我國油氣管網(wǎng)公司的發(fā)展現(xiàn)狀與前景

我國油氣管網(wǎng)公司的發(fā)展現(xiàn)狀與前景

0建立市場化管理機制2019年3月19日，中央總職能委員會舉行了第七次會議，通過了《關(guān)于實施石油天然氣管網(wǎng)運輸機制的意見》。油氣行業(yè)對經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生活都起著重要的作用。改革開放以來，油氣行業(yè)的經(jīng)營與管理體制經(jīng)歷多次調(diào)整，但目前仍存在著競爭環(huán)節(jié)競爭不充分、壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位、企業(yè)運行效率不高、價格機制不靈活等問題《意見》結(jié)合我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的基本要求，緊扣關(guān)鍵問題，堅持深化市場化改革、擴大高水平開放，明確組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)。1國家非營利公司的重要性1.1完善油氣儲備設(shè)施，提高油氣市場供需調(diào)節(jié)能力管道輸送是最安全、最高效的石油和天然氣運輸方式，儲備設(shè)施是平衡油氣市場供需的重要調(diào)節(jié)手段之一。我國油氣基礎(chǔ)設(shè)施集中在少數(shù)油氣企業(yè)手中，運輸儲存業(yè)務(wù)和油氣銷售業(yè)務(wù)混為一體1.2促進互聯(lián)互通和公正開放油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和公平開放是建立統(tǒng)一開放、公平競爭油氣市場的必要條件1.3各體所含基本業(yè)務(wù)難以有效破解價格是油氣市場運行機制的核心，市場決定油氣價格是市場在油氣資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵。國家已經(jīng)確立了放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格，把政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的改革方向。競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)混為一體的現(xiàn)實狀況使得競爭性業(yè)務(wù)難以放開，壟斷性業(yè)務(wù)監(jiān)管難以到位，“中間管不住、兩頭放不開”的格局難以被打破。組建國家管網(wǎng)公司，可以更好厘清競爭環(huán)節(jié)和非競爭環(huán)節(jié)，更好地實現(xiàn)對自然壟斷環(huán)節(jié)價格和公平開放服務(wù)的監(jiān)管，有利于更多市場主體利用油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，有利于更好地放開競爭性環(huán)節(jié)，減少不當(dāng)政府干預(yù)，聚焦公平競爭監(jiān)管，從而真正貫徹好“管住中間、放開兩頭”的能源價格市場化改革總體思路。1.4有利于推動油氣企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展縱觀全球主要油氣市場發(fā)展歷程，都經(jīng)歷了從壟斷走向競爭、從封閉走向開放的過程。油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施獨立促進了油氣行業(yè)市場化改革，推動了全球油氣市場融合，形成了有影響力的國際油氣價格，并倒逼和推動了油氣企業(yè)全球市場競爭力的提升，促進了轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。根據(jù)《能源企業(yè)全球競爭力報告（2017年）》2國家網(wǎng)絡(luò)公司成立五大重點問題的思考2.1國家管網(wǎng)公司“開放系統(tǒng)”，有利于更多市場主體“放在前、做一個學(xué)我國油氣體制改革是包括上中下游全產(chǎn)業(yè)鏈的改革，基本思路是“管住中間，放開兩頭”，即管住具有一定壟斷性的中間管網(wǎng)輸儲環(huán)節(jié)，放開可以競爭的上游勘查開采和下游銷售服務(wù)環(huán)節(jié)，通過競爭形成油氣產(chǎn)品的市場價格，讓市場價格引導(dǎo)油氣資源流動。但由于長期以來油氣勘查開采和進出口沒有放開，管網(wǎng)輸儲與油氣銷售捆綁為一體，使得該放的沒放開，該管的沒管好。成立國家管網(wǎng)公司，就是抓住了問題的牛鼻子，把壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)區(qū)分開來，可以更好地管住管網(wǎng)輸儲環(huán)節(jié)，實現(xiàn)互聯(lián)互通和公平開放，為更多市場主體參與競爭性業(yè)務(wù)創(chuàng)造了良好的條件，有利于“放開兩頭”的落實；而“放開兩頭”的落實反過來對“管住中間”又提出了更高的要求。二者相輔相成，共同推動實現(xiàn)油氣行業(yè)市場化改革。2.2國家管網(wǎng)公司與國有資本投資主體的關(guān)系國家管網(wǎng)公司的一部分資產(chǎn)來自于中石油、中石化和中海油三大國有油氣企業(yè)，其中中石油資產(chǎn)占比最大；另一部分來自政府注資和其他社會資本投資。國家管網(wǎng)公司是一家國有資本控股、投資主體多元化的新公司，由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會列入央企序列進行管理。國家管網(wǎng)公司雖然有三大國有油氣企業(yè)的資產(chǎn)注入，但三大國有油氣企業(yè)都不會成為新公司的控股股東，不會對公司重要人事任免、重大事項表決和日常經(jīng)營管理起到?jīng)Q定性作用。三大國有油氣企業(yè)都是國家管網(wǎng)公司運輸服務(wù)的用戶，和其他用戶處于平等的地位，按照相同的程序和辦法申請使用管輸服務(wù)。三大國有油氣企業(yè)雖然不再直接控制主要油氣管網(wǎng)資產(chǎn)，但作為國家管網(wǎng)公司的股東，仍然享有資產(chǎn)收益等權(quán)利。2.3其他企業(yè)參與油氣管網(wǎng)投資建設(shè)的建議國家管網(wǎng)公司是一家主要從事跨區(qū)、跨省的長途輸送管網(wǎng)建設(shè)和運營的特大型企業(yè)。我國國土遼闊，油氣需求量規(guī)模龐大，油氣管網(wǎng)投資建設(shè)需求空間巨大，單靠國家管網(wǎng)公司難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的需要。因此要支持其他企業(yè)參與油氣管網(wǎng)投資建設(shè)。無論是國家管網(wǎng)公司還是其他企業(yè)投資建設(shè)油氣長途輸送管網(wǎng)時，都要符合國家油氣行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和管網(wǎng)互聯(lián)互通等要求，按照規(guī)定程序提出申請，建成后向用戶公平開放運輸服務(wù)，不參與油氣商品的買賣活動。國家管網(wǎng)公司是全國油氣運輸骨干網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運營的主力軍，具有全國性資源輸送與調(diào)配的核心能力，可以服務(wù)于國家油氣戰(zhàn)略布局和資源緊急動員需要。其他油氣管網(wǎng)企業(yè)主要從事商業(yè)性經(jīng)營，會先鎖定市場供應(yīng)和市場需求，然后再開始申請投資建設(shè)，不會出現(xiàn)無效投資、惡性競爭或重復(fù)建設(shè)的情況2.4國家管網(wǎng)公司的組建國家管網(wǎng)公司投資經(jīng)營長輸管網(wǎng)，不參與城市配售管網(wǎng)。由于三大國有油氣公司參與了多省長輸管網(wǎng)企業(yè)投資，在組建國家管網(wǎng)公司時這些長輸管網(wǎng)投資會自然進入國家管網(wǎng)公司。三大油氣公司在某一省網(wǎng)的投資合計超過半數(shù)后，該省網(wǎng)公司即成為國家管網(wǎng)公司的控股子公司，不足半數(shù)的則為國家管網(wǎng)公司的參股公司。對沒有三大油氣公司參股的省網(wǎng)公司，本著自愿的原則決定是否參與國家管網(wǎng)公司。對不參與國家管網(wǎng)公司的省網(wǎng)公司，必須強化收益監(jiān)管，實行運銷分離，只能從事油氣商品運輸服務(wù)，并強制要求互聯(lián)互通和公平開放。三大國有油氣公司持有的城市配售管網(wǎng)權(quán)益可暫時保留，未來按國家改革要求進行處理。國家管網(wǎng)和地方管網(wǎng)運行調(diào)度以各自平衡為基礎(chǔ)，互相支持，在應(yīng)急情況下按確定的優(yōu)先順序規(guī)則進行協(xié)調(diào)。2.5政府對油氣價格進行管制油氣價格的高低主要取決于油氣市場供求，是供需雙方協(xié)商的結(jié)果，與國家管網(wǎng)公司沒有直接關(guān)系。但是現(xiàn)階段我國油氣供應(yīng)主體多元化不足，競爭有限，供需雙方力量不對等，還需要政府在油氣價格制定上進行適當(dāng)管制。在未來油氣供應(yīng)主體增加、充分市場競爭形成、行業(yè)效率提高的情況下，油氣價格將有降低的可能。國家油氣管網(wǎng)管輸只收取運輸服務(wù)費，政府會按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則對國家管網(wǎng)公司的運輸服務(wù)收費進行嚴(yán)格監(jiān)管，準(zhǔn)許成本的控制會越來越嚴(yán)格，和過去認(rèn)可的“合理收益”水平相比，未來的“合理收益”水平也會適當(dāng)下降。從這個角度而言，成立國家管網(wǎng)公司并進行嚴(yán)格監(jiān)管將降低輸送成本，有助于降低終端油氣價格。2.6保護民生用氣的責(zé)任主體國家管網(wǎng)公司能更好地實現(xiàn)互聯(lián)互通和公平開放，具有更強的資源調(diào)配能力和應(yīng)急能力，因而有助于更好地保障民生用氣。但是，保障民生用氣的最重要責(zé)任主體是供氣企業(yè)、地方政府和城市配氣企業(yè)。這些責(zé)任主體需要履行國家規(guī)定的強制儲備義務(wù)，同時合理分擔(dān)民生用氣的保供責(zé)任。國家管網(wǎng)公司履行管輸服務(wù)合同，主要承擔(dān)運輸調(diào)度和輸氣能力保障責(zé)任。2.7運輸服務(wù)、用電及電力網(wǎng)絡(luò)等國家管網(wǎng)公司只經(jīng)營壟斷性業(yè)務(wù)，國家電網(wǎng)公司則同時經(jīng)營壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)。國家管網(wǎng)公司從事油氣長輸管網(wǎng)的調(diào)度運行與平衡、公平開放和運輸服務(wù)，不參與配售管網(wǎng)運營，不參與油氣商品的買賣，運輸服務(wù)收入是其唯一的收入來源。國家電網(wǎng)公司從事電力長途輸送服務(wù)，也經(jīng)營配電網(wǎng)絡(luò)，負責(zé)電力調(diào)度運行與平衡，也參與購電、售電及電力設(shè)備制造與銷售等。我國油氣和電力行業(yè)都按照“管住中間、放開兩頭”的思路進行改革，國家管網(wǎng)公司和國家電網(wǎng)公司都是具有壟斷屬性的公用事業(yè)企業(yè)，接受政府的監(jiān)管，電力和油氣市場的“兩頭”都將有序放開，最終形成公平競爭的市場格局。3國家非營利公司的成立建議3.1建國家管網(wǎng)公司油氣體制改革的目標(biāo)是要還原石油天然氣的商品屬性和增加消費者的選擇權(quán)，讓供求雙方?jīng)Q定油氣價格，讓價格來引導(dǎo)資源流動，提高市場運行效率。組建國家管網(wǎng)公司有利于國家油氣主干管網(wǎng)的互聯(lián)互通、公平開放，有利于厘清監(jiān)管對象，但“管住中間”的同時還需要“放開兩頭”，才能發(fā)揮市場決定油氣價格的作用。要按照中央油氣體制改革意見的要求，實施更加嚴(yán)格的油氣區(qū)塊退出機制，完善礦權(quán)流轉(zhuǎn)和交易制度，對市場新進入主體采取鼓勵與支持的政策；進一步放寬對油氣資源進出口的限制，促進貿(mào)易投資自由化便利化；深化下游競爭環(huán)節(jié)的改革，強化對不正當(dāng)競爭及市場操縱行為的監(jiān)管約束。3.2盡快推進油氣監(jiān)管與運維協(xié)同發(fā)展國家管網(wǎng)公司作為具有壟斷性地位的油氣管網(wǎng)經(jīng)營者，必須按照公開透明、公平開放的原則向所有用戶提供無歧視的管輸容量分配和油氣輸送服務(wù)。我國油氣領(lǐng)域長期以來監(jiān)管缺失與監(jiān)管分散并存，下一步要盡快加強油氣管網(wǎng)運行監(jiān)管能力的建設(shè)，提升油氣市場公平競爭監(jiān)管能力，完善中央監(jiān)管部門和省級監(jiān)管部門之間的分工與合作關(guān)系。考慮到監(jiān)管者和被監(jiān)管者信息不對稱導(dǎo)致的監(jiān)管失靈問題，要充分借助市場力量對壟斷環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，鼓勵不同管輸企業(yè)有序競爭，發(fā)揮管輸服務(wù)用戶、行業(yè)組織及媒體等多方面的監(jiān)督管理作用。3.3堅持事中有位，建立一個市場我國油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施存在著不少的短板，尤其是天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施還嚴(yán)重不足，需要國家管網(wǎng)公司與其他市場主體共同參與建設(shè)。國家管網(wǎng)公司控股經(jīng)營全國已有油氣骨干管網(wǎng)，實行統(tǒng)一調(diào)度運行并向社會公平開放，根據(jù)市場需求投資新建干線管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，不排斥和限制其他市場主體參與油氣管網(wǎng)設(shè)施的投資、建設(shè)與運營。其他市場主體可以按照相關(guān)程序和條件參股國家管網(wǎng)公司新建項目。只要滿足國家統(tǒng)一規(guī)劃、互聯(lián)互通和不參與油氣買賣等原則性要求，也可獨立投資新建長輸管網(wǎng)儲運設(shè)施。政府部門在項目申請及審批等所有環(huán)節(jié)實行無歧視公平對待。全國“一張網(wǎng)”主要體現(xiàn)在國家管網(wǎng)公司和其他管網(wǎng)公司實現(xiàn)互聯(lián)互通，油氣資源可以在不同管網(wǎng)之間根據(jù)需要實現(xiàn)無障礙流動，應(yīng)急情況下國家有權(quán)對各管網(wǎng)公司的運行進行統(tǒng)一調(diào)度和安排。3.4輸送管網(wǎng)情況國家管網(wǎng)公司重點服務(wù)跨區(qū)跨省油氣資源的輸送和調(diào)配，地方管網(wǎng)維持省內(nèi)或城市資源流動的平衡，二者是全局與局部的互相依存關(guān)系。全國各地地方輸送管網(wǎng)情況比較復(fù)雜，總體而言地方擁有的石油輸送管網(wǎng)很少，天然氣輸送管網(wǎng)較多，省級天然氣輸送管網(wǎng)中有中石油、中石化和中海油三大油氣公司參股的也比較多。在組建國家管網(wǎng)公司的過程中，要根據(jù)不同情況因地制宜進行重組和調(diào)整，但無論國家管網(wǎng)還是地方管網(wǎng)，其投資建設(shè)和生產(chǎn)運營都必須符合國家油氣體制改革總體目標(biāo)的要求，打破市場分割，促進油氣資源的自由流動。3.5天然氣的相對地位在全球應(yīng)對氣候變化和能源轉(zhuǎn)型的大背景下，全球石油和天然氣市場呈現(xiàn)出分化發(fā)展的趨勢，石油在能源結(jié)構(gòu)中的相對地位趨于下降，天然氣的相對地位趨于上升。我國煤炭消費量達到峰值后將是石油消費量峰值的到來，天然氣消費量達到峰值還需要更長的一段時間，天然氣作為最清潔低碳的化石能源，是我國能源轉(zhuǎn)型的重要支撐3.6管網(wǎng)公司組建獨立的經(jīng)營主體從三大油氣公司剝離管網(wǎng)資產(chǎn)并組建國有資本控股、投資主體多元化的國家管網(wǎng)公司，涉及資產(chǎn)評估、無償或有償劃轉(zhuǎn)、交易、注資等一系列具體工作，對于涉及上市公司股權(quán)或資產(chǎn)變動的，還需要按照上市公司相關(guān)法律法規(guī)進行操作，流程復(fù)雜，都需要一定時間進行處理，因而國家管網(wǎng)公司的組建不會一蹴而就。另外，對于三大油氣公司管網(wǎng)相關(guān)輔業(yè)資產(chǎn)也需要統(tǒng)籌考慮進行整合，組建獨立的經(jīng)營主體參與市場競爭。對于歷史遺留的高價長約天然氣供應(yīng)合同需要考慮合理的分?jǐn)傁绞?。要發(fā)揮市場化機制在保障油氣供應(yīng)方面的作用，合同約定供需雙方的保供權(quán)利與義務(wù)，居民天然氣保供責(zé)任要合理分?jǐn)偂８匾氖?，還需要制定一套可靠適用的國家管網(wǎng)公司運行規(guī)則和監(jiān)管制度，其中包括管網(wǎng)規(guī)劃與投資、項目建設(shè)申請和審批、費率申報與調(diào)整、容量分配、調(diào)度與平衡、信息披露、監(jiān)管責(zé)任與處罰等，確保國家管網(wǎng)公司運行公平、公開、透明，并和天然氣產(chǎn)供儲銷體系及油氣供應(yīng)安全保障體系建設(shè)相協(xié)調(diào)。4管網(wǎng)公司組建中存在的問題組建國家管網(wǎng)公司標(biāo)志著油氣體制改革邁出了關(guān)鍵的一步，對于優(yōu)化油氣市場結(jié)構(gòu)、促進管網(wǎng)互聯(lián)互通與公平開放、推進油氣價格市場化改革和促進油氣公司轉(zhuǎn)型升級發(fā)展等都具有重大的意義。但組建國家管網(wǎng)公司不等于油氣管網(wǎng)運營機制改革的一切，更不是油