中國綠色保險的運(yùn)營模式與發(fā)展方向

中國綠色保險的運(yùn)營模式與發(fā)展方向

在國外，綠色保險通常是指與環(huán)境風(fēng)險管理有關(guān)的各種保險計劃。本質(zhì)上，保險被視為可持續(xù)發(fā)展的工具，它涉及環(huán)境的氣候變化、污染和環(huán)境破壞。相比之下,現(xiàn)階段中國對綠色保險的定義要狹窄得多,通常特指一類特定的險種,即“環(huán)境污染責(zé)任保險”(簡稱“環(huán)責(zé)險”),還沒有把氣候變化這一更為長期的環(huán)境風(fēng)險納入綠色保險范疇內(nèi)?？紤]到作為發(fā)展中的大國,理應(yīng)把有限的資源和拓展重心放在最為迫切同時又相對容易入手的議題,中國現(xiàn)階段對綠色保險的這種認(rèn)知是完全可以理解的。相應(yīng)地,本文在綠色保險的議題下主要討論環(huán)責(zé)險的發(fā)展現(xiàn)狀、問題及未來。一、保險公司的運(yùn)行環(huán)責(zé)險是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險。本質(zhì)上,環(huán)責(zé)險是一種以金融手段加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的有益嘗試:及時提供的經(jīng)濟(jì)賠償有利于迅速應(yīng)對環(huán)境污染突發(fā)事件,穩(wěn)定社會秩序;保險公司代為償付確保企業(yè)不至于因?yàn)槌袚?dān)其造成的環(huán)境損害責(zé)任而影響持續(xù)經(jīng)營;與環(huán)境污染風(fēng)險掛鉤的保險費(fèi)率以及保險公司持續(xù)的督導(dǎo)有利于激勵企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險管理,幫助其更好地識別、評估和減少風(fēng)險。20世紀(jì)70年代以來,環(huán)責(zé)險不僅成為美國、德國、日本等西方發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)體系的重要組成部分,也成為許多企業(yè)不可或缺的環(huán)境風(fēng)險管理工具。中國自上世紀(jì)90年代初以來就開始出現(xiàn)單獨(dú)運(yùn)行(而非以附加險形式運(yùn)行)的環(huán)責(zé)險。經(jīng)過20年時斷時續(xù)的嘗試和探索,隨著公眾環(huán)保意識的不斷加強(qiáng)以及來自于政府的更有力的推動,中國環(huán)責(zé)險的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)有了一定改善。環(huán)責(zé)險在中國的發(fā)展現(xiàn)狀主要呈現(xiàn)出如下特點(diǎn):(一)由財政保險公司發(fā)起的環(huán)境問題的強(qiáng)制責(zé)任保險上世紀(jì)90年代初,保險公司在大連、沈陽等部分城市推出了環(huán)責(zé)險產(chǎn)品,但由于政策、法律條件不具備等原因,市場規(guī)模很小,到90年代中期已經(jīng)基本處于停滯狀態(tài)。進(jìn)入21世紀(jì),中國政府的環(huán)境保護(hù)思路有所轉(zhuǎn)變,開始考慮從主要運(yùn)用行政手段保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種手段解決環(huán)境問題。此時,保險機(jī)制開始受到重視,成為可能的政策選項(xiàng)之一。2007年底環(huán)保部與保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》,決定選擇部分環(huán)境危害大、最易發(fā)生污染事故和損失容易確定的行業(yè)、企業(yè)和地區(qū),率先開展環(huán)責(zé)險的試點(diǎn)工作。2013年2月,在對五年的試點(diǎn)情況進(jìn)行總結(jié)基礎(chǔ)上,環(huán)保部、保監(jiān)會進(jìn)一步發(fā)布相關(guān)政策文件,提出應(yīng)針對涉及重金屬、石化、化工等高環(huán)境風(fēng)險的企業(yè)和行業(yè)開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度。環(huán)責(zé)險的試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大,并且在某些高環(huán)境風(fēng)險的行業(yè)和企業(yè)已經(jīng)成為強(qiáng)制投保的險種,這顯示出政府的推動力度正不斷加大。在具體實(shí)施方面,地方政府是主要推動力量,從規(guī)劃投保方案,到選擇保險公司,甚至親自說服企業(yè)投保,在環(huán)責(zé)險的各個環(huán)節(jié)其身影可謂無處不在。(二)建立綠色保險制度環(huán)責(zé)險主要采取地方試點(diǎn)的方式推進(jìn)。受地方政府重視程度、管理思路等因素的影響,在運(yùn)營模式上存在顯著差別,主要包括:1.在業(yè)務(wù)開展的法律政策依據(jù)方面,有的地區(qū)通過轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)保部、保監(jiān)會文件的形式進(jìn)行工作部署,有的地區(qū)則進(jìn)行了專門的地方立法。例如,2009年沈陽市率先在地方立法中明確規(guī)定:支持和鼓勵保險企業(yè)設(shè)立危險廢物污染損害責(zé)任險種,并鼓勵相關(guān)單位投保。2.在經(jīng)營主體方面,有的地區(qū)由政府指定單一的保險公司承保,有的則是建立共保體承保。例如,在湖南,由省環(huán)保廳發(fā)文推薦平安保險公司作為試點(diǎn)保險公司,之后投保企業(yè)全部由這一家保險公司承保。而在江蘇省,則由多家保險公司和保險經(jīng)紀(jì)公司共同參與、介入。3.在政府支持政策方面,有的地區(qū)采取保費(fèi)補(bǔ)貼的方式,有的采取強(qiáng)制投保的方式,有的則沒有具體支持措施。例如,深圳市、武漢市對凡投保環(huán)境污染責(zé)任保險的科技企業(yè)給予50%以內(nèi)的保費(fèi)補(bǔ)貼;昆明市政府于2009年10月1日起決定在滇池流域強(qiáng)制推行環(huán)境污染責(zé)任保險,強(qiáng)制要求340家企業(yè)投保,并鼓勵56家企業(yè)自愿投保。(三)業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀2008年環(huán)責(zé)險開始在部分省市進(jìn)行試點(diǎn),當(dāng)年約有700家企業(yè)投保,2009年增加到了1700家,保費(fèi)收入從2008年的1200多萬元增加到2009年的4300多萬元。5年后的2012年底,全國約有十多個省(自治區(qū)、直轄市)開展了相關(guān)試點(diǎn),投保企業(yè)為2000多家,承保金額近200億元。整體來看,環(huán)責(zé)險的業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r并不理想。一個例證是,2009年全國試點(diǎn)地區(qū)環(huán)責(zé)險保費(fèi)收入僅占當(dāng)年財產(chǎn)保險保費(fèi)總收入2875.83億元的0.015%,2012年這一比重卻并沒有明顯提高。在一些地區(qū),環(huán)責(zé)險的投保狀況不僅沒有逐年增長,反倒逐年惡化。表1列示了2010—2012年蘇州市環(huán)責(zé)險投保狀況,足以說明這一點(diǎn)。不過,自2013年2月環(huán)保部和保監(jiān)會出臺強(qiáng)制性環(huán)責(zé)險試點(diǎn)的新政以來,不僅一些以前沒有建立環(huán)責(zé)險制度的省份開始涉足這一領(lǐng)域,而且以前已經(jīng)建立相關(guān)制度的地區(qū)也加大了推廣和實(shí)施力度,將更多的企業(yè)納入強(qiáng)制投保名單中。在新政策的推動下,環(huán)責(zé)險已經(jīng)呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢。二、中國環(huán)境保護(hù)的主要問題環(huán)責(zé)險的積極作用已被許多國家的實(shí)踐所證明。然而在中國,即使有各級政府不斷強(qiáng)化的行政推動,環(huán)責(zé)險的發(fā)展仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于預(yù)期,原因何在?(一)相關(guān)立法不健全,環(huán)責(zé)險業(yè)務(wù)發(fā)展缺乏明確目標(biāo)影響環(huán)責(zé)險發(fā)展的最重要因素是法律及其執(zhí)行體系。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明,不斷增長的公眾環(huán)境意識導(dǎo)致了更加嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法律體系,使得環(huán)境污染事故的處理變得非常昂貴,制造污染事故的企業(yè)往往需要面臨高額賠償。結(jié)果是,企業(yè)不僅非常重視采取改善生產(chǎn)流程等措施降低環(huán)境事故發(fā)生的概率,并且產(chǎn)生了通過購買保險來防范不可預(yù)見的污染責(zé)任風(fēng)險的需求。相比之下,在中國,目前的環(huán)保法律法規(guī)體系并不健全,執(zhí)法也不夠嚴(yán)格,從而無法對污染企業(yè)形成足夠的外部壓力,直接影響到對環(huán)責(zé)險的內(nèi)在需求不足。具體表現(xiàn)為:1.對污染企業(yè)的執(zhí)法不嚴(yán),企業(yè)環(huán)保違法的成本很低。很多污染企業(yè)在地方稅收和吸收就業(yè)方面發(fā)揮著重要作用。地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的,在環(huán)保檢查中往往對污染企業(yè)網(wǎng)開一面,更不愿意對其提起訴訟。另一方面,現(xiàn)行法律法規(guī)體系對環(huán)保違法行為的懲罰力度小,污染企業(yè)違法成本很低。結(jié)果是,企業(yè)寧愿承擔(dān)數(shù)額很小的罰款,也不愿意采取措施預(yù)防和治理污染,更不用說投保環(huán)責(zé)險了。2.環(huán)責(zé)險業(yè)務(wù)發(fā)展所依據(jù)的政策文件層級不高,缺乏法律強(qiáng)制性。目前中國發(fā)展環(huán)責(zé)險的最主要依據(jù)是2007年和2013年由國家環(huán)保總局和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的兩份政策性文件。嚴(yán)格說來,這兩份文件只是部門規(guī)章,效力有限,權(quán)威性不夠,并不屬于高階的法律。即使2013年文件中提出建立強(qiáng)制環(huán)責(zé)險制度,也只是指導(dǎo)性意見,并不具有法律強(qiáng)制性。在《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等環(huán)?；痉ㄖ袥]有提及環(huán)境污染責(zé)任保險的內(nèi)容,將環(huán)責(zé)險納入地方立法的地區(qū)也并不普遍。3.污染事故發(fā)生后很少通過訴訟的途徑應(yīng)對解決,進(jìn)一步減少了企業(yè)對環(huán)責(zé)險的需求?，F(xiàn)階段中國對污染事件的處理方式大多為政府部門的行政罰款,而很少經(jīng)由民事訴訟程序,因?yàn)楹笳卟粌H過程復(fù)雜,而且舉證、審理、執(zhí)行等方面都面臨巨大難度。一個例證是,盡管截至2013年初全國各地已經(jīng)相繼設(shè)立了134個專門的環(huán)保法庭,但受理的案件數(shù)量普遍很少。法律訴訟費(fèi)用屬于環(huán)責(zé)險的賠款范圍,而行政罰款費(fèi)用并不屬于環(huán)責(zé)險的賠款范圍,這無疑減少了企業(yè)投保環(huán)責(zé)險的必要性。(二)環(huán)責(zé)險經(jīng)營主體的問題環(huán)責(zé)險是一個高度專業(yè)化的保險領(lǐng)域,需要特別的專業(yè)知識和管理技能,以滿足客戶多樣化的保險需求。然而在中國,環(huán)責(zé)險實(shí)際運(yùn)營過程中表現(xiàn)出來的專業(yè)化程度較低,并且產(chǎn)品缺乏足夠的吸引力。具體表現(xiàn)為:1.保險公司的專業(yè)化程度不夠。在美國,能夠開展環(huán)責(zé)險業(yè)務(wù)的保險公司數(shù)量很少,主要包括數(shù)家大型的財險公司和再保險公司,其他不具備充分專業(yè)知識和技能的保險公司已經(jīng)退出了這一領(lǐng)域。相比之下,中國經(jīng)營環(huán)責(zé)險的保險公司主要由地方政府通過招標(biāo)程序選定,其中既有大型公司,也有一些中小保險公司。2.保險經(jīng)紀(jì)人還沒有發(fā)揮充分的作用。在發(fā)達(dá)國家,保險經(jīng)紀(jì)人往往構(gòu)成環(huán)責(zé)險業(yè)務(wù)發(fā)展的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié),能夠在全面評估投保人風(fēng)險基礎(chǔ)上,制定最合適、最恰當(dāng)?shù)谋ｋU計劃,并涉及市場調(diào)查、費(fèi)率厘定、風(fēng)險管理咨詢、防災(zāi)防損和保單維護(hù)等全方位的服務(wù)。相比之下,目前中國大部分環(huán)責(zé)險業(yè)務(wù)為保險公司自行經(jīng)營,沒有經(jīng)紀(jì)人參與。即使少數(shù)地區(qū)試點(diǎn)中有經(jīng)紀(jì)人的參與,其職責(zé)也主要限于代理采購,而其他深層次的服務(wù)功能尚較少涉及。這與中國保險經(jīng)紀(jì)人制度發(fā)展時間較短、實(shí)力偏弱有很大關(guān)系。3.保單的定制化程度較低。在發(fā)達(dá)國家,環(huán)責(zé)險保單的一個明顯特征是并非采用標(biāo)準(zhǔn)的條款、語言和格式,而是根據(jù)特定被保險人的需求和環(huán)境進(jìn)行保單定制。相比之下,中國環(huán)責(zé)險保單基本沒有定制,而只是初步依據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、環(huán)境風(fēng)險等級等簡單因素提供不同檔次的保單供投保人選擇。4.保單除外責(zé)任較多,特別是賠付條款設(shè)計上較為嚴(yán)苛。在發(fā)達(dá)國家,隨著經(jīng)營技術(shù)日趨成熟等原因,環(huán)責(zé)險的除外責(zé)任不斷減少,經(jīng)過協(xié)商和約定,企業(yè)的多數(shù)投保需求都能夠得到滿足。然而在中國,目前大多數(shù)的環(huán)責(zé)險產(chǎn)品只承保突發(fā)意外的污染事故導(dǎo)致的第三者直接財產(chǎn)損失和人身傷亡,以及清污費(fèi)用和法律費(fèi)用,對于間接損失、生態(tài)損失等不予承保。(三)相關(guān)環(huán)境風(fēng)險評估1.缺乏充分積累的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。由于信息披露不充分、經(jīng)營時間較短等原因,保險公司缺乏充分積累的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),包括污染事故發(fā)生頻率、損失強(qiáng)度、事故處理費(fèi)用等?；A(chǔ)數(shù)據(jù)不足不僅增加了產(chǎn)品定價的難度,而且很難保證厘定的費(fèi)率與環(huán)境風(fēng)險狀況相匹配。2.缺乏健全的環(huán)境污染損害評估鑒定機(jī)制和機(jī)構(gòu)。目前,中國多數(shù)地區(qū)沒有建立專門的環(huán)境污染損害鑒定評估機(jī)構(gòu),即使有類似的機(jī)構(gòu),或者因?yàn)槿狈Κ?dú)立性,或者因?yàn)榧夹g(shù)水平較低而無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。由于缺乏權(quán)威、獨(dú)立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與,不僅對污染風(fēng)險進(jìn)行識別、量化以及定損的難度很高,而且極易發(fā)生糾紛,增加了保險公司理賠的難度。三、未來發(fā)展方向(一)環(huán)境污染責(zé)任保險修訂《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律,明確水、土壤和大氣污染責(zé)任者對第三方造成的損害以及相關(guān)清污費(fèi)用等必須承擔(dān)高額的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任,并將環(huán)境污染責(zé)任保險的相關(guān)內(nèi)容納入其中。頒行《強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險條例》,使得環(huán)責(zé)險從一項(xiàng)試點(diǎn)性的業(yè)務(wù)提升成為一種普遍的、具有長效機(jī)制的環(huán)保制度。(二)環(huán)責(zé)險在我國《物權(quán)法》上的發(fā)展趨勢政府主要通過健全政策法律環(huán)境、強(qiáng)化激勵約束機(jī)制等方式對環(huán)責(zé)險的發(fā)展提供支持,而不再直接介入業(yè)務(wù)運(yùn)營的具體環(huán)節(jié)。其主要職責(zé)為:1.將環(huán)責(zé)險的相關(guān)內(nèi)容納入地方性立法程序中,為業(yè)務(wù)的開展提供更有力的法律依據(jù)。2.改變以往主要依靠行政罰款的方式,而更多地依靠環(huán)境公益訴訟制度強(qiáng)化對環(huán)境事件肇事者的責(zé)任追究。3.嚴(yán)格執(zhí)法,強(qiáng)化行政責(zé)任和問責(zé)制度,切實(shí)落實(shí)地方政府對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任。(三)建立環(huán)境污染責(zé)任評估機(jī)構(gòu)1.中央財政設(shè)立專項(xiàng)資金,用于支持環(huán)境污染責(zé)任保險在全國的推廣,重點(diǎn)用于符合條件的投保企業(yè)的保費(fèi)補(bǔ)貼,建立專門的環(huán)境污染損害鑒定評估機(jī)構(gòu)等。2.允許符合條件的企業(yè)在投保環(huán)責(zé)險時其保費(fèi)支出在一定額度內(nèi)享受稅前抵扣。(四)建立綠色保險與綠色信貸的互動機(jī)制在環(huán)保部門、保險機(jī)構(gòu)與信貸機(jī)構(gòu)之間建立有機(jī)的聯(lián)動機(jī)制,將企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險的情況與其各項(xiàng)環(huán)境評估結(jié)果、獲取信貸的資質(zhì)等掛鉤。(五)環(huán)境污染責(zé)任的完善1.加強(qiáng)環(huán)保部門與保險公司的數(shù)據(jù)共享,幫助保險公司進(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和積累。2.健全環(huán)境損害賠償制度,加快建立和完善環(huán)境污染損害鑒定評估機(jī)制,支持、規(guī)范環(huán)境污染事故的責(zé)任認(rèn)定和損害鑒定工作。3.支持和鼓勵保險經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)提供環(huán)境風(fēng)險評估和其他有關(guān)保險的技術(shù)支持和服務(wù)。(六)綠色保險制度的完善1.樹立可持續(xù)發(fā)展的保險理念。綠色保險不僅僅是應(yīng)對短期環(huán)境污染事故風(fēng)險的工具,更是解決氣候變化等長期風(fēng)險的一種有效機(jī)制。此外,氣候、環(huán)境變化所衍生的一系列問題,例如海平面上升、颶風(fēng)頻繁等,將會直接影響保險業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營。中國保險業(yè),從實(shí)務(wù)界到監(jiān)管機(jī)構(gòu),均應(yīng)當(dāng)拓展對綠色保險的認(rèn)識深度,全面評估保險業(yè)在可持續(xù)發(fā)展中能夠發(fā)揮的作用,并評估氣候變化及相關(guān)的風(fēng)險對行業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展的影響,不僅僅將綠色保險局限于環(huán)責(zé)險一個較為狹窄的領(lǐng)域,而是把可持