社會(huì)救助制度的國際比較與模式

社會(huì)救助制度的國際比較與模式

一、國外社會(huì)救助的立法實(shí)例社會(huì)救助制度是世界上最古老的社會(huì)保障制度。在長期的歷史發(fā)展中，許多世界國家都建立了社會(huì)救助制度。從總體上看,各國社會(huì)救助制度的差別不是很大,因?yàn)?社會(huì)救助作為一種重要的社會(huì)政策和制度安排具有某些超越社會(huì)制度和意識(shí)形態(tài)的共有功能和目標(biāo)本文按社會(huì)保障體系的類型對(duì)國外典型國家進(jìn)行分類,選取英國、美國、德國、日本、新加坡等國家作為政策分析的對(duì)象。本文不拘泥于各個(gè)國家的具體制度,主要就一些具有共性的、但又有差異或有爭(zhēng)論的問題進(jìn)行比較分析。二、不同國家的社會(huì)援助制度比較(一)申請(qǐng)的資格條件對(duì)于社會(huì)救助對(duì)象的識(shí)別,各國基本都采取申請(qǐng)和調(diào)查相結(jié)合的辦法,一般需要經(jīng)過兩個(gè)步驟,即資格審核與家庭經(jīng)濟(jì)資源和財(cái)產(chǎn)(以下簡(jiǎn)稱“家計(jì)”)調(diào)查。申請(qǐng)者必須符合申請(qǐng)的資格條件,即他應(yīng)該屬于有關(guān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)針對(duì)的目標(biāo)群體,這些資格條件包括年齡、家庭類型、國籍或居民身份、健康和殘疾情況及勞動(dòng)市場(chǎng)參與情況等。如果申領(lǐng)人符合申請(qǐng)的資格條件,政府將會(huì)進(jìn)一步對(duì)申請(qǐng)人及相關(guān)家庭成員的收入及資產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查,看他是否能達(dá)到享受有關(guān)待遇的條件。家計(jì)調(diào)查的首要問題是確定申請(qǐng)者的現(xiàn)有資源以及資源是以個(gè)人還是以家庭來計(jì)算家計(jì)調(diào)查的另一個(gè)問題是怎樣對(duì)待申請(qǐng)者的財(cái)產(chǎn)除了資格審核和家計(jì)調(diào)查之外,各國自20世紀(jì)80年代以來,在失業(yè)人口居高不下的壓力之下,紛紛引入或強(qiáng)化就業(yè)審查制度(二)救助標(biāo)準(zhǔn)的定定性分析社會(huì)救助制度作為保障社會(huì)安全的最后一道防線,是要保障人們的最低生活水平。什么是要保障的最低生活?不同的國家有不同的理解。有些國家提出“合理的、充足的”生活,有些國家提出“體面的或有尊嚴(yán)”的生活。具體定在什么標(biāo)準(zhǔn),不同國家之間的差距非常大。例如,日本確定最低標(biāo)準(zhǔn)生活的依據(jù)是“維持健康的有文化的生活”。而德國社會(huì)救助的唯一標(biāo)準(zhǔn)是“需要原則”,滿足貧困人群的生活保障需要和生命尊嚴(yán)需要。值得一提的是由于社會(huì)救助在這些國家已經(jīng)有了很長的歷史,早期制訂救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)更多的是對(duì)其合理性的考慮,即救助標(biāo)準(zhǔn)是否能夠滿足救助需要,使救助對(duì)象不至于陷入貧困。經(jīng)過多年的發(fā)展,定期調(diào)整對(duì)救助標(biāo)準(zhǔn)的影響更顯突出,因此政府關(guān)注的焦點(diǎn)相應(yīng)地轉(zhuǎn)移到了救助標(biāo)準(zhǔn)的定期調(diào)整機(jī)制上。各國比較一致的做法是依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,科學(xué)界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)或貧困線這一動(dòng)態(tài)指標(biāo),而且對(duì)于不同家庭結(jié)構(gòu)、不同類別的受助人群給予不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。制定救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)一般以家庭為單位,主要參考的指標(biāo)有三項(xiàng):家庭月純收入(包括可利用的財(cái)產(chǎn)資源)、人均消費(fèi)水平和家庭月實(shí)際支出。救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整周期通常為一年,調(diào)整的主要方法為根據(jù)物價(jià)指數(shù)調(diào)整或根據(jù)收入增長指數(shù)調(diào)整。美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部每年公布一條統(tǒng)一的聯(lián)邦貧困線,各州根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來確定和調(diào)整具體標(biāo)準(zhǔn)。通常認(rèn)為貧困家庭將其收入的三分之一用于購買食物,官方貧困線的劃定就是將最低日常食物的成本乘以3,也就是說貧困線的恩格爾系數(shù)在0.3到0.4之間。英國的貧困線由國會(huì)規(guī)定,每年根據(jù)工資和物價(jià)作出調(diào)整。按照家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行支付是英國社會(huì)保障制度中基本的原則,社會(huì)救助作為國家對(duì)貧困家庭的收入支持,更加強(qiáng)調(diào)這個(gè)原則。德國的救助標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府勞工和社會(huì)部統(tǒng)一制定,各個(gè)城市根據(jù)聯(lián)邦政府制定的標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)調(diào)整。在德國,家庭所得社會(huì)救助金總額由家庭成員數(shù)量及各自的年齡決定,同時(shí)考慮家庭成員的所有收入。(三)社會(huì)救助的內(nèi)容和方法1.救助對(duì)象的界定社會(huì)救助作為一項(xiàng)資助生活陷入困境者的社會(huì)保障活動(dòng),是通過滿足貧困者的需求來幫助他們擺脫困境、恢復(fù)正常生活的。對(duì)于“如何才能滿足貧困者的需求,哪些人才是真正的需要救助者”這個(gè)問題,各國乃至同一國家的不同地區(qū)并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。各國的社會(huì)救助計(jì)劃都是復(fù)雜的,而且公共福利和社會(huì)救助之間的界限往往難以劃分。如在美國,社會(huì)保障制度的各個(gè)組成部分都有濟(jì)貧作用,僅由聯(lián)邦政府推出的社會(huì)救助項(xiàng)目就達(dá)100多個(gè)。各國很少是通過一個(gè)一般性的、整齊劃一的政策來保障所有貧困人群,大多是把貧困人口分成不同類型的群體,再對(duì)不同的人口群體制訂不同的政策進(jìn)行救助。英國社會(huì)救助的項(xiàng)目主要包括低收入家庭救助、老齡救助、兒童救助、殘疾救助、失業(yè)救助及疾病救助等內(nèi)容。美國的社會(huì)救助制度中旨在維持基本生活水平的項(xiàng)目主要包括補(bǔ)助保障收入、貧困家庭臨時(shí)援助、食品券、公共醫(yī)療補(bǔ)助、公共住房計(jì)劃、收入所得稅抵免等。德國的社會(huì)救助分為兩類:一類是針對(duì)低收入家庭的生存救助;另一類是針對(duì)特殊困難群體(包括殘疾人、老人、病人、孕婦、產(chǎn)婦、在國外的德國人)的特別救助。日本社會(huì)救助項(xiàng)目包括生活、醫(yī)療、教育、住宅、分娩、就業(yè)、介護(hù)、安葬等八項(xiàng)。在新加坡,由中央政府制定和實(shí)行的社會(huì)救助項(xiàng)目作為社區(qū)關(guān)懷計(jì)劃,社區(qū)關(guān)懷計(jì)劃主要有三大支柱:自立(著重幫助貧困人士)、成長(著重照顧貧困家庭孩子)和激發(fā)(著重幫助需要長期援助的貧困人士)。雖然各國的救助項(xiàng)目及內(nèi)容復(fù)雜豐富,但總體來說可以概括為以下三項(xiàng):一般救助——為大多數(shù)低于指定的最低收入水平的人提供現(xiàn)金津貼;絕對(duì)救助——為特定群體(有時(shí)是在一個(gè)高于最低水平的情況下)提供現(xiàn)金津貼;并列救助——對(duì)特定的商品或服務(wù)提供免費(fèi)幫助或資助,無論是實(shí)物、服務(wù)還是現(xiàn)金。2.其他國家的社會(huì)支持各國的絕大多數(shù)社會(huì)救助計(jì)劃都是以家庭為單位采用現(xiàn)金救助的形式,而有些救助計(jì)劃提供實(shí)物或服務(wù)幫助,如美國的食品券計(jì)劃、日本的介護(hù)扶助等。服務(wù)的對(duì)象主要是老年人和殘疾人,因?yàn)樗麄儾坏赡苁秦毨д?而且可能更需要服務(wù)。另外,為了幫助年輕人自立,很多國家政府多以教育培訓(xùn)和就業(yè)支持的方法對(duì)年輕人進(jìn)行幫助,不鼓勵(lì)單純的現(xiàn)金支持。提供實(shí)物幫助的原因是政策制定者認(rèn)為窮人不會(huì)很好地管理他們的錢財(cái),他們可能浪費(fèi),而不是把錢用在滿足基本需求上。(四)社會(huì)救助的管理體制和資金分配在社會(huì)救助的行政管理和經(jīng)費(fèi)分擔(dān)問題上,所有國家面臨的最重要的問題就是中央和地方的關(guān)系問題。(五)利用好法律來預(yù)防欺騙行為在所有的國家,都要求申請(qǐng)者如實(shí)匯報(bào)一切相關(guān)信息。充分利用各種數(shù)據(jù)庫資料,實(shí)行計(jì)算機(jī)管理是預(yù)防弄虛作假的有效手段。日本以計(jì)算機(jī)技術(shù)和傳統(tǒng)的檢測(cè)方法(如上門調(diào)查)相結(jié)合;英國則更多地依賴各社會(huì)成員提供的舉報(bào)資料,政府為此還專門設(shè)立了個(gè)人舉報(bào)欺騙行為的網(wǎng)站、舉行動(dòng)員活動(dòng)、張貼宣傳畫等;而在德國,除非已經(jīng)知道或懷疑有欺詐行為存在,否則如匿名信件之類的信息往往是被忽略的;英國和日本還常常利用法律制裁的威懾力預(yù)防欺騙行為,英國有專門處罰欺騙救助金行為的法令;上世紀(jì)80年代,日本通過成功起訴一些有組織的欺騙集團(tuán)獲得了長期有效的社會(huì)警示效果。對(duì)于超額救助索賠的模式,各國也大致相同。在日本,任何超額救助都應(yīng)當(dāng)被扣除,所有家庭成員都有歸還超額救助的義務(wù);在英國,如果申請(qǐng)者的材料不實(shí)或不足,超額給付的救助金一般是要被償還的,償還有三種形式:從以后的救助金中扣除、分期償還或一次付清;在德國,申請(qǐng)者必須償還任何由于材料虛假而獲得的救助金,必要的時(shí)候,即使受益人死去,多付的救助金也會(huì)從其遺產(chǎn)中被收回?？傊?由于申請(qǐng)人的某種錯(cuò)誤或虛報(bào)所造成的超額救助會(huì)被要求索賠,而由于主管部門的錯(cuò)誤所造成的超額救助一般不會(huì)要求賠償。同時(shí),以已故收益人財(cái)產(chǎn)賠償多付的救助金的方式也得到了廣泛的認(rèn)可。(六)工作體驗(yàn)及收入支持政策近年來,發(fā)達(dá)國家的社會(huì)救助政策大都處于改革之中。改革的最主要表現(xiàn)是被救助者不再被簡(jiǎn)單地理解為“被救助者”而被認(rèn)為是“尋找工作者”,主要目標(biāo)是降低失業(yè)率,實(shí)現(xiàn)福利向工作的積極轉(zhuǎn)變。工作福利制推動(dòng)了被救助者參加勞動(dòng)力市場(chǎng)(主要是底層勞動(dòng)力市場(chǎng)中的靈活工作),無形當(dāng)中在底層勞動(dòng)力市場(chǎng)中強(qiáng)化了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,保證靈活勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行所需要的大量低工資勞動(dòng)力,為不穩(wěn)定性工作創(chuàng)造了大量穩(wěn)定的勞動(dòng)力供給。它的推行與底層勞動(dòng)力市場(chǎng)管理模式和就業(yè)契約改革有著重要聯(lián)系。工作福利制通常采用工作體驗(yàn)(又稱“社區(qū)工作體驗(yàn)”或“社區(qū)服務(wù)”)的形式,被救助者要求參加社區(qū)工作,這是他們獲得救助金的前提。工作體驗(yàn)包括“有酬工作體驗(yàn)”和“強(qiáng)制性工作體驗(yàn)”,前者是為了幫助被救助者改善未來的就業(yè)前景,后者是為了讓被救助者保持一種工作倫理。在美國,被救助者拒絕一次工作機(jī)會(huì)的代價(jià)是喪失25%的救助金,但拒絕行為達(dá)到一定次數(shù)時(shí),有可能完全失去被救助資格。在英國,被救助者若違背工作要求,會(huì)面臨2個(gè)星期到6個(gè)星期的懲罰期限。收入支持政策旨在改變隨被救助者額外勞動(dòng)收入的增加、救助金等量減少的做法,通過降低救助金的減少率提高被救助者的收入和工作動(dòng)機(jī)。主要有豁免額、稅收鼓勵(lì)、工資補(bǔ)貼等三種形式?；砻忸~是指政府在發(fā)放救助金之前確定被救助者收入時(shí),會(huì)將被救助者的一部分收入不計(jì)算在內(nèi);稅收鼓勵(lì)是指對(duì)個(gè)人的勞動(dòng)所得實(shí)施所得稅減免;工資補(bǔ)貼是對(duì)低工資工人提供收入補(bǔ)貼。美國的“所得稅獎(jiǎng)勵(lì)”采取補(bǔ)貼給付起初隨個(gè)人收入的增加而增加,當(dāng)增加到一定點(diǎn)之后再隨著收入的增加而減少,依照這種計(jì)算,那些沒有工作的最困難的群體幾乎得不到任何補(bǔ)助,所以單純實(shí)行這種救助政策是不現(xiàn)實(shí)的,實(shí)際的救助政策是將所得稅獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目和負(fù)所得稅項(xiàng)目結(jié)合,而負(fù)所得稅項(xiàng)目的作用在于它不但運(yùn)用稅率這一調(diào)節(jié)工具,還提供一個(gè)最低救助水平,以保證最困難群體的基本生活。英國的“工作家庭稅收鼓勵(lì)”項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上也是一種負(fù)所得稅,政府首先給出一個(gè)基本的救助水平,如果一個(gè)家庭的凈收入在這個(gè)水平之下將得到全額的救助金,如果在這個(gè)水平之上,救助金減少率僅為55%。獲得“工作家庭稅收鼓勵(lì)”項(xiàng)目的條件是申請(qǐng)者每周工作16小時(shí)以上。三、社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景中的技術(shù)問題以上介紹看似單純的技術(shù)問題,但在任何一個(gè)國家,對(duì)這些技術(shù)問題的處理都與這些國家特有的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景緊密相關(guān),離開了社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景,這些技術(shù)問題會(huì)顯得瑣碎而沒有意義。因此,下面的研究盡量把技術(shù)問題和社會(huì)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景聯(lián)系起來,借鑒國外社會(huì)救助政策中有積極意義的救助手段,為我國城市低保制度的完善提供決策依據(jù)。(一)優(yōu)化中央對(duì)相對(duì)落后地區(qū)的財(cái)政支持社會(huì)救助的籌資模式是否合理是社會(huì)救助制度能否有效運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。與國外中央和地方政府有明確的救助責(zé)任和義務(wù)以及標(biāo)準(zhǔn)的資金分擔(dān)機(jī)制相比較,我國中央和地方各級(jí)政府之間在城市低保制度上存在著財(cái)務(wù)責(zé)任不清、中央財(cái)政撥付的資金數(shù)量和比例不固定、撥付時(shí)間不確定等問題。由于我國區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡,不同區(qū)域的貧困狀況、財(cái)政分擔(dān)能力差別很大,無法規(guī)定一個(gè)統(tǒng)一的低保資金分擔(dān)比例。為了保證貧困地區(qū)政府有足夠的資金用于社會(huì)救助,必須改進(jìn)政府間的財(cái)政撥款體制,加大中央財(cái)政對(duì)相對(duì)落后地區(qū)資金支持。與此同時(shí),要制定明確的、客觀的標(biāo)準(zhǔn),明確中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付的條件、規(guī)模、方式,保證中央政府的轉(zhuǎn)移支付投向確實(shí)需要轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)。近年來,不少地方政府本身收入不多,年年靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,結(jié)果弱化了基層政府的財(cái)政責(zé)任和工作努力程度,甚至導(dǎo)致地方政府隨意地?cái)U(kuò)大救助范圍以達(dá)到多拿中央政府財(cái)政補(bǔ)貼的情況。因此,中央政府在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付方案時(shí),要注重從制度上鼓勵(lì)地方政府開源節(jié)流,避免地方政府產(chǎn)生依賴思想。(二)標(biāo)準(zhǔn)制定與執(zhí)行過程的科學(xué)性、規(guī)范性和嚴(yán)慎性的比較無論各國社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)在制定方法上存在多大差異,但在標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行過程上所表現(xiàn)出的科學(xué)性、規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性卻是一致的。在我國,城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整由各級(jí)人民政府負(fù)責(zé),留給了地方政府極大的“行政裁量”空間(三)分類救助措施不足以家庭為單位,按年齡、勞動(dòng)能力等特征細(xì)分人口群體,再對(duì)不同的人口群體制定不同的救助政策是各國的普遍做法。在我國,雖然分類救助政策已在全國大部分城市試點(diǎn)實(shí)施,但由于發(fā)展時(shí)間短,實(shí)施過程中尚有諸多問題與不足,諸如:作為實(shí)施分類救助前提和基礎(chǔ)的分類標(biāo)準(zhǔn)尚很粗糙,難以體現(xiàn)特殊困難群體內(nèi)部的細(xì)致差別,以至于對(duì)特殊困難群體救助的力度不足;分類救助措施與再就業(yè)機(jī)制缺乏有效銜接;貧困邊緣人群難以被現(xiàn)行制度覆蓋;等等。因此,政府部門應(yīng)盡快總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),歸納不同低保人群的特點(diǎn)和需求,完善分類辦法,在此基礎(chǔ)上,建立更加科學(xué)、合理的分類救助標(biāo)準(zhǔn)體系,以更好地滿足特殊困難群體的基本需求。同時(shí),借鑒國外社會(huì)救助發(fā)展的新趨勢(shì),在具體的分類救助措施中強(qiáng)化“發(fā)展型”救助理念,增加對(duì)被救助者重返勞動(dòng)力市場(chǎng)動(dòng)機(jī)和能力的關(guān)注與激勵(lì),為有勞動(dòng)能力的受助人群回歸社會(huì)提供強(qiáng)有力的制度支撐。(四)建立科學(xué)的制度準(zhǔn)入機(jī)制社會(huì)救助制度的準(zhǔn)入機(jī)制體現(xiàn)為對(duì)申請(qǐng)救助者的資格審查和家計(jì)調(diào)查,盡管各國識(shí)別救助對(duì)象的具體條件和手段相差很大,但是識(shí)別過程中均表現(xiàn)為盡可能采取人道的制度準(zhǔn)入方式,以保障受助對(duì)象的人格尊嚴(yán),避免其因領(lǐng)取社會(huì)救助金而產(chǎn)生受侮辱感和挫折感。當(dāng)前我國城市低保對(duì)象資格調(diào)查中普遍采用張榜公示的方式,并存在隨意出入低保戶家庭、任意檢查低保家庭財(cái)產(chǎn)的行為,這些做法雖然在對(duì)象甄別方面效果顯著,但是侵犯了低保家庭的隱私和尊嚴(yán)。因此,應(yīng)當(dāng)探索建立更為科學(xué)、人道的制度準(zhǔn)入機(jī)制。在我國,由于金融資產(chǎn)(特別是銀行存款)、房產(chǎn)、車輛以及稅務(wù)、公積金、社會(huì)保險(xiǎn)等信息分散在不同的機(jī)構(gòu)和部門,很難準(zhǔn)確地核查低保申請(qǐng)人的家庭收入以及財(cái)產(chǎn)狀況,因此只能以入戶調(diào)查、群眾監(jiān)督等方式取而代之。對(duì)此,應(yīng)運(yùn)用法律和技術(shù)手段,開發(fā)相應(yīng)的信息平臺(tái),通過各部門信息資源的整合與共享,實(shí)現(xiàn)貧