣級領(lǐng)導(dǎo)，其原因主要有：(1）精準(zhǔn)扶貧成為貧困工作的重心依據(jù)黨的十八屆五中全會及十九大報告的戰(zhàn)略部署，我國2020年將實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧，因此精準(zhǔn)扶貧成為了貧困縣工作的重中之重(2）“降增型”選任我國組織人事對基層工作經(jīng)驗有特別要求，官員提拔至調(diào)研員及以上，需要基層工作經(jīng)歷或主政一方的經(jīng)驗。因此，一些上級黨政機關(guān)，特別是省直以上機關(guān)中的副處級官員，為了獲取基層工作經(jīng)歷，往往會采用“空降”的方式擔(dān)任某縣主官。因為此類干部大多為省級組織人事部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)所熟悉，正所謂“近水樓臺先得月”，他們更有可能與主管提拔的領(lǐng)導(dǎo)就提拔的時間、節(jié)點達(dá)成了默契，往往剛滿足最低年限即行升遷2.基層領(lǐng)導(dǎo)干部的職工隊伍好，與市直機關(guān)、省在實際的縣域職級鏈條中，縣處級之下還有鄉(xiāng)科級和所謂的股所級?；鶎犹岚坞y已是當(dāng)今中國存在的一大不爭事實。區(qū)、縣和街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級行政層級中，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)少、級別設(shè)置低而公職人員眾多，與市直機關(guān)、省直機關(guān)形成了鮮明的對比。例如，一省環(huán)保廳通常設(shè)有一百多公職人員，正廳級職數(shù)一名或兩名，副廳級職數(shù)若干名，各處室正處級職數(shù)相加近二十名，副處級職數(shù)又二三十名，調(diào)研員、巡視員的職數(shù)和正科級副科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)更比比皆是，在省直機關(guān)，退休前能取得調(diào)研員的級別，乃至走到正處級領(lǐng)導(dǎo)崗位，并非難事，也有更多機會“空降”，擔(dān)任縣級領(lǐng)導(dǎo)干部。反之，一縣之國土局二三十人，正科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一二名，副科級職數(shù)三四名，股所級職數(shù)七八名，其中只有很少的一部分人或有可能走上副科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，更不用說擔(dān)任縣長、縣委書記。三、宋代地方官僚制度的經(jīng)驗教訓(xùn)方案（一）基層公職人員缺乏縣域工作經(jīng)歷如上文所述，有宋一代皆強調(diào)作邑，特別是京朝官作邑的經(jīng)歷，盡管在貫徹力度上未能有始有終，存在理比作邑的例外情形，但作邑終究是常例。當(dāng)前，中央部委、省直機關(guān)等高層級行政機構(gòu)的縣處級公職人員，沒有擔(dān)任基層縣處級領(lǐng)導(dǎo)崗位而直接跨入廳局級領(lǐng)導(dǎo)崗位的情況并不少見。公職人員缺乏縣域工作經(jīng)歷的最大問題在于不能深刻了解縣這一復(fù)雜體的真實情況，對縣所存在的問題和現(xiàn)狀不了解，進(jìn)而導(dǎo)致決策和制定政策時脫離縣的實際。對于這一問題，2019年3月修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》已作出相應(yīng)規(guī)定，例如要求“提任縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般應(yīng)當(dāng)具有在下一級兩個以上職位任職的經(jīng)歷”（二）確保地方鄉(xiāng)級別公職人員享有優(yōu)先性在縣域領(lǐng)導(dǎo)干部的來源上，不僅要重視從上級行政機構(gòu)選派，也要重視從當(dāng)?shù)馗刹筷犖橹袚駜?yōu)選拔，尤其是要在相同素質(zhì)條件下優(yōu)先提拔長期扎根本地的公職人員，從而賦予當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹恳苑€(wěn)定的發(fā)展預(yù)期，激發(fā)其工作積極性。只有在縣官的任命中，確保地方鄉(xiāng)科級的公職人員享有優(yōu)先性，才能真正調(diào)動這些人的工作積極性。實際上，一縣領(lǐng)導(dǎo)班子較為合理的人員構(gòu)成，既要有從上級機關(guān)“空降”的領(lǐng)導(dǎo)干部，也有從基層埋頭苦干而獲擢升的領(lǐng)導(dǎo)干部：不僅能夠?qū)ⅰ翱战怠备刹颗c上級行政機構(gòu)的關(guān)系紐帶轉(zhuǎn)化為推動縣域發(fā)展的有效助力，也在領(lǐng)導(dǎo)班子中配置了逐級晉升、在本地經(jīng)過輪崗歷練的優(yōu)秀干部，從而使領(lǐng)導(dǎo)班子具有了了解基層實際的視界、渠道和經(jīng)驗，提高了縣域領(lǐng)導(dǎo)班子的整體戰(zhàn)斗力（三）彈性1.強化監(jiān)獄基層黨組織的任命，削弱地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動力從有宋一代經(jīng)驗來看，由于冗員現(xiàn)象導(dǎo)致州縣、縣令任期極其短暫，以兩三年者居多，與當(dāng)今縣委書記、縣長的實際任期頗有相似之處。當(dāng)今雖明確規(guī)定縣委書記、縣長五年一任，但此固定任期無法滿足中央與上級調(diào)控下級的需要：若從委托——代理角度來看，首先，宏觀層次的控制存在于“中央——地方”間：中央為提振合法性，必須驅(qū)使地方官員配合；其次，微觀層次的控制發(fā)生于“上級——下級”間：上級為使下級依附，往往借任期掌控下級。換言之，為了在兩個層面上分別完成“強效控制”，委托方即上級必須限縮代理人即下級的制度保護(hù)，削弱本來明確的任期，最終形成現(xiàn)有的“彈性任期”制度。彈性而短暫的任期，一是不利于地方建設(shè)，造成了地方政策和發(fā)展方向的多變，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活帶來負(fù)擔(dān)；二是頻繁的調(diào)動使得官員趨向于搞關(guān)系走捷徑，不能安守本分專心治政。三是導(dǎo)致面對重重考評指標(biāo)，特別是經(jīng)濟(jì)考評指標(biāo)，縣官為求政績，只能在如此短暫的任期內(nèi)揠苗助長