一帶一路與中亞國家互聯(lián)互通

一帶一路與中亞國家互聯(lián)互通

一、依托國際合作組織區(qū)域協(xié)調(diào)合作機制,方面已經(jīng)取得部分進展,但國內(nèi)與中亞國家互聯(lián)互通有待加強中國與中亞國家經(jīng)貿(mào)合作歷史悠久。經(jīng)過多年的合作，雙方的合作規(guī)模不斷擴大，合作領域逐步擴大，合作深度日益加深。目前,中國與中亞國家的互聯(lián)互通建設已取得部分成果。1.公路方面。中國新疆與哈薩克斯坦西部公路網(wǎng)建設、依托新疆沿邊口岸開通的中國新疆與周邊國家的公路連接等,都在緊鑼密鼓地興建或改擴建。連霍高速公路與穿越中亞的歐洲E40號公路相連,雙西公路、塔烏公路、中吉烏公路等一批公路建設項目正在積極落實之中。2.鐵路方面。中國與中亞地區(qū)鐵路網(wǎng)已基本形成?！疤K新歐”、“渝新歐”、“漢新歐”、“蓉歐”、“鄭新歐”、“西新歐”、“粵新歐”、“義新歐”、“贛新歐”、“連新亞”等亞歐鐵路國際貨運專列也相繼開通。從哈密伊吾至哈薩克斯坦、俄羅斯的鐵路,從上海經(jīng)過蘭州、經(jīng)過烏魯木齊到哈薩克斯坦的鐵路,和從格爾木進入到巴基斯坦和塔吉克斯坦的鐵路三條鐵路也在規(guī)劃籌建中。3.航空方面。連接中國新疆烏魯木齊與周邊國家首都和重要城市的航線網(wǎng)絡已基本形成,以喀什、伊寧為空港的區(qū)域性航空線路進一步拓展。4.管道建設方面。中哈石油管道全線貫通,中哈天然氣管道已全部建成;中國-中亞天然氣管道C線已經(jīng)通氣投產(chǎn)、D線正在開工建設。5.通信設施方面。中國出資設立上海合作組織區(qū)域經(jīng)濟合作網(wǎng)站,上合組織成員國簽署《關于合作運行和維護上海合作組織區(qū)域經(jīng)濟合作網(wǎng)站的協(xié)定書》;中國新疆已出臺了一系列加快通信發(fā)展的政策,并依托上海合作組織和亞歐光纜建設項目加強與周邊國家的信息合作;中國部分信息通訊企業(yè)已與周邊國家簽署包括通信技術和人員培養(yǎng)、交流等方面的信息通信合作協(xié)議;中國新疆陸地光纜已與哈、吉、塔三國相通。6.貿(mào)易、投資便利化方面。上海合作組織成立了負責組織和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟合作的成員國經(jīng)貿(mào)部長會議機制,下設高官委員會和海關、質(zhì)檢、電子商務、投資促進、發(fā)展過境潛力、能源、信息和電信等重點合作領域?qū)I(yè)工作組,加強海關互助、海關統(tǒng)計等方面合作與協(xié)調(diào);中國商務部協(xié)助中吉、中塔政府間經(jīng)貿(mào)合作委員會下設新疆-吉爾吉斯斯坦、新疆-塔吉克斯坦經(jīng)貿(mào)合作分委會開展工作。中哈兩國擬新設立“努爾卓勒”通關通道,加速兩國貨物往來。中國與俄、吉、哈三國先后簽署邊境貿(mào)易本幣結算協(xié)議,推進了相互貿(mào)易合作。一批物流合作基地、農(nóng)產(chǎn)品快速通關通道、邊境口岸相繼啟動或開通。7.運輸便利化方面。中國與中亞國家已經(jīng)簽署了19項運輸協(xié)定,就各國建設辦事處、線路、權利、運輸協(xié)議、安全、環(huán)境保護、行車許可證的數(shù)量、車輛的尺寸、噸位、國家與國家之間的過境運輸便利程度進行協(xié)商。中國、哈薩克斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦6國代表共同簽署了《上海合作組織成員國政府間國際道路運輸便利化協(xié)定》,商定了6條連接中、哈、俄、塔、烏、吉6國的運輸線路,并承諾所有線路將在不晚于2020年前開通。這些運輸協(xié)定的簽署,為“絲綢之路經(jīng)濟帶”交通走廊的暢通奠定了基礎。8.金融合作方面。中國已開展人民幣與堅戈的掛牌及現(xiàn)鈔兌換業(yè)務;中哈霍爾果斯邊境合作中心作為中國首個“境內(nèi)關外”的跨境人民幣創(chuàng)新金融業(yè)務試驗區(qū),為霍爾果斯口岸打造成國際金融融資中心和中國-中亞本外幣掛牌交易結算中心奠定了基礎。中哈兩國金融部門就擴大雙邊本幣結算范圍、擴大銀聯(lián)卡在哈發(fā)行量及使用范圍等多項金融合作達成了共識。與此同時,中國與中亞國家的互聯(lián)互通還存在以下一些問題。1.基礎條件較弱。中國與中亞國家的互聯(lián)互通中,基礎設施互聯(lián)互通建設是基礎,制度、機制互聯(lián)互通是保障,人員交流、民心相通是目的。中國和中亞國家同屬發(fā)展中國家,無論從交通、信息網(wǎng)絡等硬件條件,還是從制度建設、人員流動、人力資源開發(fā)等軟件看,推進互聯(lián)互通建設的基礎條件仍較弱。從基礎設施建設方面看,中國與中亞國家基礎設施互聯(lián)互通合作通常最先從各國接壤的邊境區(qū)域開展,一方面,這些區(qū)域迫切需要通過互聯(lián)互通增強發(fā)展活力和動力;另一方面,這些區(qū)域的發(fā)展較為落后,交通運輸、信息網(wǎng)絡等體系不能滿足互聯(lián)互通建設發(fā)展的需要?；A設施互聯(lián)互通建設的起點較低,制約了推進后續(xù)合作的進度。從制度建設看,影響貿(mào)易、投資便利化的制約因素較多,仍未得到根本解決。如通關效率、企業(yè)注冊、辦理簽證、勞務許可申請等手續(xù)繁雜,投資、企業(yè)利潤匯回等方面存在限制,“一關兩檢”體制上各自獨立,通關協(xié)作機制尚未形成。從人員交流看,無論是旅游還是投資等商務往來,出入境管理較為嚴格,限制較多。2.巨大的資金缺口。當前,中國與中亞國家互聯(lián)互通合作的重點主要是交通、能源、信息網(wǎng)絡等跨境重大基礎設施建設,而資金是保障基礎設施互聯(lián)互通目標實現(xiàn)的最關鍵、最重要的因素。中亞國家經(jīng)濟發(fā)展水平不一、基礎設施建設較為滯后、人才和技術等瓶頸制約較為突出,資金缺乏是基礎設施建設領域最主要的問題。據(jù)亞洲開發(fā)銀行測算,2020年以前亞洲地區(qū)每年基礎設施投資需求高達7300億美元。目前,中亞國家基礎設施建設的資金投入多來自亞洲開發(fā)銀行、世界銀行或者部分經(jīng)濟體所提供的優(yōu)惠貸款和援助資金。這種單一、有限的資金來源和渠道難以滿足快速發(fā)展的互聯(lián)互通建設要求。3.中亞國家經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大。中亞國家發(fā)展水平差異和技術標準差異制約著中國與中亞國家互聯(lián)互通合作的順利開展。從經(jīng)濟總量看,2013年哈薩克斯坦GDP為2318.76億美元,占中亞5國GDP總量的66.97%,比其他4國的總和還大。從人均GDP水平看,哈薩克斯坦最高為13609.8美元,塔吉克斯坦為1036.6美元最低,中亞國家經(jīng)濟格局呈現(xiàn)出“一強四弱”的格局。一般而言,一國經(jīng)濟越發(fā)達、對外貿(mào)易與投資的能力越強,其推進互聯(lián)互通建設的積極性也越高,但同時對互聯(lián)互通合作的關注點也會逐漸升級為強調(diào)規(guī)制融合及人文交往等高層次領域;而對于經(jīng)濟發(fā)展程度較低的國家而言,其利益訴求的重點將長期局限于提升本國公路、鐵路等基礎設施水平。中亞國家經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性將有可能對區(qū)域合作中優(yōu)先發(fā)展的領域和項目產(chǎn)生分歧,從而影響合作進度和效果。4.各類合作組織、協(xié)調(diào)機制作用的發(fā)揮不盡人意。中亞國家參與的區(qū)域經(jīng)濟合作組織主要包括上合組織、中亞區(qū)域經(jīng)濟合作、中亞合作組織、歐亞經(jīng)濟共同體、中亞南亞交通和貿(mào)易論壇等,重點是前4個區(qū)域經(jīng)濟合作組織。以上4種組織對中亞區(qū)域經(jīng)濟合作都起到了較大的推動作用,但由于各種合作組織相互重疊,合作的成本大,并且相互掣肘,在區(qū)域經(jīng)濟合作過程中存在較高的不穩(wěn)定性和不可預計性,影響了區(qū)域經(jīng)濟合作的效果。二、apec互聯(lián)互通的經(jīng)驗啟示從中國-東盟自貿(mào)區(qū)互聯(lián)互通的經(jīng)驗看,一是明確了互聯(lián)互通重要領域具體合作目標。如,在基礎設施互聯(lián)互通領域,東盟努力推進基礎設施的網(wǎng)絡化建設,包括運輸、信息與通信技術、能源等基礎設施建設,完善東盟物流供應鏈,進一步提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工水平。在制度政策互聯(lián)互通領域,致力于減少繁瑣的通關手續(xù)、低效率的物流和缺乏可操作性的技術標準,以及削減進口禁令、許可證等非關稅貿(mào)易壁壘,加快東盟內(nèi)部的貿(mào)易自由化便利化進程。二是建立多層次定期會話和磋商機制。目前,雙方以“東盟+1”領導人年度峰會為核心,已形成了外長、經(jīng)濟部長、高官政治磋商及聯(lián)合合作委員會等對話機制框架,為雙方關系穩(wěn)步發(fā)展提供了有效保障。同時,通過領導人會晤、東盟地區(qū)論壇、亞歐會議及聯(lián)合國等多邊組織和機構,保持各地區(qū)在國際事務中的密切合作,積極協(xié)調(diào)立場、相互溝通、相互支持,對維護和促進地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了積極作用。從APEC互聯(lián)互通的經(jīng)驗看,一是領導人高度重視。APEC領導人高度重視“跨邊界”供應鏈的運營效率,多次就“跨邊界”供應鏈相關議題協(xié)調(diào)磋商。自2009年首次啟動實施“供應鏈整合倡議”,提出亞太地區(qū)供應鏈的8個瓶頸和相應的行動建議以來,每年的APEC領導人非正式會議都在致力解決“跨邊界”在經(jīng)濟合作、貿(mào)易和投資便利化、基礎設施互聯(lián)互通等領域的實際問題。二是規(guī)制融合提升互聯(lián)互通水平。目前,APEC在規(guī)則和制度層面的互聯(lián)互通合作主要通過規(guī)制融合領域的一系列項目推進實施的。具體行動主要是通過制定原則與指南、對照清單、不斷更新數(shù)據(jù)庫、舉辦研討會、制定示范條款等方式來提高各成員的能力建設水平,提升成員間在規(guī)制領域的互聯(lián)互通水平。同時,APEC還倡導各成員采取靈活多樣的內(nèi)部規(guī)制改革,可采取信息分享、工作分享、規(guī)制影響評估、實施多邊認可協(xié)定、開展公眾咨詢、組建協(xié)調(diào)機制以及標準一致化等多種形式推進規(guī)制融合。三是加強文化領域交流合作。目前,APEC多數(shù)成員間已簽署了人文社會領域的合作協(xié)議,加強成員國之間的文化、教育及人力資源開發(fā)領域的交流和合作。通過共同開發(fā)和培養(yǎng)文化領域的人力資源,舉辦文化產(chǎn)業(yè)論壇、逐年增加高校教師互訪,擴大留學生招收規(guī)模、舉辦青年及婦女干部培訓班、設立孔子學院等,使亞太地區(qū)人員交往方面的互聯(lián)互通更加持久、更加牢固和更加穩(wěn)定化。上述經(jīng)驗對中國與中亞互聯(lián)互通建設有如下一些啟示。1.制度、機制先行。中國與中亞國家互聯(lián)互通建設需要分階段、有計劃的開展。第一階段重在加強制度環(huán)境等基礎性框架合作,在各方領導的重視和推動下,在增強政治互信、加強合作領域內(nèi)的制度建設、探索合作模式、明確合作領域和目標、拓展合作渠道。第二階段排除合作阻礙。經(jīng)過第一階段的制度搭建及合作的深入開展,需要及時商討和處理合作中存在的阻礙雙方合作進一步深化的瓶頸制約及重點和難點問題。第三階段繼續(xù)深化領域性合作。包括項目優(yōu)選、技術升級、多元化合作方式等等。2.明確優(yōu)先發(fā)展領域、項目。在絲綢之路經(jīng)濟帶框架下,與中亞國家互聯(lián)互通優(yōu)先合作領域是基礎設施互聯(lián)互通,不僅包括鐵路、公路、航空、海運網(wǎng)絡一體化的綜合交通運輸體系,而且包括通信、信息網(wǎng)絡建設,區(qū)域公共電網(wǎng)建設等。在規(guī)則、制度融合與協(xié)調(diào)方面,應以國際標準為指導,參與制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的合作框架與標準體系;專業(yè)技術、行業(yè)領域要制定區(qū)域內(nèi)均認可的技術規(guī)范和相應的制度條例等。在“跨邊界”區(qū)域,重視信息的透明和共享性,通過建立信息平臺、完善相關數(shù)據(jù)庫、實施“單一窗口”簡化通關手續(xù),實現(xiàn)通關便利化。在促進人員流動方面,可借鑒APEC商務旅行卡,簡化商務人員跨境流動手續(xù),進一步促進區(qū)域內(nèi)各國人員交流。同時,擴大教育科技等領域的合作,通過互派留學生、教師互訪等形式,加強教育領域合作,通過藝術節(jié)等民間交流形式,實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)民心相同。3.構筑多層次、多渠道的資金保障體系。中國與中亞國家互聯(lián)互通建設,尤其是在基礎設施建設作為優(yōu)先、重點領域推進時,大型跨境基礎設施項目建設的資金來源問題是關鍵也是核心問題。中國-東盟基礎設施融資主要是市場驅(qū)動、自下而上,受到了一些瓶頸制約,就目前開展情況而言,自上而下的合作模式更為必要。一方面,通過國家間的合作帶動私人部門投資,將地區(qū)儲蓄有效轉(zhuǎn)化為基礎設施投資;另一方面,積極落實“絲路基金”,明確基金總額、區(qū)域內(nèi)各國出資方式、出資額度和基金投資使用規(guī)則。同時,加強與亞洲開發(fā)銀行、世界銀行集團等多邊金融機構的合作,積極尋求其資金支持,并在債券市場進行有益的探索。三、系統(tǒng)設計(一)建立有效的協(xié)調(diào)機制1.對話機制。利用雙邊或者多邊途徑,建立多層次、常態(tài)化的對話交流機制。依托上海合作組織和亞行CAREC合作機制,定期舉辦領導人會議、高官會議等區(qū)域經(jīng)濟合作會議,通過上合組織和CAREC機制的交通、能源等基礎設施合作,推動與中亞國家商務、貿(mào)易、經(jīng)濟、交通、能源等多領域的領導人會議,并使會議制度化、常態(tài)化。通過多層次常態(tài)化交流,首先在政府層面達成共識,通過協(xié)商、對話交流,解決推進互聯(lián)互通過程中的具體的、技術層面的、實際操作過程中的問題,為合作排除戰(zhàn)略層面的障礙。2.組織協(xié)調(diào)機制。倡導組建具有實體功能的中國-中亞互聯(lián)互通合作工作組,專門協(xié)調(diào)各相關領域部門的戰(zhàn)略規(guī)劃與行動實踐。工作組成員由國家級領導擔任,形成常態(tài)化的包括決策、磋商談判協(xié)調(diào)決策、議事、專業(yè)工作、日常事務辦公、監(jiān)督和反饋評估等機制。一方面,加強各國政府部門之間的溝通與協(xié)調(diào),定期溝通互聯(lián)互通的進展及存在的問題;另一方面,加強各國政府與企業(yè)之間的溝通與協(xié)調(diào)。同時,建立互聯(lián)互通合作績效監(jiān)督與評估機制,定期評估互聯(lián)互通合作的落實情況及所產(chǎn)生的實際效果,確?；ヂ?lián)互通合作戰(zhàn)略的推進符合各國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的需要。3.信息交互機制。中國與中亞國家的經(jīng)貿(mào)合作關系的鞏固與深化,需要建立公開、透明、完備的信息交互機制。包括信息的及時公布與信息的完備共享。信息交互的具體內(nèi)容,一是經(jīng)貿(mào)合作中的重大經(jīng)濟戰(zhàn)略、經(jīng)濟調(diào)控政策和出臺的相關規(guī)章、制度、實施細則等信息交互機制。利用網(wǎng)絡、媒體等傳媒手段將信息及時發(fā)布,以鞏固合作的基礎。二是政府重大決策的信息交互機制。對于有利于區(qū)域經(jīng)濟合作的區(qū)域政府重大決策,及時、透明、公開發(fā)布,形成有效的信息互動,便于行為主體間推進合作的開展。4.爭端解決機制。一是通過政治方法,即協(xié)商、調(diào)停、調(diào)查、和解等,保障爭端各方的自主權利。二是通過法律方法,即成立臨時或常設機構,制定處理爭端的程序和規(guī)則,明確沖裁機構作出的裁決或判決對合作各國具有的法律約束力。成立專門負責區(qū)域合作協(xié)調(diào)的仲裁機構,并制定相應的《爭議仲裁條例》,經(jīng)仲裁機構裁定后,區(qū)域內(nèi)各行為主體有權對不履行或破壞協(xié)議的行為主體采取限制或懲戒措施。5.利益保障機制。跨國家、跨區(qū)域間合作關系的建立,需要在互惠互利原則指導下共同商議合作各方的利益保障問題。這種保障或者補償可通過政策補給,也可通過項目或者技術的援助進行補償。在構建區(qū)域合作利益保障機制時,應充分考慮到利益談判、利益補償方式、補償內(nèi)容、補償資金籌集、補償?shù)膶嵤讉€方面。應設置專門的談判、補償執(zhí)行和監(jiān)督機構,制定相關的《利益保障條例》,明確補償?shù)姆绞?、?nèi)容、范圍、對象、標準等,補償資金應由合作各國共同出資籌集。同時,涉及生態(tài)補償?shù)睦姹Ｕ蠁栴},還可通過相應的項目、技術和政策進行溝通協(xié)調(diào)后執(zhí)行。6.行為約束機制。區(qū)域經(jīng)濟合作關系錯綜復雜,尤其是“絲綢之路經(jīng)濟帶”沿線涉及的國家眾多,且合作遠景和利益訴求不一,為保障合作順利、,需輔助建立約束區(qū)域合作各方行為的機制。明確合作雙方應遵守的規(guī)則,違反應承擔的責任,造成相關損失的補償或賠償規(guī)定。通過相關政策和法規(guī)對區(qū)域合作關系進行規(guī)范,對參與合作雙方權利、義務等具體行為進行約束,并對合作中的非規(guī)范行為作出懲罰性的制度安排。(二)完善合作機制1.貿(mào)易合作機制。制定和落實與周邊國家貿(mào)易合作框架性協(xié)議,包括貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易兩方面。在貨物貿(mào)易方面,一是研究制定關于商貿(mào)物流合作的工作方案和推動商貿(mào)物流合作的溝通協(xié)調(diào)機制建設;二是研究和設計符合新疆和周邊國家口岸、合作中心等通關模式,建立檢疫和海關間的通關聯(lián)網(wǎng)核查。在服務貿(mào)易方面:一是重視人員流動。簡化簽證手續(xù),可試行短期或者商務互免簽證制度;二是注重人力資源開發(fā)。通過專題研討、聯(lián)合培養(yǎng)、跨國培訓等項目,加強與中亞國家人力資源建設,尤其應加強依托口岸的直接“窗口人員”的培訓工作。在貿(mào)易合作推廣方面,可通過貿(mào)易博覽會、貿(mào)易論壇、招商會等不同形式推動與中亞國家貿(mào)易合作。2.投資合作機制。建立自由、便利、透明和具有競爭性的投資合作機制,帶動民間資本參與國際競爭與合作。一是全面考慮投資合作所涉及的內(nèi)容,制定較完善的投資合作制度。應包括投資門檻、投資待遇、投資征收與損失補償、投資利潤匯回、代位求償、締約方之間及締約方和投資者間的爭端解決等。二是與國際投資保護標準銜接,制定統(tǒng)一的投資保護標準。借鑒《中國-東盟投資協(xié)議》,分別與中亞各國締結雙邊投資協(xié)議,并統(tǒng)一國際投資保護標準,切實保護投資者利益的目的。三是制定投資便利化措施。鼓勵制定私人部門參與投資、公私合作等投資政策,鼓勵和引導國際機構和區(qū)域外部投資進入中國與中亞合作的特定領域。3.能源合作機制。中國與中亞國家在能源領域的合作由最初的石油、天然氣等傳統(tǒng)能源,逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閭鹘y(tǒng)能源為主,新能源為輔的多元能源合作形式。目前,中亞國家正轉(zhuǎn)而發(fā)展非能源領域經(jīng)濟,勘探開發(fā)國內(nèi)新能源/可再生能源,實行能源多元化的戰(zhàn)略。部分中亞國家調(diào)整了經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略,將合作重點轉(zhuǎn)向非能源領域。因此,與